机制设计理论视角下同级监督运行机制的完善路径

摘要：机制设计理论作为社会行为分析工具，为研究完善同级监督运行机制提供了一种理论视角。针对同级监督实践中存在的监督意愿不强、监督范围受限、监督制度不完善等困境，可从监督主体、监督环境两个方面进行内因、外因的全面分析，并通过运用机制设计理论，提出改进参与者组织关系、优化监督外部环境、完善监督内部环境的方案。

关键词：机制设计理论；同级监督；运行机制；完善路径

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0122-05

基金项目：湖南省委党校（行政学院）系统2020年度社会科学规划课题（2020DX048）。

作者简介：李霞，中共衡阳市委党校法律教研室讲师。

同级监督即纪委对同级党委和党委委员的监督，是党内监督的重要方式。随着全面从严治党的深入推进，同级监督在党和国家监督体系中的地位日益重要。《中国共产党党内监督条例》明确规定，“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”，从党内基本法规的高度，为纪委更好地履行监督责任提供了重要依据。由于领导体制机制环境等多方面原因，尽管已有相关制度授权和政策支持，但纪委在监督同级党委和党委委员的实践中面临监督软化的困境。党的十九届四中全会提出破解同级监督难题，是对新时代党和国家监督体系发展问题的重要回应。文章通过对H市Z区的同级监督实践进行运行机制的实例分析，运用机制设计理论分析同级监督运行机制的构成要素、影响监督效力的主客观原因，探寻其完善路径。

一、机制设计理论视角下的同级监督运行机制分析框架

机制设计理论最早产生在经济领域，随后拓展到行政管理、制度设计、法律实施等管理学、法学、社会学领域。机制设计理论实质上是一种分析问题的理论框架，主要是指在信息不对称的条件下，如何设计一套制度或规则，实现合作或竞争行为中各利益相关方之间的信任，从而保障机制设计目标的实现。

同级监督运行机制是指为实现同级监督的目标，基于权力监督的内在运行规律，以现实条件为基础，设计同级监督参与者权利义务关系、监督行为规范、监督流程等在内的一整套实施方案。其目的，是通过合理地设计同级监督参与者之间的关系和行为规范，确保同级监督运行机制发挥最大效力。基于机制设计理论分析同级监督运行机制的效果，有两个方面的分析视角。

1.从参与者角度

“机制存在的目的是使各参与者在存在约束的环境中都能获得相对满意的收益，这就要求围绕目标分析该机制有哪些参与者以及其在机制运行中的地位。”[1]同级监督运行机制的参与者包括权力的支配主体、权力的执行主体、监督的实施主体。权力的支配主体主要是指各级党委（党组）领导班子。权力的执行主体包括同级党委（党组）、党的工作部门和各级党的领导干部。权力的支配主体和执行主体是同级监督的监督对象。同级监督的实施主体既包括同级党委（党组），也包括同级纪委。机制运行过程中，参与者的思想、行为、交流方式都会影响同级监督机制的实施结果，宏观上包括社会环境和组织结构等，微观上包括参与者本身的职位、责任、权力、利益和情感等。

2.从环境角度

机制的运行环境也是影响其运行效果的重要因素。具体而言，包括外部环境和内部环境。同级监督机制运行的外部环境是指同级监督的外部条件，主要指权力运行的民主化、法治化程度；其内部环境是指针对同级监督参与者的激励约束机制。一方面根据同级监督的目标，通过各种激励措施激发参与者，使其主动产生接受监督、实施监督的积极性；另一方面规定约束措施，确保监督行为符合机制运行的目的。

二、H市Z区同级监督制度的实例分析

2015年初，H市Z区被确定为湖南省“加强纪委对同级党委特别是常委会成员监督”工作试点单位。几年来，Z区为了提升同级监督效力，共出台了《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施办法》《关于加强纪委对同级党委及常委会成员监督办法（试行）》等15个相关文件，在建立制度、理顺机制、强化保障等方面进行了一系列的尝试。试点工作形成了一些有益的工作經验，也发现了制度落实的现实困境。

