战“疫”如何决策：治理模式转换及地方政府决策的知识运用逻辑

李杨 翁士洪

摘要：政府决策所运用的知识包括政府内部的行政知识、专家掌握的专业知识和公众掌握的地方性知识，但对于三者如何影响决策，现有文献尚未充分探讨。文章以新冠肺炎疫情防控期间W市政府的系列决策实践为例开展探索性单案例分析，旨在提炼政府决策背后的知识运用逻辑。在实证基础上，将霍尔的范式理论与运动式治理理论结合起来，构建决策知识运用的整体性理论框架。进而研究发现，问题性质、问题场域以及价值导向的变化构成了运动式治理启动的契机，而运动式治理触发了决策范式转变，并往往伴随知识运用逻辑的变化。由此得到启示：地方政府应破除对单方知识的路径依赖，鼓励知识碰撞；寻求“中间道路”，建立常态化知识交换渠道；进行反思性的制度构建，推动行政知识迭代。

关键词：知识运用；决策范式；运动式治理；常规治理

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0020-17

基金项目：国家自然科学基金面上项目（71774111）。

作者简介：李杨，华东师范大学公共管理学院博士研究生；翁士洪（通讯作者），华东师范大学公共管理学院副教授，华东师范大学公共政策研究中心副主任，博士。

一、引言

现代社会中，治理对象具有复杂性和不确定性特征，这给政府决策带来巨大挑战的同时也增加了决策失误的风险。最大限度避免决策失误成为当代政府提升治理能力、实现治理现代化的必经之路。在地方政府的决策实践中，决策主体往往基于各种知识和官僚组织的科层逻辑采取行动[1]。知识是决策的基础，但基于实践多样性而产生的高度差异化知识在决策过程中可能发生激烈碰撞，给决策者带来困扰。在治理实践中，地方政府决策者基于何种知识进行决策？不同知识之间发生冲突时如何抉择？这些问题所关涉的“知识-决策”机制仍是“理论黑箱”。本研究将霍尔的政策范式理论与本土的运动式治理理论结合起来，构建理论分析框架，并选取新冠肺炎疫情防控期间W市政府的决策过程作为案例开展个案研究，从知识运用的视角解读地方政府的决策实践，探索决策行为背后的知识运用逻辑。

二、文献综述

1.决策中的知识运用

知识运用（Knowledge Utilization）是“在现存知识资源中确认所需要的知识，并以适当的方式提供给需要这些知识的主体的活动过程”[2]。本研究中的“知识”是指来自政府内部和外部的有关决策的各种信息、意见和建议[3]。“运用”的标准涉及对一些决策相关信息的理解和认知，以及知识在决策方案的拟定、采用和实际执行中的影響[4]。因此，本研究将决策中的知识运用定义为，政府在现有知识资源中确认特定决策所需要的相关知识，并且以某种方式将这些知识运用于决策活动的过程。

2.地方性知识、专业知识和行政知识

有学者认为，在分析技术性公共决策问题时，应将公共决策中的参与力量分为政府、专家和公众三方主体[5]，尤其强调公众应以平等身份同科学家和政府共同参与制定公共决策[6]。与此类似，也有学者将参与决策的知识主体分为政府主导的“决策主体”、专家主导的“技治共同体”和公众主导的“常民共同体”[7]。综上所述，本研究将公众的地方性知识、专家的专业知识和政府的行政知识作为影响地方政府决策的知识主体。

（1）公众的地方性知识

根据吉尔兹提出的“地方性知识”概念，公众以其常识经验对政府决策过程中相关问题的意见或见解可称为公众的“地方性知识”[8]。地方性知识与空间概念紧密结合，是个体对其生活空间内环境、人员、事物具体情况的了解和把握。因此，个体在特定空间中形成了特定甚至独有的地方性知识，且不同空间中的个体之间在地方性知识上存在差异。公众在生活实践中持续性创造大量“地方性知识”，但这些知识多未经科学方法证实，也未经权威认证，主观性较强而真实性难以保证。然而，他们持有的与自身所处环境相关的地方性知识，对于决策通常是关键且必要的，同时也是政府和专家所匮乏的[9]。在某种程度上，“受到自然和人文因素影响的地方性知识构成了地方政府进行决策的主要信息来源”[10]。若缺乏对“地方性知识”的深刻把握，地方政府在决策时容易忽略问题所处情景的特殊性，也很难洞察问题蕴含的利益冲突，从而将决策问题作简单化、一般化的处理，这也是公共参与决策的重要原因之一。由于“地方性知识”总是处于特定情景中[11]，因此其为决策者提供的是关于情景的信息。

（2）专家的专业知识

吉登斯认为，专家系统是现代社会的重要特征之一。这个系统包括医生、教师、建筑师、律师等处于特定行业并掌握专业知识的一线从业者，“融专业知识于其中的这些体系却以连续不断的方式影响着我们行动的方方面面”[12]。本研究中的专家是指以价值中立的身份参与公共决策过程，并以专业性知识和技术为决策者提供咨询、论证以及其他知识支持的个体或群体[13]。

专家在地方性知识的掌握上与公众无异，但与地方性知识的不同之处在于专业知识能提供对事实和技术问题的专业分析[14]。如今社会分工日益细化，新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，基于不同的专业实践，以专业知识内部交流、共享、创造活动为基础的专家系统得以分离，同时也导致不同行业专家的知识展现出愈演愈烈的分离倾向。社会治理的许多问题涉及专业知识，故地方政府为了保证决策的科学性，应该向专家寻求专业知识。有些地方政府还建立了一些吸纳专业知识交换的专有机构，如辅助政府决策的智库、政府和大学合作的研究中心等。

