当前诉源治理中存在的问题及对策研究

倪颂文

摘 要：随着我国经济发展进入新常态，社会矛盾纠纷的主体、类型、诉求均呈现多元化的状态，积极探索纠纷源头治理过程中存在的问题，研究对策完善多方力量参与的多元化纠纷解决机制势在必行。

关键词：诉源治理;非诉机制;问题;对策

习近平总书记在2019年中央政法工作会议指出，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这项论断符合新时代我国社会主要矛盾变化，为推动多元化纠纷化解体系建设、促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向、提供了根本遵循。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。诉源治理已经成为调和社会矛盾，推进社会治理现代化、建设平安中国的重要举措。2020年全国各级人民法院新收一审民事案件1313.6万件，与2019年新收一审民事案件1385.2万件相比，同比下降5.166%。同时，2019年民事案件诉前调解成功共计145.5万件，2020年上升为424万件，增幅近3倍。实践证明，新时代以法院调解平台凝聚各方力量，多元共治、分层递进、集约高效的解纷新模式在预防和解决纠纷、促进社会和谐稳定方面发挥着重要的作用。

一、诉源治理的内涵及重大意义

诉源治理，顾名思义即是对诉讼的源头治理，通过多种治理手段，预防潜在纠纷、化解已有矛盾、减少进入诉讼环节案件数量或有效分流诉讼中的案件。从广义理解，诉源治理可以扩展为人民群众诉求的源头治理，是针对一切诉求作出的有效回应和预防，而不仅是治理可能导致诉讼的纠纷和矛盾。作为社会治理领域的一场广泛而深刻的革命，推进诉源治理的意义重大：一是源头预防为先，把社会矛盾纠纷化解在源头。立足于预防层面，强调社会纠纷的源头治理，推动多元主体参与和多方责任共担、多种机制共振和多样资源整合，最大限度减少和避免社会纠纷的发生，使纠纷止于未发、止于萌芽。中央作出“国家治理体系和治理能力现代化” “构建共建共治共享的社会治理格局”等一系列战略部署，是治理理念新变化对治理方式提出的新要求。

二是非诉机制挺在前，构筑多元化、立体式的纠纷化解体系。随着经济发展进入新常态以来，社会矛盾纠纷化解也面临新的问题和新的挑战。随着权利类型、交易方式和合作形式不断更新迭代、深刻变化，而目前民间性解纷机制和协商自治能力还不高，转型期的纠纷解决成为发展的瓶颈，更加迫切需要建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。即广泛发动人民调解、行政调解、行业调解、商会调解、律师调解等各类调解主体，以及公证机构、仲裁机构、工会、妇联、共青团、法学会等发挥各自的专业优势和行业资源，优先参与到纠纷化解中，促进矛盾纠纷的有效分流、多元化解，从而实现从源头上减少诉讼增量，低成本、高效率地化解纠纷，避免已出现的纠纷最终形成诉讼而增加当事人讼累和司法负担。

三是诉源治理扩大了司法服务的范畴，解决了案多人少的问题。在立案登记制改革以来，案件量急剧攀升，要求更多地发挥非诉讼解纷优势，以较小的司法成本取得较好的法律效果。且在司法裁判引领下，增强当事人诉前调解的意愿并通过类似纠纷的裁判指导促进纠纷的化解。“一个鲜活的案例胜过一沓文件”，通过司法个案可以旗帜鲜明地告诉社会，法律提倡什么、否定什么、保护什么、制裁什么，从而发挥司法审判规范、指引、评价和引领作用。

二、当前诉源治理中面临的主要问题

通过对浙江省诉源治理工作的调研，当前诉源治理过程中存在以下几个问题：

1.当事人选择诉前调解的意愿有待加强。当前相当一部分当事人仍认为诉讼是解决纠纷的唯一途径或最好途径，对诉前调解的认同感偏低，存在不了解、不信任的情况，甚至不能正确区别私下协商和诉前调解的区别。很多群众仍然习惯于“面对面”沟通的方式解决问题，对于对着电脑、拿着手机，在线化解矛盾纠纷的方式接受度不高，导致当事人自行申请调解数和在线调解数都不高。部分案件代理律师受到经济利益的驱使，也不愿主动引导当事人进行诉前调解。

