鹤壁市城镇老旧小区改造治理实践与探索

裴学琛

(华北水利水电大学，河南 郑州 450000)

0 引言

随着经济社会的不断发展，我国城市面貌发生了翻天覆地的变化，那些建成年代比较久远的老旧小区，己经远远不能满足居民日益增长的居住需要和生活要求，同时也影响到城市面貌和社会的和谐稳定，因而对城镇老旧小区进行改造治理已经迫在眉睫。

1 鹤壁市城镇老旧小区改造情况

1.1 基本情况

2019年，鹤壁市对全市城镇老旧小区进行了详细的摸底调查，全市2005年以前建成的老旧小区共有284个，其中2000年以前建成的老旧小区共有198个，2001年—2005年建成的老旧小区共有86个(见表1)。

表1 鹤壁市城镇老旧小区改造调查摸底汇总表

1.2 完成情况

鹤壁市坚持以人民为中心，以提升市民居住环境为目标，全面推进老旧小区改造工作。2019年以来，全市已启动总投资11.08亿元的老旧小区改造137个，已完成106个，完成投资6.83亿元，改造面积281万m2，惠及群众2.63万户(见表2)。

表2 鹤壁市城镇老旧小区改造项目进展情况统计表

1.3 改造规划

除已纳入2019年、2020年改造计划的项目，鹤壁市将剩余147个老旧小区全部纳入“十四五”规划，利用2021—2025共5年时间，全面完成全市城镇老旧小区改造任务，共涉及1 635栋楼，共4.4万户，总建筑面积448.5万m2。

2 改造治理主要经验做法

2.1 强化领导破解统筹难

鹤壁市高度重视老旧小区改造工作，将其纳入保障性安居工程和百城建设提质工程统筹推进，协调解决困难和问题。一是坚持高位推动。市委常委会、市政府常务会多次专题研究老旧小区改造工作，成立了以市长为组长的改造工作领导小组，定期研究部署工作。二是编制方案标准。在全面调查摸底的基础上，厘清全市老旧小区基本情况，制定出台改造提升方案和改造标准，对工作进行整体安排，确保改造工作靶向发力。三是健全工作机制。建立健全部门联动机制、定期督导机制、工作通报机制、工作考评机制，制定具体督导考核办法，考核结果与年度百城提质排名挂钩，压实县区责任，督促任务落实。

2.2 党建引领破解推进难

坚持党建引领，充分发挥三个作用。一是充分发挥办事处的主导作用。办事处牵总，聚力违章建筑拆除、工程进度、改造质量，协调有关部门形成合力，加快项目推进。二是充分发挥党支部的引领作用。每个项目均成立临时党支部，收集居民意见建议，做好群众思想工作，协调化解矛盾，充分发挥战斗堡垒作用。三是充分发挥老党员的带头作用。每个小区选出1名～2名老党员、老干部担任义务宣传员，广泛宣传政策，发挥带头示范作用，努力形成人人参与、人人支持的良好氛围。

2.3 多措并举破解资金难

按照政府主导、社会参与、居民共担的原则，努力探索资金筹集模式，有效破解资金瓶颈。一是政府主导。在积极争取上级资金的基础上，加大地方财政投入，将地方奖补资金纳入年度财政预算，整合海绵城市、清洁取暖、养老等资金，上级补贴、市县配套资金达11.57亿元。二是社会参与。建立健全专营单位投资、引进社会资金等多渠道资金筹措机制。积极发动供水、供热、供气、强弱电等管线专营单位，将老旧小区内管线迁改、缆线入地等工作，优先纳入本单位改造计划，累计完成投资6 000万元。三是居民共担。按照“谁受益、谁出资”的原则，明确居民出资责任，鼓励居民个人捐资、捐物、捐劳动力参与小区改造，累计筹集资金1 230万元。