专家的角色是提供专业性、技术性的科学建议以解决复杂的政策问题，致力于在科学界和行政决策者之间架起知识利用的桥梁[15]。专家在当今公共决策中的角色定位是经过反思与调整的结果。20世纪五六十年代，世界各国各行业技术专家成为政府在公共决策中倚重的权威，政府常常咨询专家的意见并将其作为决策的主要依据，技治主义盛行促使科学“越位”民主[16]。20世纪70年代，伴随着人类社会对科学技术造成的社会问题（如核能问题、环境污染问题）的反思，专家走下“神坛”，公共决策中的“专业迷信”逐渐消解，加之各国社会民主化进程不断加深，政府在公共决策时开始考虑社会公众的声音。科学化、民主化两大潮流相互交织、激荡、促进，时至今日，专家仅在“纯粹的技术领域”拥有知识优势[17]，故逐渐回归“技术”本位，不再“定义公共利益”而是主要解决“如何更好地实现公共利益”的技术问题。

（3）政府的行政知识

18世纪初，普鲁士在西方首创以考试任用公共行政人员的任官制度，英国也于19世纪中叶建立了较为完善的文官制度，行政人员由此被赋予了管理公共事务、提供公共服务的“专家”角色。行政管理实践从普通社会实践中脱嵌，成为一个相对独立的专家领域。欧克肖特将一切人类活动中包含的知识分为两大类：一类为技术知识，即可以被体系化为知识表征并能够被学习和记忆的知识；另一类是实践知识，该类知识被共享和成为共同知识的方法不是人为制定教条方法，而是存在于运用之中。两种知识通常是交相融合的，既不能分开，也不能替代[18]。在此基础上，刘晶发展出行政知识的概念，认为其“既包括科学意义上提供正确认识和行动指导的技术知识，更包括那些运用于特定实践情景之中真正解决问题或提供解释的实践知识”[19]。

在布坎南看来，政府作为公共利益的代理人，其决策应是公共选择的结果。故行政知识在指导制定公共决策时，都应以实现公共利益最大化为出发点和落脚点。实现公共利益最大化是一个持续不断的动态过程。在政府与社会、市场的长期互动实践中，公共利益往往分解为诸多具体的决策目标。公共事务的处理往往需要不同主体跨层次开展协作，而协作过程则实现了诸多个体所掌握的零散知识之间的衔接和嵌套。以制度遵循为基础的科层体制中，分散于各个岗位的行政知识通过组织结构联结起来，保证了各个决策环节对公共利益的昭彰与回应。从总体来看，行政知识便是从长期的治理实践中得出的将公共利益诉求转化为实际行动的知识。

（4）知识与决策的关系

三种类型知识来源于不同的实践方式，这种实践差异性使三者在决策中既可以互补，也存在冲突的可能性。行政知识要解决的是公共利益最大化问题，专业知识要解决的是技术问题，地方性知识则提供关于特定决策的情景信息，这三个方面有所差异，但核心都是围绕决策而展开的，或者说都是为决策而服务的。政府决策时所必须运用的各种知识“从来就不是以一种集中的且整合的形式存在的，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散知识而存在的”[20]，故三类知识协调运用能够大大降低决策失误的风险。公众掌握的地方性知识可以提供关于特定决策问题的基本事实和多样性信息，有助于决策者把握问题的真实面貌。专家参与决策主要是“基于相关决策问题涉及的专业性知识，就决策方案的专业性、技术性问题提供专业智识支持”[21]。但值得注意的是，我国的专家系统是在典型的政治嵌入知识体系中培养起来的，故专家的建言行为深受传统儒家文化和“官本位”传统的影响，倾向于直接向决策者提供建议，这也就导致其处于相对被动地位[22]。而行政知识以程序、规则、制度等形式运用于公共决策中，以助地方政府及时有效地将地方性知识和专业知识转化为一系列以公共利益最大化为目标的具体决策方案。

3.常规治理与运动式治理

常规治理是我国地方政府治理的普通模式，以官僚组织为基础，国家权力通过各级地方政府贯彻落实，各级政府按照自上而下的指令从事公共事务管理、公共产品提供、经济活动管制等活动。这一状态是国家治理在日常生活中的常规模式[23]。“运动式治理”也被称为“动员式治理”，是一种中国本土化的治理模式，具有鲜明的中国色彩[24]。其与常规治理是相对应的概念，指我国政府部门在面对非常规治理情景时为保证治理有效性、克服官僚组织痼疾而采取的特殊化治理方式。

从常规治理向运动式治理的“换挡”过程主要有五个方面的表现：一是启动背景和方式。动式治理的启动契机通常是科层体制下的治理效果较差，引发上级政府和领导者的关切，故“运动式治理的行为常常是自上而下的指令启动，甚至来自上级领导的主观意志”[25]。二是组织资源的重新调配。运动式治理具有打破常规资源配置通道的限制，集中有限资源解决特定问题的特征[26]。三是组织结构方面的变化。狄金华认为运动式治理是打破组织边界，以建立总体性的组织来进行动员的治理形态[27]；叶敏则进一步阐释了这种打破常规的表现，即打破科层体系下的现有分工，使得运动式治理的主体囊括了领导所能调动的所有部门、机构和人员，大量的人员脱离原有的职能安排而被临时抽调去完成与本职工作“不相干”的任务[28]。四是政府整体运作效率的“高位”运行。五是政府工作主题的聚焦和全面工作重心的倾斜，“在短时间内通过运动形式来将注意力、资源和组织关联高度动员起来，以实现某一目标和任务，或解决某一特定问题”[29]。

4.政策范式与决策范式

“范式”（Paradigm）一词滥觞于托马斯·库恩的《科学革命的结构》。霍尔将其迁移至政策分析领域，结合赫洛克的社会学习观点，将政策范式定义为“根植于政策制定者头脑中的知识框架”[30]，它构造了政策制定者看待问题的方式，并规定了决策参与主体的角色[31]。此外，霍尔还根据政策变化的维度差异将政策变迁分为三类：第一序列变化是政策工具设置的调整；第二序列变化是政策工具的转换；第三序列则是政策总体目标的变化，并且第三序列的变化还会连带第一、二序列的变化[32]，造成整体政策范式的转变。政策范式理论自1993年提出以来，被国内外学者广泛应用到各个领域[33-36]。但该理论在以往研究中被惯用于较为宏大的政策变迁叙事，以分析成文、正式的政策文本为主，少有学者关注其在微观决策层面的理论适用性。