2.多元解纷机制运行不是很理想。目前部分非诉解纷机构在组织架构上不够健全、社会公信力不强、在多元解纷机制中的地位和作用不是很理想，存在人员和业务管理分散、日常运行和工作衔接不顺、统一平台尚未建成和信息系统无法共享等问题。

3.诉前调解质量有待提高。部分纠纷在诉前调解过程中未得到实质性化解，而诉源治理的各种举措最后都落实在诉前调解的实效上，故其调解质量的高低直接影响诉源治理是否能成功开展和后续推进。目前参与诉前调解的调解员素质和业务能力参差不齐，存在对法律问题的理解和把握不准，对调解协议的制作不规范等普遍性问题，为解纷质量带来隐患，如存在业务上对“虚假诉讼”把关不严等问题。有些法院由于人手、经费等考虑对于指导调解、司法确认的程序审查和规则把握方面也还需进一步加强。

4.考核机制有待重构。目前诉源治理成效最直观的判断标准是收案率的下降，而在浙江这样的经济大省，收案指标只降不升也是不切实际的，况且创新便捷的在线矛盾纠纷解决体系也使得本来可能私下处理或隐忍的纠纷都归入了诉源治理，所以收案率的上升并不能简单得出诉源治理的失败，反之，却可能是诉源治理带来的一些效应。再有以万人成讼率来考核法院，也必然导致法院把控立案关，造成现实中的立案难和久调不决的问题。考核是强有力的指挥棒，所以更应审慎设定指标的科学性合理性。

三、原因分析

1.法律层面上多数案件类型调解前置不是必经程序。当事人不拒绝被法律设定为启动先行调解的必要条件，任何强行让当事人在立案前经历调解程序的举动都可能会被打上违法的烙印。立案前非诉调解的启动、进行与终结在文本意义上均取决于当事人的意愿，立案前非诉调解的适用并不具有规范上的强制性。

2.诉前调解激励机制存在不足。专职人民调解员调解经费由司法局统一管理发放，缺乏以法院为主导的调解质效考核奖励机制，调解工作做好做差一个样，导致调解员工作不服从法院业务管理、工作积极性不高，还有“替法院打工”的错误思想。而专业性、行业性调解组织的调解员多为相关单位职工，收入稳定，用于调解的时间、精力和热情有限。这也导致了专业性、行业性调解组织发展不平衡。

3.诉调对接供求关系存在失衡。诉源治理涉及的相关部门众多，没有一个专设的主体机构统一协调，也必然会使各部门在案件类型、责任划分、信息共享上设置不够合理、沟通不到位，一些解纷主体对自己角色定位不明，参与的积极性、主动性欠缺，出现相互推诱现象。

4.诉源治理思路局限、手段不足。个别党委、政府对多元解纷工作的重视程度不够，尽管出台了相关指导意见或文件，但落实效果仍不甚理想。目前多元解纷思路更多依靠法院内部挖潜和加强诉源治理两个方面，侧重增加治理主体范围、完善治理机制的单向进路，亦需在引导人民群众合理选择解纷方式、适当抑制诉讼意愿及强化社会组织力量，强化行业部门监督工作，诉源治理市场化等方面进一步探索推进。

四、深化诉源治理发展的对策建议

1.建立一个科学统一的案件分类体系。多元化纠纷解决机制的畅通运行首要构建一个科学统一的矛盾分类体系，由法院的立案分类标准统一各部门的矛盾类型，而不是以信访思维或普通大众的理解来划分案由，便于诉调对接，统一数据，预测风险，信息共享。一旦多元化诉前调解机构调解纠纷不成后可以直接对接法院案由进入诉讼程序。矛盾类型划分标准的统一，才能依靠互联网大数据的优势，提高纠纷解决中的科技含量，以带动引领社会治理、司法审判、社会服务等机制创新。通过对各类重大社会舆情、风险点的监测研判，把握化解矛盾风险的最佳时间点。如利用大数据分析预判前端风险，由相关职能部门提前介入，可使一些PTP案、长租公寓案等在纠纷大爆发前就得到了源头上的遏制，真正做到将矛盾纠纷化解在基层、化解在源头、化解在诉前。