1.同级监督机制运行的困境

（1）监督参与者方面的困境。一是监督意愿不强。在调研座谈中，有党委书记提出同级纪委过多干预决策会影响党委书记的权威性，而同级纪委书记也表明不敢较真碰硬地真正监督党委书记。就党委班子整体而言，党委班子成员主动接受监督的意愿不强，而纪委主动监督班子成员的积极性也不高。二是监督能力不够。同级监督涉及社会治理的各个领域，要求纪检干部对所监督领域有较强的专业认识。在工程招投标、公共资源分配、金融投资等腐败案件的高发领域，部分纪检干部不了解具体的制度、政策、流程，即使出现在决策现场，也只是摆样子、走过场、搞形式。

（2）监督范围方面的困境。机制设计理论在各领域都要解决信息不对称的问题。在权力监督领域，权力运行不公开造成监督困难的现状一直存在。同级监督面临监督权难以介入权力运行关键领域、重要环节的问题。从监督流程上看，对权力的决策阶段监督多，决策实施阶段监督少；从监督的覆盖面上看，对领导干部的8小时工作时间以外的日常情况难以掌握，但多种违纪违法行为又多发生在8小时以外的社交圈、生活圈。

（3）制度建设方面的困境。党的十八大以来，党中央制定和修订了《中国共产党巡视工作条例》（2015）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党纪律处分条例》（2018）等一系列党内铁规。同级监督的制度依据在党章、相关党内法规制度以及党的有关决定、决议中均有体现。例如，2015年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例》第二十七条规定，党的地方委员会“应当自觉接受上级党委领导和工作监督，并接受上级和同级纪律检查机关监督”。党章第四十六条对纪委监督同级党委和党委委员也作了具体规定，概况性地授予了纪委对同级党委的监督权。但同级监督真正要在实践中发挥作用，需要详细的制度安排。就全国范围而言，部分市县级地方特别是各试点地区相继出台了一些规定，但总体制度设计比较原则化，缺乏具体的监督程序规定、行为规范规定。虽然，Z区的区党委、区纪委也出台了相关规定，但在区纪委干部座谈会上，仍普遍反映在具体的监督实践中，存在没有制度依据，或制度规定多于原则，难以操作等问题。例如，“三重一大”事项是重要的监督内容，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用。但由于各个工作部门工作职责不同，掌握的公共资源不同，对事项决策、资金支出等方面的同级监督，并没有细化的规定。纪委书记作为班子成员，在出席党委会时还能掌握一些情况，各工作部门的派驻纪检组则面临监督没有具体制度依据的尴尬，导致重要岗位、关键环节无人监督，成为腐败的高风险领域。

2.同级监督机制运行失效的原因分析

同级监督机制运行效果与同级监督机制的运行主体、运行环境、运行流程设计相关。在机制设计理论的分析框架下，可以从三个角度具体分析H市Z区同级监督运行机制存在的问题，寻找机制运行失效的可能原因。

（1）运行主体方面的原因。作为同级监督的参与者，无论是党委成员，还是同级纪检干部，从本质上都具有社会人、经济人的双重属性，从而影响其行为选择。作为党员领导干部，其社会属性使得他们有自觉遵守党纪国法的意愿；作为经济人，他们都有追求自己利益最大化的动机。从运行主体方面寻找机制运行失效的原因有两个：一是监督主体独立性不够。“在机制设计、执行、完成的整个过程中，参与者本身的职位、责任、权力、利益、情感对其行为有着决定性的作用。”[2]同级监督的重要监督主体纪委书记接受同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导。其在上级纪委的领导下，身负监督同级党委班子的重任，同时也是同级党委班子成员之一，与党委书记之间存在领导与被领导关系。虽然纪委书记的提名任免权在上级纪委，但同级党委书记可以影响同级纪委其他领导干部的选拔任用。因此，同级纪委作为监督主体，从职位、权力、利益、情感上都无法保持与被监督对象的独立性，从而产生不敢监督、不愿监督的问题。二是监督主体与被监督对象信息资源不对称。一方面，调研中普遍反映的纪检力量不够、能力不足的问题，其根源是监督主体信息资源缺乏。随着社会的发展，社会治理分工细化是必然趋势。我国纪检监察体制改革就是监督权专业化的表现。但是，“分工之后，每一个人只是掌握局部的知识，形成‘隔行如隔山的局面，……信息的分散也意味着欺骗行为更不容易被发现”[3]。近年来，纪检工作人员的人数、学历、能力都在提高，但一个人所学有限，加之纪检工作人员无法观察到权力运行的具体过程，所以难以进行有效监督。另一方面，权力运行者在拥有信息垄断的条件下，更容易认为其滥用权力行为不会被发现，从而更易受到利益的诱惑，提高了違纪违法的道德风险。

