农村污水治理PPP项目可持续性评价研究

罗思琪

（江西理工大学 经济管理学院，江西 赣州 341000）

2021年2月发布的中央一号文件提出“全面推进乡村振兴”“实施农村人居环境整治提升五年行动”，污水治理作为改善人居环境的主攻方向之一，其潜在需求巨大。此外，由于PPP模式能够调动社会资本参与农村水环境有效治理，缓解当期财政支出压力，提高财政资金使用效益，是实现人居环境改善的重要抓手。政府相继颁布系列政策推进PPP发展，现实的需求和政策刺激使得农村污水治理PPP项目迎来了空前的发展机遇。而现阶段农村污水治理PPP项目在实践中存在投资大却无收费基础、项目建成后工程运行维护和管理缺位、设备“晒太阳”情况较普遍等问题，严重威胁项目可持续性。因此，有必要评估现有项目的可持续性水平并及时做出调整。

基于此，本文依托文献研究和WSR方法建立了农村污水治理PPP项目可持续性评价框架，创造性地利用DEMATEL在确定权重时考虑指标之间的相互影响的优点进行赋权，最后，采用物元可拓模型对江西省X县农村污水治理PPP项目可持续性进行评级，并针对项目存在的问题提出改善建议。本研究有利于评价农村污水治理PPP项目可持续性水平现状和引导PPP高质量发展，对扎实推进乡村振兴战略具有重要现实意义。

1 构建可持续性评价指标体系

针对农村污水治理PPP项目可持续性评价指标体系的设计，本文结合近5年PPP项目可持续性相关研究文献[1-5]进行频度分析，并筛选出现频率较高的指标。

其次，基于相关污水治理PPP项目不可持续的案例研究[6]，按照“不可持续事件-出现的问题-可持续影响因素”的逻辑顺序识别出：政府资金到位率、政策变更及完善性、风险分配合理性、组织管理、经济内部收益率五个评价指标。

再次，借助WSR系统方法论，可以合理地将事物之间的复杂联系条理化、层次化，把事物分解为“物理-事理-人理”3个层面。其中，“物理”表示PPP项目运营时客观存在的物质，主要体现在项目本身（运营期工程质量）、资源（绿色建筑技术应用、先进技术支持）、环境（污水处理效果、资源与能源消耗、社会效益）、物理流（经济内部收益率、政府资金到位率、实物资产的收益能力）4个方面；“事理”指如何去做以达到可持续性目标，主要体现在项目管理模式（项目融资情况、收费回报机制）和项目工作（项目维护状况）2个方面；“人理”指项目的运行需要相关人员和组织来参与协调和管理，主要体现在利益相关方（公众参与、政府责任缺失）、组织模式（工作人员队伍建设）2个方面。

总之，本着客观、可操作、针对性原则，围绕工程、经济、管理、社会、环境可持续5个维度对筛选出的指标进行分类并建立评价指标体系，如表1所示。

表1 农村污水治理PPP项目可持续性评价指标体系

2 可持续性评价模型

2.1 基于DEMATEL的主观赋权

DEMATEL最初由学者A.Gabus和E.Fontela提出，是一种用于分析复杂系统中相关指标间的因果关系的综合技术。具体步骤如下：

（1）构造评价指标的直接关系矩阵B。

（2）矩阵B的归一化处理后，得直接影响矩阵D。

（3）计算综合影响矩阵T。

式中:I为单位矩阵。

（4）中心度、原因度的计算。

（5）计算第i个指标的主观权重。

2.2 基于物元可拓评估模型

物元可拓是由事物N、事物的特征X及量值V构成有序的基本单元R={N，X，V}，即为物元。再依据经典域物元、节域物元模型及评价值，得出待评事物的等级。其不仅能有效描述客观事物的变化，还能从定性和定量角度解决事物不相容的矛盾问题。

2.2.1 经典域和节域

建立经典域矩阵：

其中:Nj为可持续性评价等级，Xn为在Nj等级上的第n个评估指标；（anjbnj）为经典域的上下限。

节域物元矩阵如下:

式中:Rp表示评价等级的节域，（anpbnp）为Vnp的上下限。

2.2.2 评价物元

式中：vi取值由专家评分取得。

2.2.3 关联函数

关联函数定义为：

3 实证研究

X县农村生活污水治理PPP项目于2017年4月中标，建设期2年，合作期22年，运作方式为BOT。建设内容涉及11个乡镇及自然村132个，主要有污水管网、集镇和村级污水处理站的建设。该项目投资大而政府财政资金有限、低利率而模式单一、项目周期长、民生性高。评价该项目可持续性等级，可及时发现并纠正项目存在的不可持续问题。