政策制定和公共决策行为都是观照治理模式的窗口，换言之，治理模式的转变部分地通过公共决策表征出来。由于运动式治理以打破常规路径、加快运转节奏、追求工作实绩为特征，故在此期间，政府处理公共问题的流程大大缩短，大量正式化的政策制定行为被更加灵活、高效、即时的非正式化的决策行为所取代。许多决策并未形成正式的政策文本，但仍然引导、规制了政府的治理行为，这种情况在突发事件等非常规情境下尤为突出。如果仅将眼光局限于成文的正式政策，而忽略更广泛、灵活、细碎的决策行为，则難以准确把握运动式治理的内在规律。因此，本研究拟采用“决策”而非“政策”作为观察政府运动式治理的主要窗口，以更加全面地观照、理解政府的运动式治理模式。由此引发的问题是：发轫于政策研究的政策范式理论是否同样适用于决策？

从理论角度来看，政策本质上是决策问题，政策选择便是一个运用科学方法进行决策的过程[37]。因此有学者认为应从决策者的角度理解政策范式，认为政策范式主要指决策者对问题进行分析、研究的思维框架，“它是由决策者头脑中解决问题的价值目标、理解问题的方式方法、采纳方案的类型途径、选择工具的原则偏好等方面的一组相对稳固的理念组合而成的思维模式”[38]。从实践角度来看，政策是决策的结果，但决策又不止于政策，因为地方政府治理实践中存在大量不成文的即时性工作部署、任务分工、处理决定、处置安排等常规工作，这些决策虽未形成政策文本但同样能反映出决策者所持的决策范式。将霍尔颇具抽象特征的政策范式理论应用于分析表象化的决策范式，其适用性考虑在于：其一，政策范式所关注的政策变迁是决策的结果，决策是政策阶段分析中的核心；其二，决策的方式、内容、场域及其反映出的价值导向，共同构成了科恩意义上的“范式”。决策现象与范式逻辑共生共在，因此，在政策范式理论基础上，有学者进一步提出“决策范式”概念，谭爽就将决策范式定义为“包括决策理念、决策主体、决策机制、决策效果等要素在内的体系”，并认为分析决策范式的重心在于“知识供给与话语构建”[39]。在前人研究基础上，本研究将政策范式理论的外延进一步扩展，融合本土化的运动式治理理念，应用于解释地方政府决策行为，分析其背后所呈现的知识运用逻辑。为消弭概念差异带来的混淆可能，本研究在政策范式定义基础上，将“决策范式”定义为地方政府决策系统或决策者在决策过程中呈现的相对稳定的模式，其内容涵盖决策所遵循的基本理论、价值导向、决策方式、选择偏好等。

三、研究设计

1.案例选择

2019年底，我国H省W市出现了不明肺炎患者，随后疫情有迅速扩散趋势。党中央和国务院高度重视、迅速行动，一场全国性的战“疫”行动拉开帷幕。

疫情作为一种典型的公共卫生突发事件，契合本研究的治理模式转换这一大背景。冯志峰认为运动式治理是针对“某些突发事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题”的解决而产生的[40]。与此类似，李晓燕也提出突发事件是我国治理语境下较为典型的运动式治理情景，例如非典疫情、汶川特大地震灾害、H7N9禽流感疫情等重大突发事件都是在党中央的领导下，各级政府积极开展运动式治理的典型案例[41]。但是，国家层面的行政系统体系庞大而繁复，对其运动式治理的整体性变动难以观其全貌，尤其是在世界性的重大突发事件背景下，行政系统的动态性和不确定性显著增加，给实证研究带来一定难度。为此，本研究旨在以小见大，聚焦特殊性、典型性的单案例，采用“解剖麻雀”的方法叩其两端，拟从个案中提炼出对政府决策行为具有普遍解释力的理论框架。

本研究以新冠肺炎疫情中的W市政府作为分析案例，是因为该案例具有典型性、特殊性、冲突性，并且丰富的材料基础为研究提供了可行性。

（1）典型性：渠敬东认为，个案研究理论意义上的典型性之一便是“拥有比较丰富的历史信息和社会容量”[42]。在疫情防控期間，政府、专家和公众均成为相关内容的创造者、表达者，大量的文本材料在短时间内涌现，为个案研究提供了丰富的历史信息和社会容量。W市政府在疫情防控特殊时期受到上级政府和人民群众监督的双重压力，迫使其决策行为更加透明、信息披露更加频繁，这使政府决策相关活动有迹可循。

（2）特殊性：新冠肺炎疫情将全国地方政府决策者置于一个不同于常规的高风险、高不确定性的决策环境之中。而W市的特殊之处在于，该市是我国境内最早报告新冠肺炎疫情的地方，同时也是受灾较严重的地方之一。作为此次疫情“震中”的W市政府，其决策引发了业界、学界和社会的广泛瞩目。

（3）冲突性：公共危机的爆发将运动式治理与常规治理的转换过程压缩到极短的时间内，疫情防控期间，政府、专家、公众各方之间的知识互动更为频繁，也增加了案例的冲突性。案例本身表现出较强的事实冲突和价值张力，符合个案分析的案例选择标准。

2.材料处理

本研究运用二手资料开展案例研究，旨在超越观察者单一视角的局限性，从多个观察者的角度最大程度还原事件的真实面貌，避免自身主观性对研究结论的影响。建立证据链条能够厘清案例事件的整体发展脉络，且以二手资料为基础的案例研究经过诸多学者的研究实践[43-44]，论证了方法的可行性和可靠性。

本研究主要以疫情背景下W市决策相关资料为基础，资料来源主要有地方政府官方网站信息公开文件、主流媒体的新闻报道、W市地方机关报电子版、相关主题的学术论文、新闻发布会和采访等。为了确保案例素材的真实性和客观性，本研究通过三角检定法对同一事实的多种不同来源素材进行反复比较、交叉检验，以便获得较高的信度[45]，在材料真实性得到确证后才予以使用。