（2）运行环境方面的原因。第一，从外部环境看，权力运行机制的法治化、民主化程度一定程度上制约了同级监督效力的发挥。其中，最为突出的是权力运行不透明。从近几年Z区查处的案件可知，工程项目、土地审批、公共基础设施建设与规划等领域是腐败案件的重灾区。其根源就在于权力运行不公开，为权力的暗箱操作提供了机会。纪检工作人员只有收到举报信息，才能发现这些隐蔽的权力交易。第二，从内部环境看，缺乏系统有效的激励约束机制。首先，职业保障机制未建立。从个人职业发展考虑，除了纪委书记的个人升迁不受同级党委影响外，其余一般纪检干部，甚至纪委委员，个人职业发展的决定权都在同级党委。当出现损害自身利益的危险时，有监督者难免产生顾虑，甚至出现与被监督者形成利益共同体，一起规避监督风险等情况。其次，程序性约束机制不健全。公职人员的职业特点决定其职业行为很难量化考核。比如，以提高破案率作为考核激励的指标，可能造成纪检工作人员的不当监督行为；以减少违纪违法率作为考核激励的指标，又可能造成纪检工作人员消极立案、人为掩盖案件等状况。更何况，再多的物质激励都不会超越公权力本身可以带来的利益。因此，对公权力最有效的控制是规范程序约束，以确保权力在阳光下运行。

三、机制设计理论视角下同级监督运行机制的完善路径

“在一个管理系统中，最好的运行状态是这样的：机制能够引导每个参与者各司其职，做好自己的角色，共同为组织目标的实现贡献自己的智慧和力量。”[4]根据机制设计理论，无论是外部因素还是内部制度都会影响参与者行为。就外部因素而言，我国监督体系是建立在决策权、执行权、监督权进行功能性分权的理论逻辑之上，即在党统一领导下，决策权、执行权与监督权形成系统化的权力结构，三种权力的运行机制之间相互制约又彼此协调。因此，同级监督有效运行的前提，是权力结构能够系统合理地进行功能性分权。就内部制度而言，要有激励和约束制度，引导参与者主动、规范地进行监督、接受监督。

1.完善双重领导体制，改善参与者的组织关系

（1）强化同级党委的领导责任。这是权力监督体系稳定运行的基础。增强纪委在同级监督中的权威性，不能简单地将监督权独立出来，相反，要强化同级党委对监督工作的领导，以党委的权威性提高同级监督效力。只有强化党的领导，才能真正约束公权力，协调监督资源，增强监督力量，确保权力运行的有序性。因此，要构建党委统一领导的监督工作机制，细化党委的主体责任。通过健全议事决策机制、部门协作机制、考核问责机制，发挥党委总揽全局、协调各方的作用。