2.落实“非诉机制挺在前面”。首先要在立法层面推动，扩大调解前置的范围，设立与立案登记制相适应的部分案件调解前置程序。即对于适宜调解的案件类型用法条的形式列举设置调解前置程序。对没有法条设置调解前置的案件可以由市场监管部门等引导在合同中约定调解、仲裁、公证等非诉程序，英国、香港都有类似的做法。而对不同意调解的一方在进入诉讼程序后增加其诉讼成本，可以通过惩戒性的示范审判，判决对不愿意调解直接进入诉讼程序的当事人承担诉讼费及愿意调解一方的律师费等倡导当事人自愿接受调解。其次在当事人自愿调解的立法解读上，可以从程序上和实体上加以区别，自愿指的是实体上的当事人自愿接受调解内容，而非程序上当事人自愿作为启动调解的必备条件。

在专业或行业调解员层面，建立和完善调解激励机制，以经济杠杆促使当事人选择诉前调解，调动调解员积极性，促成调解的达成。可以引入市场化机制，如律师调解工作室的运作，收诉讼费的40%，或按服务市场小时计费，当事人则可以根据平台提供律师的资料选择律师，调解成功后由司法确认效力，既减少了当事人一审二审打官司的讼累，也节约了开支。

3.提高诉前调解质量实现社会治理的目标。加强法院在诉源治理中的主导作用，发挥法院在解纷上的专业优势。一是由法院对诉源治理中的其他调解主体进行业务培训和指导，尤其是道路交通、医疗事故、劳动争议等专业性、行业性纠纷的业务指导，提高调解员的专业素质，把关调解的质量，孵化调解平台推向市场，如知识产权类型案件的律师调解通过杭州市贸促会平台孵化成熟后向中国贸促会上报，并推向社会。二是构建诉调对接平台，注重诉前纠纷甄别分流，派驻业务水平强的专业人员对适宜调解的案件做分流处理充分研判，而不是简单的引导员工作。三是加强司法确认工作，完善司法确认程序，通过调解协议司法确认制度强化人民调解协议的效力，支持人民调解组织和人民调解员依法履行职责。四是完善案例指导制度，通过惩戒性等司法裁判引导调解意愿和促成同类案件调解内容的达成，培育和增强人民群众的法治意识、规则意识，引导人民群众信仰法律，尊重法律和司法权威。五是通过履行司法建议职能、编发审判白皮书、强化对司法大数据的分析研判，做到既在“点上”促进有关部门科学决策、规范行为、消除隐患、改进工作，又在“面上”为党委政府科学决策提供参考，提前防控和化解重大矛盾風险。

4.建立科学合理的考核机制。目前诉源治理成效最直观的判断标准是收案率的下降，而在浙江这样的经济大省，收案指标只降不升也是不切实际的，况且创新便捷的在线矛盾纠纷解决体系也使得本来可能私下处理或隐忍的纠纷都归入了诉源治理，所以收案率的上升并不能简单得出诉源治理的失败，反之，却可能是诉源治理带来的一些效应。再有以万人成讼率来考核法院，也必然导致法院把控立案关，造成现实中的立案难和久调不决的问题。考核是强有力的指挥棒，所以更应审慎设定指标的科学性合理性，分地区分层级分部门分阶段，经过调研实践设立考核机制并逐步修改完善。

五、结语

诉源治理是新时代枫桥经验的生动实践，是化解矛盾纠纷的现实需要，是基层社会治理的有效手段，是司法体制改革的必然选择。因此，需要完善诉源治理从立法到各项配套机制的构建，需要系统运作的机构和人员的支撑，并发挥社会调解和市场经济的杠杆作用，使其形成一个长效机制推进社会稳定和谐发展。

参考文献：

[1]王欣：最高法调解平台应用成效暨《中国法院的多元化纠纷解决机制改革报告（2015-2020）》发布，最高人民法院网站。

[2]薛永毅：《“诉源治理”的三维解读》，人民法院报，2019-08-13。

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