项目导向型应急管理体制建设

文／中共成都市委党校 李毅 卢莹莹 唐旭 成都市应急管理局 廖梦丹 中共成都市委政策研究室 白飞

党的十九届五中全会提出，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。基于不完全契约理论的项目导向型组织为优化现行应急管理体制提供了思考方向。

现状分析

应急管理体制僵化

当前科层化的应急管理体制较为封闭，有明显的自上而下的单向治理特征，能够保证应急指挥的通畅性和上下行动的一致性，具有稳定权威和命令服从机制，能快速响应“灰犀牛”事件，但不能自主识别和判断“黑天鹅”事件，与复杂环境和非结构性突发事件的应急管理需求存在较大差距，应对非常规突发事件时暴露出结构僵化，适应性不足的弊端。

应急管理职能梗阻

政府机构设置多是“功能型”，即承担某一具体职能，而应急管理是“使能型”的，这就需要在保持有关机构功能基本不变的情况下，通过统筹、协调、监督发挥各机构的作用。单独设立的应急管理部门，具有物资储备、队伍建设、协调联动等职能，以实现应对突发事件的迅速响应，但日常管理工作中应急管理部门在协调相关部门时依然困难重重。

应急管理机制机械

为加强集中领导、统一指挥、上下联动，当前各级应急管理部门的机构设置按照相对统一的形式进行了组织结构设计，以便于各级单位在各项管理职能上的衔接。但是横向来看，各地区、各部门面临的风险隐患不尽相同；纵向来看，同一地区或同一部门在不同的时期面临的风险隐患也呈现不同态势，这便要求应急组织体制具备灵活机动的能力。

项目导向型应急管理组织结构图

应急管理措施保守

突发事件的应对是一个动态演化过程，当系统内部调节机制难以缓冲突发扰动释放的能量时，就会导致系统紊乱。突发事件的应急管理全生命周期管理，需要在各个发展阶段通过技术手段、科学方法进行有效干预，维持系统动态均衡。从实际情况来看，现行技术手段、组织结构、运行机制还难以适应日益复杂的耦合性突发事件。

组织模式

组织结构

由于具体情境的差异化，每一次突发事件及其应对都可视为具有独特性与一次性的项目。项目导向型应急管理组织模式，是一种科层制管理与临时型组织管理相结合的应急管理体制。通过应急委、项目部、项目办层面的直线职能式组织结构与项目组层面基于临时性契约组织的项目化运行相结合，建立应急管理体制的动态调节机制，如图所示。

应急委。设置高规格应急管理委员会，主要职责是领导决策、资源调配、现场指挥等。

项目部。应急管理委员会下设四个项目部，分别对应四大类突发事件，项目部主要职责是规则制定、物资储备、队伍建设。

项目办。项目部根据需要下设多个项目管理办公室，主要职责是项目管理、信息中枢、协调联动。

项目组。根据隐患排查和风险评估情况或突发事件响应需要，临时设置专业化项目组，其主要职责是通过多元化、专业化、灵活化运作，为应对突发事件提供行动方案。

人员配置

应急委。选配决策型人员，发挥领导作用。平时全面统领应急委日常工作，战时转化为现场指挥部指挥长。应急委主任，由市委书记或市长担任；常务副主任，由分管副市长担任；副主任，由应急局局长、公安局局长、卫健委主任担任；成员由各相关职能部门负责人组成。应急委下设办公室，负责日常事务管理，办公室主任由应急局第一副局长担任。

项目部。选配参谋型人员，发挥指挥作用。平时负责项目部日常工作，战时转化为现场指挥部参谋长。项目部部长，分别由应急局分管事故灾难副局长、应急局分管自然灾害副局长、公安局分管社会安全事件副局长、卫健委分管公共卫生事件副主任担任；副部长，由各协调单位副局长（副主任）担任；成员由项目部下属各项目办全体人员组成。

项目办。选配沟通型人员，发挥协调作用。平时负责项目办日常工作，战时转化为现场指挥部参谋。项目办主任，由牵头单位相关业务处室负责人担任；副主任，由协调单位相关业务处室负责人担任。