四、案例梳理

1.早期阶段的常规应对

2019年12月8日，W市报告一例不明肺炎患者。当月27日，W市某医院Z医生在收治四位不明肺炎患者后，意识到问题的严重性并向医院和上级疾控部门汇报。30日，W市卫生健康委员会医政医管处发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》，要求各个医疗机构要及时追踪统计救治情况，并按要求及时上报。W市卫健委称，截至12月31日，W市已发现27例病毒性肺炎病例，其中7例病情严重[46]。

遗憾的是，早期病例未能引起足够警觉，各级地方政府并未采取相应措施，民众防范意识淡薄。突出表现是：在病毒的传染性尚未明确的情况下，W市诸多大型社会活动照常举行[47]。同时，地方政府的决策注意力也未有明显倾斜，所作的决策主要是对以往工作的延续和微调。例如，2020年1月19日，W市召开市政府常务会议，研究部署该市农贸市场（菜市场）标准化改造工作[48]。会议还研究了春节期间市场供应、文化旅游、交通保障、安全运行等工作，并未提到有关疫情防控的决策部署。

2.“机会之窗”打开

随着疫情的持续，国家卫健委先后派出两批专家组分别于2019年12月31日和2020年1月8日赴W市调查，但两批专家均未公开明确提及病毒有“人传人”迹象。2020年1月20日，W市卫生健康委员会关于新型冠状病毒感染的肺炎情况通报显示，1月18日新认定新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例59例，1月19日新认定新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例77例，两日共新增确诊病例136例[49]，并且在其他省市也出现了确诊病例，受到党中央、国务院的高度关注。1月20日，第三批专家组成员在国家卫健委举行发布会，明确指出新型冠状病毒肺炎具有“人传人”特征[50]。随即党和国家领导人对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，强调各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，制定周密方案，组织各方力量开展防控，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头。

3.运动式治理启动

2020年1月20日，W市召开新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部工作会议，强调要深入贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理批示要求和国务院常务会议部署，按照省委省政府要求，采取更严格的举措，内防扩散、外防输出，防止疫情扩散蔓延，切实保障人民群众生命健康。同日，W市成立“新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部”，统一领导、指挥全市疫情防控工作，指挥部下设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救治、疫情防控、社区、综合等8个工作小组[51]。在20日的工作会议中，W市调整了政府日常的工作安排，“启动战时值班备勤机制，加强春节期间在岗值守，落实带班值班制度”[52]。

4.运动式治理阶段的决策

在决策主题方面，W市出现了明显的注意力聚焦趋势。2020年1月21日之前，W市政府门户网站当地要闻主要聚焦“两会”主题；从1月21日起，大量关于疫情主题的信息置于栏目中。政府公开信息的主题聚焦趋势的背后，则反映了政府决策注意力开始出现明显倾斜。

在决策目标方面，W市打破原有的多目标决策范式，将人民生命健康提到了一切决策的首位。1月20日后，W市政府一改之前力图维稳的做法，在决策上出现了明显的转向，先后作出了“封城”“口罩令”“禁止聚集”“自我隔离”等一系列雷厉风行、大刀阔斧的新决策，使W市迅速进入经济活动基本停滞的战时动员状态。这种决策目标转变在一系列政府决策部署会议中也可见一斑。20日以后的会议通告中反复出现“把遏制疫情蔓延作为当前阶段头等大事”“把人民生命安全和身体健康放在第一位”这样的价值表述。

5.多元主体知识互动

2020年1月20日后，W市政府的一系列关键决策背后均出现了医学专家的身影。1月23日，W市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告：自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。之所以作出“封城”决策，是因为世界卫生组织和中国的联合专家组有一个基本的判断，“封城”措施最少可以减少数十万疾病的发生，有些学者研究认为可以减少几百万疾病的发生[53]。此外，防疫专家提出戴口罩是防控疫情的有效措施，此倡议随后也被W市政府严格执行。1月22日，W市政府发布通告，各公共场所严格实施佩戴口罩的控制措施。这期间，W市政府与专家的知识互动着重突出领导对专家意见的重视。2月27日，W市委书记特地看望专家一行，向他们详细介绍W市当前开展社区24小时封闭管理、大排查等工作情况，并听取了专家的意见建议。

2020年1月20日后，W市政府不仅表现出对专家意见的重视，还广泛发动社会群众，鼓励大家提供疫情相关线索和信息，要求群众工作队对疫情中出现的重大、普遍性问题加强研判并及时上报，反映社区封控管理中的问题[54]。2020年1月29日发布的《W市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》第十条规定：“鼓励公众对新型冠状病毒感染的肺炎疫情进行监督，发现有疑似人员或密切接触者，应当及时向当地疾病预防控制机构或指定部门报告。”[55]第十三条规定：“疾病预防控制机构依照本办法規定接到报告后应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，并采取必要的控制措施。”[56]

与此同时，社会公众也积极响应W市政府号召：W市3100多社区（村）的工作者、志愿者走上群防群控一线。尤其是2月17日起，W市开展为期3天的集中拉网式大排查，全市所有社区均被动员起来，网格员、社区群干、志愿者、居委会、村委会、业委、下沉干部会均投入了大量人力，挨家挨户敲门询问[57]，社会公众成为政府获取疫情一手信息的重要渠道。此外，W市政府还向社会开放了沟通渠道，便于公众及时提供地方性知识帮助政府开展相关决策。2月16日，W市6个中心城区分别发布热线电话或联系邮箱，向社会征集未收治、未隔离的新冠肺炎确诊患者、疑似患者、发热患者和密切接触者等“四类人员”[58]。

五、案例分析

1.重大突发事件中的关键决策主体

在考察政府决策过程之前，需首先明确现行政治体制下“谁是关键决策主体”的问题，这决定了案例分析的视角和对象。从“委托-代理”角度来看，我国目前的府际关系以“中央-地方”关系为基本框架[59]，以“行政发包制”为主要互动模式。“行政发包制的核心在于行政责任和权力同时赋予地方党政首长”[60]，作为委托方的上级政府仅保留正式权威，包括人事控制权、监察权、指导权等，而作为承发包的下级政府则拥有众多公共事务的具体决策权和执行权[61]。但与此同时，作为委托方的上级政府拥有“干涉”权，表现为自上而下的运动式治理情景中[62]，下级政府的决策空间通常会被大大压缩。从理论上来看，在常规治理模式下，地方政府享有较为完整的决策权，而在运动式治理模式下则决策权向上收紧，但是，实践中的情况则更为复杂。