（2）精准定位纪委的同级监督目标。目标是任何组织机制存在的基础。作为监督的大目标，无论党委还是纪委，都以监督权力运行、营造风清气正的政治环境为目标。但同级监督在整个监督体系中，是与上级监督、下级监督并列的一种监督方式。其优势是缩短了监督权与决策权、执行权的距离，解决了上级监督太远、下级监督太难的问题，确保了权力监督的全程化、持续性、经常性。而其劣势在于与上级监督相比，缺乏一定的强制力，监督手段受制约；与下级监督相比，受纪检干部人数所限，监督的领域有限。如果寄希望于同级监督具有上级监督的强制力、下级监督的广泛性，就要各级纪委人财物完全独立于地方，这对纪检干部的人数提出了不现实的任务。因此，针对同级监督的特点，应定位其目标是实现权力监督的关口前移，监督方式侧重于参与式监督，主要是监督执纪“四种形态”的运用，通过参加同级党委（党组）会议，接受各种决策的备案、报告，进行日常纪律检查，与领导干部进行提醒谈话等方式，开展监督。

2.健全权力清单制度，营造良好的外部环境

公权力被滥用的根源之一，就是权力运行的信息不对称，如此降低了权力主体滥用权力的风险成本，增加了监督的难度。应对信息不对称的最好方法就是建立健全权力清单制度，明晰决策权、执行权、监督权的权力边界，将权力明明白白地关进制度的笼子。政府权力清单制度在实践中已经探索多年，就提升同级监督效力方面而言，可从三个方面进一步改善。

（1）提升权力清单的法律效力。科学、合理、有效的权力清单是开展同级监督的基本依据。实践中，各地方权力清单从权力范围的确立到权力清单的执行都有一定的随意性，直接影响了权力的权威性和有效性。权力清单细化了法律授予的公权力，应赋予其地方法规的效力。

（2）明确权力清单重点。从对象上讲，权力清单重点在于公开党委成员尤其是常委会成员的权力，使其权力和责任明确具体。从具体内容上讲，重点在于进一步规范落实“三重一大”决策制度，加强对决策的风险管控和监督管理，将其职责、权力进行细化。

（3）建立健全配套的监督制度。在规范完善责任清单内容的基础上，建立对应的监督体系，明确具体的监督流程，细化监督责任，做到有权必有责、用权受监督。

3.健全激励约束制度，优化监督的内部环境

（1）建立多元化的激励机制。根据马斯洛的需求理论，人有五个层次的需求，因此，激励机制要考虑被激励对象在不同阶段的不同需求，设计相匹配的阶段性激励措施。应构建满足个人生存需求、职业成长需求、社会尊重需求、价值实现需求的多元化激励体系。例如，对于年轻的纪检干部，要提供教育培训机会，满足其追求个人成长的需求；对于经验丰富的资深干部，要得到重要岗位的任用或职务提升等。

（2）建立限制监督参与者自利行为的约束机制。公权力的行使过程中，“不同的价值之间冲突在所难免，即使是出于善意或公心的目的以及具体诉求，相互之间也有抵牾之处，需要适当的权衡和调整”[5]。监督权的行使也必然存在公利与私利的冲突。为确保同级监督参与者的行为始终符合监督机制的目标，有必要建立约束机制，引导参与者避免因追求私利而不当行使公权力。一是建立程序制约机制，确定监督的范围、强度、方式、时限、程序。二是健全个人利益报告机制。监督参与者都是公权力的行使者，其个人的合法权益应该得到法律的保护，但是要避免对公权力的行使产生影响。健全公职人员个人事项报告制度、财产公开制度、回避制度、离职审查制度等，可以有效防范個人利益与公共利益的冲突。三是完善问责机制，强化监督参与者的监督意识。首先，明确问责范围，科学、公正、合理地确定责任人，做到用权受监督、有错必追责。其次，规范问责程序，增强问责的可操作性。最后，扩大问责范围。应突破出现严重后果才问责的局限，进一步建立完善对领导用人失察、道德失信、为官不为等问题的问责制度。

参考文献：

[1][2][4]陈安，等.管理机制设计理论及其应用[M].北京：科学出版社，2019.

[3]张维迎.博弈与社会[M].北京：北京大学出版社，2013.

[5]亨利·罗伯特.罗伯特议事规则：第11版[M].上海：格致出版社，2015.

责任编辑：钟雪