项目组。选配专业型人员，发挥智囊作用。平时各归其位，项目组成立后由组长主持开展各工作，战时转化为现场指挥部工作组。项目组组长，由项目办根据需要临时推选产生；副组长，由应急管理专家担任；组员，由全社会相关应急力量组成。应急管理工作结束时，由组长负责完成各项资料整理归档，应急管理工作结束后，项目组解散，各归其位。

能力建设

应急决策能力。应急委领导决策层成员，通过联席会议、主题教育、模拟演练等，加强应急决策能力建设。

项目管理能力。项目部和项目办成员，通过定期会议、专业学习、预案演练等，加强项目管理能力，项目部领导需熟练掌握项目群组合管理的程序和方法。

组织协调能力。项目办成员，通过不定期会议、专业培训、预案演练等，加强组织协调能力，主要熟练掌握项目管理的程序和方法，并协调好常规业务与应急响应之间的职责转换。

学习更新能力。所以成员应通过自我学习和组织培训，加强个人能力与团队合作能力，建立学习型组织文化，解放思想凝聚共识，以适应日趋复杂的应急管理形势。

领导机制

党的领导。突发事件的应急管理事关人民群众的生命财产安全，必须建立统一的领导体制。进一步加强党的领导，坚持贯彻落实“党政同责，一岗双责，失职追责”。

平战结合。在日常工作中，按照专场兼备的原则，在应急委的统一领导下，项目部部长主持日常工作开展；当风险评估判定为高等级隐患或突发事件已经发生时，立即组建项目组，并根据需要转换为现场指挥部领导体制。

灵活机动。项目组成立后，重心下移、资源下倾，赋予项目组足够权限，开展信息收集、资源调配、分析研判等工作，根据实际需要应急委任一成员均可被推选为项目组组长。

决策机制

专业化。项目办在日常管理工作中，充分发挥信息中枢的作用，全面及时对来自各成员单位、专家组、社会端的信息进行分析识别，为突发事件应急管理提供基本决策依据。

多元化。项目组以多元化、全社会力量共同参与的形式建立，应急管理人员、技术专家人员、社会多元力量，均可从不同的视角提供决策方案。

快捷化。应急管理工作往往千钧一发，要求必须决策迅速，项目化运作一定程度上打破了部门之间、社会各主体之间的障碍，项目组组长可直接报告项目部、应急委决策层领导。

协调机制

纵向与横向。在应急委的集中统一领导下，各项目部、项目办、项目组，上传下达协调一致；项目办、项目组，通过依托专业化运行，实现各部门、全社会协同联动。

功能与赋能。积极发挥项目办的桥梁与纽带作用，激发应急委各成员单位、专家组成员、社会各界应急力量的潜能。

静态与动态。应急委、应急委办公室、项目部、项目组等常设机构，建立定期联席会议制度，保证应急管理工作在静态下充满能量；在项目组层面，通过不断隐患排查、事件处置、项目信息化管理，实现知己知彼，针对突发事件精准发力。

激励机制

以完成突发事件应急处置项目的数量和治理作为评判标准，对参与项目的个人给予工作量认定，作为年度考核依据，对参与单位给予年度考核目标分奖励，对社会力量给予物质或荣誉奖励。

实现路径

无规矩不成方圆。进一步建立完善应急委联席工作制度、专家决策咨询制度、社会力量参与应急管理等制度规范，为应急管理体制高效运行提供制度保障。

兵马未动粮草先行。通过完善应急机构联系表、应急物资储存表、社会应急力量情况等清单，建立与项目化组织模式相适应物资保障体制。

巧妇难为无米之炊。赋予各维度前端应急管理人员充分权限，将专业的事交给专业的人，将有限资源发挥在最需要的地方，建立与突发事件应急处置相适应的物资调配方式。

知己知彼百战不殆。项目导向型运行体制，目的是应对未来可能发生的成千上万起突发事件，通过建立项目库，完善应急管理档案体制，总结应急经验，提升应急能力。（本项目为2020年成都哲学社会科学规划项目成果，项目编号：YY2320200003）