2.4 统筹推进破解提升难

坚持“五个结合”，提升老旧小区改造实效。一是结合规模化社区建设，整合分散小区。针对老旧小区规模小、分布散、空间乱、违建多、管理难等问题，创新“三合三并”工作法，按照“合小并大、合乱并整、合块并片”的原则，整合零散楼院，拆除小区间围墙，实现资源共享、空间共享、设施共享，打造融洽和谐新环境。其中淇滨区九大院合并9个老旧小区、13栋楼，山城区朝阳小区合并9个老旧小区、28栋楼。二是结合小区居民需求，落实惠民政策。不让群众吃“套餐”，要让群众吃“点餐”。通过“三上三下”三轮征求意见，做到急群众之所急，想群众之所想，改群众之所需，围绕供水、供电、道路、停车位、绿化等方面累计征求意见1 600余条，真正做到因地制宜、一区一策，确保改造工程成为民心工程。三是结合智慧社区建设，完善信息化管理。加强智慧化建设管理，在门禁系统中增设人脸识别、智能机动车和非机动车管理等内容，完善社区监控，并与智慧城管、网格化社会服务管理平台联网，提升社区智慧化管理水平。老旧小区改造以来，共有71个小区新增了门禁系统，73个小区增设了监控等安防设施。四是结合背街小巷整治，丰富文化内涵。我市将老旧小区改造与背街小巷整治统筹推进，既要“里子”，又要“面子”。结合老旧小区改造和鹤壁历史文化，共整治背街小巷39条，重点建设了海棠书巷、电影小巷、戏曲小巷等一批主题小巷，提升了城市文化品位。五是结合“城市创建”，提升城市品质。以创建全国文明城市为统领，持续推进老旧小区改造、物业全覆盖等“五大专项”行动，在楼院文化建设及小区环境整治等方面下功夫，促进城市创建工作提档升级，持续提升城市形象和品质。

2.5 创新模式破解管理难

积极创新管理模式，全面推行社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业企业“四位一体”社区管理模式。一是统筹推进物业管理大提升。制定完善了鹤壁市《物业服务质量大提升工作实施方案》和《居住区物业管理相关规定》，针对“无管”“失管”的老旧小区，坚持小区改造和物业引进同步推进，建立小区管理长效机制。二是全面落实物业管理全覆盖。大力开展物业推介活动，构建物业企业与老旧小区沟通的桥梁，彻底改变过去老旧小区无人管理的局面。截至目前，全市完成改造的106个小区已全部引进物业。三是积极探索红色物业管理模式。把党支部建立在社区物业上，指导社区创新推进红色物业管理模式，将街道、社区、业主委员会和物业企业等各方力量凝聚合力，全面提升管理水平。

3 改造治理中存在的问题

3.1 基础设施欠账太多

老旧小区由于建设年代比较久远，受当时设计标准、经济能力及社会发展水平等多方面因素制约，规划比较简单，长远考虑不够，仅以满足当时的居住需求为目标，导致小区整体规划不够合理，既没有建设完备的配套基础设施，也没有预留足够的空间供以后使用。一是配套设施不足。多层的老旧小区基本没有配套电梯，绝大部分小区没有建设无障碍设施。随着我国进入人口老龄化社会，老旧小区内居住的老年人比例将会随之增加，电梯和无障碍设施的缺失会严重影响老年人的正常生活。二是基础设施老化。老旧小区房龄普遍在20年以上，基础设施老化问题非常突出，尤其是那些缺少有效管理的老旧小区，长年没有进行保养和维修，楼体及相关配套设施老化严重。三是安全隐患突出。很多老旧小区没有封闭的围墙，也没有门卫及安保人员，处于开放式状态，更不要说智能门禁系统、人脸识别系统及小区视频监控系统等高端配置。社会闲杂人员能够自由出入，存在严重的安全隐患问题。

3.2 缺乏统一规划协调

老旧小区改造是一个系统工程，涉及到方方面面，而且环环相扣，可谓是牵一发而动全身。在改造过程中要想做到统一规划是非常困难的，而且面临的协调任务要比一般工程项目艰巨的多。一是统一规划困难。管网、缆线整治主要由各管网、缆线专营单位负责，改造施工主体不一致，而且相互之间缺乏沟通，想要统一规划比较困难。二是协调任务艰巨。老旧小区改造现场可能会同时出现多家施工单位，各自负责属于自己的改造任务。首当其冲的就是工序打架问题，管网改造的沟槽回填后才能进行路面改造，墙面弱电整治后才能开始外墙保温施工等等。

3.3 提升改造资金难筹

截至目前，老旧小区改造基本靠政府出钱，社会出资和居民出资占比份额仍然比较小，这种状况在全国各地市普遍存在。虽然中央财政出资比例很高，但其实出资总额有限，面对庞大的老旧小区改造需求，难免会显得力不从心。并且中央财政投资侧重于老旧小区的基础设施改造，优先满足道路、水、电、气、暖、绿化等最基本的需求，至于加装电梯、养老服务、医疗服务、托幼服务等提升改造及公共服务设施建设，鼓励交给市场去实施，希望通过政府投资撬动更多的社会资本，也加入到老旧小区改造中来。愿景是非常好的，但是实际效果远远没有达到预期，通过调查了解国内其他地市筹集资金的情况，值得推广的经验做法和案例也并不多。即使在基础设施改造方面，也经常出现“僧多粥少”“巧妇难为无米之炊”的现象。

