农村环境治理绩效审计的作用机制与实施路径探讨

孙波

摘 要：农村环境治理是实施乡村振兴战略的重要举措，实施绩效审计是推进治理能力现代化建设的重要内容。目前农村环境治理存在周期长，收效缓等问题，亟需开展农村环境治理绩效审计。本文把农村环境治理绩效审计内容分为农村环境资金审计，监管审计与政策审计等，从审计的预防和抵御功能分析农村环境治理绩效审计的威慑反馈作用。提出农村环境治理绩效审计实施路径，协同审计追责问责，统筹审计资源技术，构建审计评估机制。

关键词：农村环境治理;绩效审计;作用机制;实施路径

十九大提出实施乡村振兴战略，加大农村环境整治是其重要任务。农村环境治理是关系到美丽中国建设成败的关键问题。国务院高度重视农村环境问题，出台《乡村振兴战略规划》《中央关于坚持农业农村发展优先的若干意见》等系列相关政策文件，要求加强农村环境问题综合治理，颁布《关于推进农村生活污水治理指导意见》，《关于做好农药包装废弃物回收工作的通知》等实施细则。中央一号文件强调要扎实搞好农村人居环境治理突出问题，中央办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出各地区可制定符合实际的目标，充分考虑发展阶段基础上精简整合相关考核，实现环境治理的监管与配置功能，农村环境治理是构建现代环境治理的重要内容，实施绩效审计是推进环境治理体系现代化的重要任务。

一、农村环境治理绩效审计主要内容

以往对环境污染治理倾向于采取先污染后治理的方式，清洁生产理论强调污染治理转变为全流程模式，构建过程控制一体化污染防治体系。十九届四中全会指出，实施严格生态环保制度，健全过程控制，责任追究的生态环保体系。环境治理中要加强环境监管。以政府为治理主体进行农村环境治理绩效是痕迹，切实解决农村环境治理难题，对全面提高农村环境管理水平，在源头防治阶段重点关注政府部门政策制定，末端治理阶段对财政资金使用效益，环境污染效果进行鉴证评价。

农村环境强外部性特征决定政府是环境治理统筹规划者，政府通过制定政策，在政策执行中需要进行细化。地方政府形成中央统一性政策执行格局，环境政策制定执行中开展环境政策绩效审计，有利于优化政策设计，评价效果。环境政策绩效审计可以纠偏环境政策，检定政策实施效果与制定政策目标一致性，提高环境治理成效。国家陆续出台《农村人居环境整治三年行动方案》《农业农村污染治理攻坚行动计划》等政策措施，政策制定执行全过程绩效，成为开展农村环境治理审计重要内容。政策制定阶段审计重点关注农村环境治理政策制定内容的合理性，农村环境治理政策制定体系结构合理性。政策执行阶段围绕农村环境治理政策落实情况监督评价。

农村环境治理需要国家出台相关政策法规，需要投入大量财政资金，2008年中央财政设立农村环保专项资金后，国家财政在农村环境治理资金投入逐年增加，中央财政累计支持约16.3万个村庄开展农村环境综合整治工作。《审计法实施条例》规定，审计机关对其他地区的财政资金单位，运用财政资金真实效益情况进行审计监督。资金审计是农村环境治理绩效审计的重要内容。资金审计主要审查农村环境治理资金效率性，农村环境治理资金审计重点关注管理与支出方面。资金管理方面重点关注专项资金是否专户管理，管理依据是否充分;资金分配方面重点审查是否有相应的真实性，是否存在延迟拨付等情况。

二、农村环境治理绩效审计作用机制

为更好发挥环境绩效审计在乡村振兴战略实施中的作用，亟需从审计职能方面探究其作用机制。国家审计具有揭示预防功能，能实现国家良治，要充分发挥审计监督职能作用，服务于国家治理能力现代化建设。农村环境绩效审计是国家审计的重要部分，在源头预防农村污染问题发生，在过程控制中揭示农村环境治理中存在的问题，在末端抵御问题再现，促进乡村振兴战略的实施。

长期以来末端治理理念在环境治理中付出沉重的代价，全流程治理模式强调从源头预防发生污染。从源头遏制农村环境污染体现审计预防功能，审计具有形成内生性威慑作用，具有客观性等特征，可以在政策制定、资金规划等方面在决策阶段及时发现问题，起到预防预警农村环境污染发生作用。审计威慑作用有效由于人们对经济利益追求，与审计出发和审计问责职能密切相关。由于信息不对称等，机会主义行为发生概率高，审计处理机制约束代理人机会主义行为。代理人预判付出成本代价高于预期收益会放弃机会主义行为，发生审计的威慑效应。农村环境治理中，让审计及早进入预算计划中，充分行使审计处理权，发挥审计威慑作用，能够将农村环境治理工作落实中的潜在问题扼杀在摇篮中。

农村环境治理中，对环境政策制定过程，环境治理专项资金使用情况，运营管理寿命周期进行跟踪审计，实时关注农村环境治理动态。缺乏有效的发现机制，会降低农村环境治理效能。审计揭示功能可通过对环境政策执行等实施情况进行过程控制掌握真实问题。审计纠偏作用通过审计监督职能实现。依法行使审计部门的独立权，对相关责任主体农村环境治理活动进行客观监督，监督环境资金筹集、管理支出，监督环境工程项目建设过程。有效评鉴相关责任主体环境治理责任履行情况。本着中央重大政策措施部署到哪里，公共资金运用到哪里，审计监督跟进到哪里的工作理念，农村环境治理绩效通过追溯资金使用线路，将审计范围辐射到环境项目审计。全面有效审计监督基础上，敦促审计单位及时落实审计整改，将农村环境治理问题审计纳入责任追究内容，构建审计查处问题整改长效机制。

审计机关依法开展农村环境治理审计，实现对农村环境治理监督控制，通过建议公开职能对农村环境治理成效评估。审计建议是审计机关对环境治理项目效益，环境治理成效进行客观评價，分析农村环境治理问题原因，深入揭示农村环境治理制度缺陷等，敦促被审计单位利用审计建议进行相应整改，有利于本级政府总结环境治理经验，为相关政策措施制定修改提供参考依据。审计公开是审计反馈的方式，将相关主体环境履责情况向社会公开，激励村民参与环境治理。为提高村民对政府信任度，审计公开将政府环境治理责任履行情况进行信息披露，促进政府透明度的提升。