《中华人民共和国突发事件应对法》第九条规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”；该法第十六条规定，“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案”。同时，现行《突发公共卫生事件应急条例》第四条规定：“突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。”可以看出，县级以上地方政府在属地内享有法定意义上的行政领导地位和决策应对权。此外，“委托-代理”关系中存在信息不对称现象：一方面，地方党政部门可以在一定程度上选择是否向上转移决策问题和让渡决策权力；另一方面，上级政府难以及时有效把握问题真实情况，缺乏决策的必要信息条件。因此，在实际运动式治理中，中央或上级政府更多是运用正式权威（人事权、监督权、指导权等）强化责任和施加压力，而具体决策仍由地方政府作出。此次疫情中，各地方政府启动运动式治理的时机、强度、形式千差万别，展现了地方政府应对危机事件的“众生相”，也从侧面反映出地方政府在突发公共卫生事件应对中享有相对宽泛的决策权力。因此，本研究认为在此次疫情危机中，W市政府的决策虽然在一定程度上受到中央、省级政府的影响，但仍然能够体现其主动性决策范式。

2.“机会之窗”开启

（1）问题严重性变化：从发现第一例肺炎患者到运动式治理启动前，经历了一个从“常规问题”到“超常规问题”的衍变过程。事态的恶化趋势引发了决策者对该问题的重新评估和定义，在决策上的突出反映是《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》的出台。但此阶段W市政府的决策改变仍未超出常规治理下的决策范式，试图在原有总体目标不变的情况下微调决策以平息问题。

（2）问题讨论场域变化：疫情的迅速扩散和常规性措施的应对乏力引起了中央领导层的关注。这一过程在间断均衡理论中阐释为“政策子系统”中的问题上升到“政治系统”之中，亦可用金登“多源流理论”中政治源流汇入问题源流、政策源流加以理解，最终的结果是问题解决的“机会之窗”开启。问题讨论场域的变化在我国行政体制中具有特殊的政治意蕴，因为运动式治理通常是以上级政府政治施压、地方政府积极响应的形式启动的[63]。

（3）决策总体目标转换：在中央层面的工作部署中，党中央领导人提出“要把人民群众生命健康安全和身体健康放在第一位”，为W市政府后续的决策变迁奠定了主基调。此外，在我国地方政府的治理实践中，经济发展和社会稳定是持续主导各项决策的两条主线，贯穿了自1978年改革开放以来我国增量改革成功实践。一手维稳、一手发展是主导各地方政府決策的基本经验，同时也是作为地方责任人的行政领导晋升、考核的“生命线”。但是，这种决策经验仅仅限于常规治理情境，当产生突发事件或某些悬而未决的问题激化后，某些隐性的决策目标（如人民群众生命健康、环境保护）在短时间内突出，甚至超越经济和维稳目标而成为各项决策的优先级目标。然而，暂时搁置维稳和发展目标以应对更紧迫问题的时机并不是由地方政府自行决定的，W市政府也不敢贸然“僭越”上级行政权力而单独行动。因此，中央政府的表态也是为W市政府启动运动式治理提供了合法性。

综上，疫情发展趋势恶化、中央高层的关注以及决策目标优先级的变化，共同构成了运动式治理的启动契机，是决策知识运用逻辑转换的事实基础。

3.运动式治理启动

有研究发现，我国地方政府处置突发事件往往会经历这样一个流程：“突发事件发生——负责人意图‘封口或管理部门掩盖——激烈冲突或举报披露——高层介入——上级调查组介入——责任追究、事后补救的‘运动式治理整顿”[64]。W市政府在疫情早期的决策路径与此过程有共通之处：新冠肺炎疫情的出现是一种典型的公共卫生突发事件，地方政府出于维稳等考量试图平息社会舆论、压制恐慌情绪。但疫情发展并未随舆论平息而有所缓和，反而进一步加剧，引起国家卫健委高度关注并先后三次派专家调查组到W市调查分析，最后得出“人传人”结论。W市政府随即采取高强度的“补救式”运动治理。

2020年1月20日是关键时间节点，这天W市政府拉开了运动式治理的帷幕。作出此判断的依据是其后的一系列工作部署具有鲜明的运动式治理特征：首先是W市政府各部门进入“高位运行”态势。1月20日的工作部署中W市调整了政府日常的工作安排，启动了“战时值班备勤制度”，打破了常规治理中的工作节奏。其次是W市政府打破了科层组织结构，成立新冠肺炎疫情防控指挥部集中统筹调度各项工作，目的是破除常规治理下的部门本位主义和条块分割问题。成立“特别工作组”或“专项领导小组”指挥全局是运动式治理的典型组织安排。最后是资源和注意力的集聚。从1月20日以后的信息公开主题可以看出，W市政府的注意力集中投向了疫情防控工作，现实表现为地方政府的不同部门、不同岗位抽调人员、资源围绕共同目标优先统筹工作。

综上，运动式治理与常规治理在实践中表现差异显著，通过辨识治理模式转变的时间节点，可以发现地方政府的多重运作逻辑发生了变化，故治理模式转变是决策知识运用逻辑转变的动力。

4.决策范式转变

由于信息不完备，疫情早期W市政府的决策具有高度不确定性，且面临一种两难境地：若及时向社会披露疫情信息并采取严格管制措施，可预期的决策结果是社会恐慌情绪滋长和经济发展受阻；若采取绥靖方案，则有一定概率威胁人民生命健康安全。“人民群众生命安全和身体健康”和“社会稳定与发展”形成了一种竞争性的目标结构，使得相关决策存在冲突和张力。根据霍尔的范式理论，决策范式转变的关键判定标准是决策背后总体目标是否变化，结合上文中对于运动式治理启动时机的把握，可以将W市政府的决策范式转变定义为常规治理下的决策目标遵循转向运动式治理下的决策目标遵循。