3.1 确定主观权重

邀请农村污水处理PPP项目相关领域的10位专家（4位学术界的教授、3位政府部门高级工程师、3位私营部门高级工程师）运用德尔菲法对表1中的两两指标间的相互作用进行打分，打分采用5种语言描述，即无影响、影响弱、影响较弱、影响较强以及影响强，计算时对应的分值分别为0、1、2、3、4。由专家打分结果及方程（1）-（7），得到各指标的中心度、原因度及主观权重Wsn（表 2）。

表2 中心度、原因度及权重

3.2 基于物元可拓的可持续性评价

3.2.1 经典域的划分

定性指标采用表3的可持续性等级划分经典域，定量指标则通过开展问卷调查、查阅项目资料及参照项目经济评价方法和参数的相应设定。如表3所示。

表3 经典域的划分

3.2.2 量值的确定

评价等级设置为不可持续、低可持续、一般可持续、较高可持续、高可持续5个级别，其对应分值区间为[0，2）、[2，4）、[4，6）、[6，8）、[8，10）。

针对定性指标，利用专家评分值δm，汇总求取平均值得到量值Vi；对于定量指标，则通过项目实际数据获得，其中针对公众参与程度，则通过开展问卷调查的方式获得数据。整理后得到量值 Vi=（6.2，5.9，6.2，5.3，4.1，8.6，3.6，3.6，7.2，3.4，4.9，4.1，3.8，7.1，8.7，3.5，6.9，6.1）。

3.2.3 确定可持续性等级

由量值、物元可拓相关公式获得各指标的评价等级，根据组合权重 Wi、量值 Vi以及公式（8）-（12），计算可得到项目的关联系数，判断相应等级。如表4所示。

表4 指标层的可持续性等级

由上可知，当前X县农村污水治理PPP项目的评级是“一般可持续”，且具有向“低可持续”发展的走向。评价结果分析如下：

（1）工程可持续为一般可持续，项目存在“先进技术支持”“项目维护状况”可持续状态不佳。主要是由于管道和处理设施的日常管理工作未到位，未及时处理故障。同时，虽然物联网及大数据技术可形成智能化运营体系，但是该项目无智慧化运维，运维整体效率不高。

（2）经济可持续为低可持续，其主要因为指标层中“经济内部收益率”“实物资产的收益能力”处于“低可持续”状态。该项目资金需求主要依赖于政府补贴，此外由于缺乏商业模式，自身资产运营能力弱亦存在问题。

（3）管理可持续性为低可持续，“政府责任缺失”权重较大却处于“低可持续”等级是主因。由于农村污水管网复杂涉及面广，站点数量多又分散，无论是定期抽查还是突击检查，依靠政府监管成效不大且监管成本高。

（4）社会可持续虽然为较高可持续，但指标中“收费回报机制”“公众参与程度”为“低可持续”等级。一方面，农民水污染治理意识匮乏，参与积极性并不高；另一方面，该地农户付费机制尚不健全，且财政能投入的资金有限，从而直接或间接影响项目的生存能力。

（5）环境可持续为较高可持续，该项目处理工艺采用的兼氧FMBR，具有出水水质稳定，资源与能源消耗不大。项目实施减轻了对自然环境的破坏与污染，改善了农民的人居环境，具有较好的可持续发展前景。

4 建议

为改善农村污水治理PPP项目可持续性水平及科学指导PPP项目健康持续发展，取得生态文明建设长足发展，本文综合考虑评价结果提出如下建议。

（1）健全农村污水处理付费机制。综合考虑当地实际情况及出水量等因素，制定合理的农村污水征收标准；对于收费机制的落地执行，一是加强环保宣传和通过教育提高农户对水污染治理必要性的认识，加强宣传引导使用者付费理念，发挥村里党员干部带头收缴的作用；二是付费机制和激励约束相结合，在建立良好的群众沟通渠道基础上，用激励奖惩等方式调动农户参与污水处理的积极性；三是探索与垃圾服务费等捆绑模式收费。

（2）强化技术支撑。具体措施：加大与科研院所、环保企业等外部机构的合作创新，研发和优化一批适用于农村生活污水治理的高效低耗的产品设备；鼓励建立智慧运维系统和平台，建立高效的监控系统，对运行状态、出水水质进行自动监测，以更加精细和动态方式进行管理；探索农村生活污水资源化的创新商业模式，从而降低农村水污染治理成本及提高社会资本盈利能力。

（3）加强监管能力建设和创新资金保障机制。具体措施：持续开展并强化监督工作，鼓励适当引入第三方运营监管，加快推进农村污水自动监控设备的建设，制定并出台强制性的环境信息披露等改革方案。加大财政专项资金的投入，引导一些高质量的PPP项目建立绿色产业基金，借助绿色金融体系来解决资金问题，出台绿色PPP项目的减税政策。