在常规治理阶段，W市政府的决策突出体现了“维稳”总体目标。2020年1月6日，W市正式进入“两会时间”。在我国政治体制中，“两会”的政治意义特殊，各省市两会期间地方政府的主要目标是“维稳”[65]。根据布坎南和图洛克为代表的立宪经济学观点，行政系统的决策问题首先是决策规则的决策，然后才是决策规则之下的决策，政府在决策中通常体现的是对规则的遵循[66]。所以，W市政府在疫情早期决策时可能受到既定规则的影响，其他目标均让位于“维稳”目标。

进入运动式治理阶段后，“人民群众生命安全和身体健康”成为优先级目标，并主导该阶段一切政府决策，表现为此阶段W市的决策明显廓别于常规治理。1月20日后，W市政府作出一系列新决策以救济先前决策失灵造成的不良后果，例如“口罩令”“封城”“禁止聚集”“居家隔离”等。此阶段几乎所有决策均是围绕疫情防控和保卫人民生命安全作出的，而之前的决策则被迅速搁置、替代。

综上，常规治理模式下，地方政府在一定总体目标下保持决策范式相对稳定；而当运动式治理启动后，决策范式也随之发生转变。

5.知识运用逻辑转变

地方政府决策知识运用逻辑外化表征为三个方面：一是决策者围绕决策开展的知识交流活动，二是决策者对专业知识和地方性知识的态度，三是决策结果反映的知识结构。从这三方面可观照决策中的知识运用逻辑转变。

在常规治理阶段，W市政府关于疫情问题的决策先后经历了第一序列变化和第二序列变化。Z医生基于医学专业知识意识到不明肺炎背后所蕴藏的巨大风险，于2019年12月27日将不明肺炎情况上报本级医院和上级疾控部门，而W市政府基于行政知识作出的判断低估了问题的严重性、紧迫性，按照以往处理类似事项的行政知识进行决策，启动了卫健委的常规调查程序，表明决策发生了第一序列的调整。这种知识运用逻辑的原因有两方面：一方面，作为“社会学习”过程的行政决策，其特征之一便是对以往决策的学习。换言之，决策者通常追求的“理性决策”的目标实际上都是由“政策遗留”或“对先前决策结果的反思”决定的，而并非基于决策条件作出的最大价值判断。因此，W市政府在早期疫情信息有限的情况下，“通过识别熟悉的常见情景及其类型并使一套规则（有时称为行为程序）与已识别的情景相适应来选择行为”[67]，故更倾向于根据以往的决策经验来处理新问题。另一方面，行政资源的有限性与治理问题的无限性之间存在持续性张力，决策者出于行政效率的考虑不可能在所有决策中无限搜寻相关知识，而是追求满意解的过程。

随后，疫情出现进一步扩散趋势，国家卫健委前后三次派专家组协助W市展开调查。此阶段，专家的专业知识进一步介入W市地方政府的决策，地方政府决策随之进入第二序列变化，但决策的总体目标未变。因为1月19日W市召开的常务工作会议信息公开中并未提到有关疫情防控的决策部署，内容依然是常规的工作安排，保持了之前决策总体目标的连贯性。卡普兰认为不同群体的知识差异可能造成群体之间的沟通障碍问题[68]，主体通过知识对事实进行建构，使问题能够被知识主体所理解和定义。行政知识、专家知识和地方性知识来源于不同的实践，导致了对相同问题事实构建的差异化；加上其拥有问题界定的话语权力，使得决策系统形成了“知识-权力”的垄斷结构。

运动式治理的启动宣告原决策范式的失败，进而推动W市政府广泛寻找替代性、互补性知识对决策进行弥补与校正。第三序列的变化是地方政府决策者对触发范式转变的外部压力的回应，也是对常规治理中第一、二序列决策变化应对问题失灵的一种纠偏。常规治理阶段的决策反馈使决策者充分认识到问题的超常态化以及行政知识的不足，产生知识饥渴状态，进而向更广泛的外部群体寻求能够支持决策的专业知识和地方性知识。因此在1月20日之后的W市政府决策“舞台”上，医疗专家和医务工作者扮演了重要角色，相关官方报道中也表现出对专业知识的尊重态度，为W市政府树立了新的决策形象。此外，该阶段W市政府还高度重视吸纳社会公众的地方性知识，排查、专项检查、线索征集作为运动式治理的信息搜集方式，在突发事件造成的压力背景下成为地方政府普遍采取的运动式治理措施[69]。政府通过对地方性知识（如“四类人员”信息、本地疫情）的向上汇集，使得W市能够对疫情发展作出灵敏、迅速的决策调整。此外，政府决策在基层能够顺利推行，也是依靠民众的地方性知识保障了适度弹性。决策权力与地方性知识形成良性互动，有效跨越了常规治理阶段官僚体制的组织边界隔阂。

综上，第一序列决策变化中，政府决策主要依据内部行政知识；第二序列决策变化中，决策引入专家的专业知识；第三序列决策变化中，决策进一步引入公众的地方性知识。

六、理论构建

通过案例分析，政府决策过程中的基本逻辑和推演过程得以初步阐明，在此基础上，本研究拟探索性地提出一个整合性的理论框架，进一步厘清治理模式、决策范式与知识运用三者的共变逻辑。

1.治理模式转换契机

地方政府决策者在治理中同时面临多元治理价值导向，受制于资源和注意力的有限性，这些价值导向分解到实际决策过程中常常存在冲突，顾此而失彼，例如经济发展与环境保护、维稳与改革。因此决策者在实践中通常要致力于保持一种目标间的微妙且稳定的平衡状态。尽管大多数情况下，决策的总体特征是稳定的，但打破这种稳定决策态势的危机事件也时常发生[70]。当某项危机事件出现严重化倾向且现有决策应对失灵时，往往会引发决策者对于问题性质的重新定义和情势的再评估，并且这种主观判定的结果将作为输入决策系统的内部信号，成为运动式治理的触发源头。

“间断-均衡”理论在论述政策变迁时区分了“政治系统”和“政策子系统”两种政策“场域”。当问题的讨论仅发生于政策子系统时，由于子系统在一定程度上发挥着“政策垄断”的作用，通常不会引发颠覆以往决策范式的治理模式转换，而更可能将决策调整以一种渐进、平缓的方式实现[71]。但当问题通过特定途径如社会舆论或内部预警上升到政治系统，或问题讨论场域从“政策子系统”外溢到社会时，属地管理的问责制度造成了地方政府主要决策者的紧张情绪和压力环境，进而启动运动式治理表达对上级“高度重视”的回应，同时伴随决策价值导向的变化。因此，党和国家领导人的关注表态往往吹响运动式治理的“号角”。

引领各项决策的价值导向的阶段性转变也会导致治理模式转变。例如上级政府将环保设为阶段性的治理目标和考核依据时，下级地方政府在层层加压的行政发包制下也会选择启动运动式治理以配合达成上级目标。

2.运动式治理触发决策范式转变

“常规-运动式”治理是分析中国治理现象的理论底色。范式理论由于未能与本土理论融合，在解释我国的决策实践中难以触及本质，出现理论悬置。地方政府从常规治理向运动式治理转换过程中不仅伴随着人事安排、组织结构、资源配置等客观维度的变化，通常还伴随着决策思想、理念、价值目标等主观层面的转变。运动式治理理论有利于理解外显化的决策行为转变，而决策范式则反映出这种决策行为转变的内隐性价值体认，两者共为一体两面，达成互补。故本研究将治理模式与范式理论糅合构成新的解释框架，借以分析治理模式转换过程中的决策范式转变现象。

首先，运动式治理与霍尔的范式转变具有相同的动力机制，即问题上升到政治系统“场域”，引发高层政治领导关注和施压，地方政府为回应上级期待而作出整体性、全局性的总体目标转换，将政治系统期待的目标提升为该阶段决策遵循的核心目标。这既是运动式治理的启动背景，也是决策范式转换的主导因素。其次，运动式治理是决策范式变化的一种典型触发情景，运动式治理甫一启动，便默然宣告先前决策在应对特定问题上的失灵，为超越原有决策失败而获得进一步的决策效能，必然要“破而后立”，转变原有的决策范式。同时，对问题的重新定义也引发了不同治理领域之间的范式“转轨”：对问题的重新定义使得问题所属的治理领域发生变化，例如社会福利保障问题在运动式治理中可能转变为维稳问题，经济问题也可能转化为政治问题，而处理不同治理领域问题的决策范式是相异的。最后，运动式治理为决策范式转变创造了必要条件，一方面，范式转换需要确保新决策能够立竿见影地取得效果；另一方面，运动式治理伴随的组织动员、资源集聚和高位运作效率，恰好为推动决策范式转换奠定了条件基础。

决策范式的相对稳定不变保持了常规治理政府下一系列政策的连贯性和逻辑自洽。根据霍尔的观点，第一序列和第二序列的变化由于并未改变范式，也就仍未超出常规治理的范畴。换言之，常规治理阶段通常不会产生决策范式的突变，也正是这种决策范式的相对稳定保障了日常治理实践中一系列决策的连贯性、承继性和政府在对待特定问题上的态度一致性。从本研究案例中可以看出，在第一序列的决策变化中，政府决策主要依靠行政系统既有的行政知识，在总体稳定基调下对决策进行微调，维持了一以贯之的总体目标，仅对实现目标过程中出现的问题进行具体方法层面的强化、调整或规制。第二序列决策变化是由于某些公共问题已经显现出超越行政知识的不寻常特征，但仍在可控范围之内，决策者察觉到行政知识在解决现有问题上的不足，开始向该领域的专家寻求知识协助，例如召开专家研讨会、引入智库参与等，但决策所遵循的总体目标没有发生变化。第三序列决策变化是由于某项问题趋于严重而受到高层关注，运动式治理的动员机制使得特定政策目标浮现于地方政府决策者注意力表层，成为该阶段的突出问题，因此相关决策也被赋予了紧迫性和重要性。在此背景下，地方政府彻底打破科层体制的常规运作节奏和处理事务的程序，以“高效率、重结果”作为各项决策的主基调。同时，为配合运动治理的政治势能，地方政府对相关决策作出一系列重大转向，包括决策方式、知识和总体目标等，根据霍尔的范式理论，这便实现了决策范式的转变。

3.决策范式与决策知识运用逻辑的共变

“社会学习”的概念是理解现代国家政策决策的关键因素，这一概念由赫克洛提出后被学界广泛采用，主要强调主体思想对于决策的作用[72]。社会学习通常被认为是国家行政权力的决策维度，但事实上这种学习过程很可能受到行政系统外部社会的影响，而非仅仅发生在政府内部。霍尔的范式理论一方面承认社会学习中外部主体参与，但另一方面又将范式转换视为一个自主自发的过程。那么，当政府认为应该进行决策调整时，变化的内容和方向如何确定？本研究认为，知识运用逻辑的转换是政府顺利推动政策变迁的关键支撑。

行政决策是一种社会学习过程，而学习的本质是知识构建活动。现代社会治理格局中，多元治理主体——行政人员、行业专家、公众以不同的方式参与公共决策，而他们影响决策的途径之一便是促进自身知识对决策问题的解释。因此，公共决策不仅反映了利益博弈，还内含了深刻的知识互动。决策转变的背后是知识结构转变的结果，具体来说，决策变化体现了新知识否定旧知识的过程，而这种知识互动最初是通过政策结果的负反馈实现的——程度不一的决策失灵通过负反馈对原有知识结构产生冲击，迫使决策者开始为解决决策问题寻求新的知识。

霍尔总结了三种序列政策变化的显性特征，但他忽略了隐性的知识特征。相较于政策工具、目标等变化，知识的变换更具思想性特征，因而更加能够反映具有抽象概括性的“范式”的转变结构。具体来说，第一序列决策变化背后的知识互动主要发生在行政系统内部，支撑变化的线索与证据主要来源于行政知识内部的搜寻与适用。第二序列的变化表明决策者对之前依靠行政系统内知识作出的决策产生了怀疑，因此在进行新的系列决策之前通常会召开研讨会、协商会或向决策支持机构（如智库、高校）寻求专业知识的协助。上述变化往往发生在相对封閉的行政决策系统里，而这两种转变不一定会导致决策范式转变，但第三序列的变化则会直接导致决策范式的变化[73]，既有的决策范式及其背后的知识结构受到冲击与挑战，进而激发了政府超越内部行政知识向外界寻求决策支持的动机。第三序列的决策打破相对于之前决策的一致性特征，甚至出现对以往政策的辩证否定，尽管这种否定通常以无言的覆盖形式呈现。综上，如图1所示，决策范式转变触发政府寻求外部知识的支持，同时外部知识支持也是促成决策范式转变的关键。

七、启示

1.破除对单方知识的路径依赖，鼓励知识碰撞

在常规治理阶段，地方政府在决策中容易产生路径依赖现象，表现为过于依赖政府内部知识，将其作为决策的唯一依据，忽视专家和公众的声音。现代社会治理环境复杂多变，政府的行政知识从经验总结到沉淀为一套程序、规则、信念等固化模式，需要经历较为漫长的涵化过程，使得知识往往滞后于实践的发展。因此，地方政府决策者必须认识到掌握“话语权威”并不等同于掌握真理，厘清决策权力与决策知识的界限。行政知识不是金科玉律，也无法给出所有决策问题的最佳方案，故应该对专家知识保持尊重态度，对社会知识保持包容态度，尤其是涉及事关公共利益的重大决策问题，要大胆假设、小心求证，决策过程中要秉持谦虚谨慎的态度听取外部意见。具体来说，通过政府部门、政府合同委托部门、民间独立团体和大学等多系统运转，将政治权力对知识的强制可能性降至最低，通过知识来源多元化和知识竞争机制化解政府的“知识垄断”[74]。近年来，行政系统中出现的民主化趋势，从知识角度来讲，是一种打破政府决策对于行政知识的路径依赖，广泛吸纳外部知识，从而实现公共决策民主化与科学化的做法[75]。在决策中即便运用行政知识，也应均衡价值理性与工具理性，避免以组织的工具理性替代个体的价值理性，即避免因过度依赖现有知识而放弃独立思考。

此外，地方政府在決策中运用外部知识亦不可“矫枉过正”，完全依赖专家或公众提供的知识，应对于各种来源的知识保持客观、理性的认知态度。为避免知识偏倚现象，可采用“三角验证”方法，对同一个问题的多方知识进行相互印证，争取达成多方共识为最佳。

2.寻求“中间道路”，建立常态化知识交换渠道

由于地方政府在常规决策中对于行政知识的倚重，以及公众、专家就特定问题展开知识交流的实践经验相对匮乏，常态化的知识交换、沟通机制始终未能形成。每次启动运动式治理几乎都要重新建立知识交换渠道，而且运动式治理中建立的渠道在获取知识方面针对性较强，仅仅是征求关于特定决策问题的知识，特事特办，而在运动式治理结束后，相关沟通渠道也随之关闭。政府与专家、公众的知识交换长期处于一种临时性、随机性、应急性的状态之中。这不仅阻碍了政府向外部寻求决策支持的通路，还增加了外部知识获取、利用的成本。

现有研究对运动式治理的探讨，大多持有一种二分法的对立观点。这种非此即彼的治理观，使得我们忽略了一种更为现实的“中间道路”——即在常规治理形决策中融入部分运动式治理的优势，同时又尽可能避免运动式治理对常规治理秩序的冲击。具体来说，便是在常规治理形态中建立政府与专家、公众的常态化知识交换机制，让专业知识和地方性知识能够及时上达辅助决策，同时又不需要以动用大量的人力、物力作为代价，这就需要借助信息技术手段的支持。

“夫风生于地，起于青蘋之末。”行政系统的“触角”无法深入每一处社会角落，危机来临之际，往往是一线专家或公众最先对预警信号有所察觉、有所判断。因此，地方政府要持续不断地运用技术手段完善公共决策程序。其一，完善电子政务多元化平台，尤其是加强双向即时互动功能，对公众和专家的关切、问询、建议予以反馈，打造回应性良好的电子政府。其二，进一步完善智库及行业专家对行政决策的参与机制，借鉴卫生系统中的“疫情网络直报系统”，在诸多行业建立政府与专家的常态化沟通渠道，降低专家参与的成本和门槛。其三，利用大数据技术开展舆情监测，对危害社会公共安全的突发事件的相关信息要给予重点关注。

3.进行反思性的制度构建，推动行政知识迭代

吉登斯将反思性的制度构建视为突破现代性风险困境的出路[76]，反思性的制度构建能够“在制度失范的风险社会建立起一套有序的制度和规范，既能增加对风险的预警机制又能对社会风险进行有效的控制”[77]。因此，政府要时常对现有行政知识（包括制度、程序和规则等）进行系统性的反思与解构，剔除其中可能强化依赖的成分，保持对新问题的敏锐性。一旦出现决策失误，要从失误中及时汲取经验教训，重构更符合治理实践的知识，以保证相关决策制度、程序保有持续性的外部弹性和内部张力，能够及时对新情况、新问题作出有效回应。

本研究通过探索性案例分析，窥探突发事件背景下地方政府的决策行为逻辑，初步揭示了治理模式转换与决策知识运用之间的内在机理。但由于实证资料和行文篇幅所限，本研究所提出的理论框架仅是探索性的，结论的稳健性、可推广性仍待后续研究验证。同时，本研究也存在一定不足，未能妥善考虑、衡量中央政府、省级地方政府对市级政府决策的影响，在一定程度上将市级政府的决策从整体行政系统中分离出来，可能造成结论的片面性，未来研究将在此方面继续完善。

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责任编辑：钟雪