3.4 改造施工缺乏管理

老旧小区改造的施工现场就在小区里，在居民家门口，现场施工管理还有很大的提升空间。一是安全措施不到位，不戴安全帽、高空作业不系安全绳、管道沟槽周边不设警示标志等现象时有发生，建筑工人安全生产意识淡薄，未按照程序进行岗前培训和技术交底等情况屡见不鲜。二是文明施工不到位，管道改造涉及到土方开挖及外运，一方面需要做好扬尘管控措施，不能为了改造环境而把小区搞得尘土飞扬、黄沙漫天；另一方面要尽量减少附加影响，比如施工过程中的机械噪声一般都比较大，要注意采取降噪措施，合理安排施工时间，避免影响居民休息。三是人性化施工不到位，比如沟槽开挖前，未及时设置稳固、方便的临时通道，导致居民出行无路可走。

4 推进改造治理对策建议

4.1 加强资源整合协调

在老旧小区改造治理过程中，单一的政府力量有限，应加强协调、整合资源，充分调动各方力量参与进来。一是在政府部门、相关专营单位、街道办事处、社区之间建立老旧小区改造治理联席会议制度，定期研究解决改造过程中存在问题，统筹规划，凝聚各方力量，提高改造治理效率。二是积极协调住建、城管、工信等职能部门及水、电、气、暖、通信等专营单位，按照职能分工明确部门责任，解决好职能交叉部门在改造治理过程中互相推诿等问题；整合专营单位资源优势，落实具体改造任务，加快推进改造速度。三是利用政府投资改造提升老旧小区环境，探索市场化运营方式吸引社会资本投入，缓解老旧小区改造资金紧缺难题，鼓励支持社会组织、行业协会参与老旧小区公共治理中来，不断提高老旧小区专业化治理水平。

4.2 拓展资金筹集渠道

城镇老旧小区改造资金投入非常庞大，仅仅依靠地方财政无法承担，必须拓展资金筹集渠道。一是统筹运用政府有关专项工程补贴，比如海绵城市、清洁取暖、节能减排等专项资金，将老旧小区改造内容纳入到相关项目中，利用专项资金进行改造治理。二是积极引进社会资本参与，在集中供热、物业管理、加装电梯、社区养老、充电设施、智能停车场、垃圾分类等方面，运用市场化方式吸引社会力量参与，通过政府采购、新增设施有偿使用等方式，引入专业机构、社会资本参与老旧小区改造，全面提升小区品质。三是健全居民合理分摊机制，按照资产归属和“谁受益、谁出资”的原则，明确居民出资责任，探索居民出资部分可通过住宅专项维修资金、公共收益等方式筹集，鼓励居民个人捐资、捐物、捐劳动力参与老旧小区改造。

4.3 引导居民积极参与

居民参与在老旧小区改造治理中非常重要，直接影响最终的改造治理成效，要作为老旧小区改造治理的一项重要工作来抓。一方面要加强宣传引导，可以采取悬挂条幅、张贴标语、发放倡议书、入户走访等形式，进行全民动员，调动业主积极性，增强参与意识，主动加入到老旧小区改造的话题讨论中来，并通过改造过程实现参与价值，愿意为后续的小区管理贡献智慧和力量。另一方面要培养老旧小区业主的公民意识，街道、社区可以通过组织丰富多彩的文体活动，为业主们提供沟通交流的机会，增强广大业主对老旧小区的认同感和归属感，逐步形成业主参与自治的氛围，强化业主对老旧小区公共事务决策的监督，尤其是涉及公共利益的项目改造，进一步提升老旧小区自治水平。

4.4 加强技术人才管理

老旧小区改造治理工作的顺利开展需要大量的人力投入，对专业技术人才的需求也非常迫切。一方面，由于老旧小区改造涉及到工程建设，专业性比较强，大多数工作人员缺乏相关知识积累，所以社区要高度重视工作人员的培养工作，定期组织开展与改造治理工作相关的培训，及时给工作人员充充电、补补课，让大家对所要负责的工作有一个基本的了解，并在老旧小区改造治理实践中予以运用，快速成才。另一方面，社区在人员招聘引进时，应根据工作需要向工程建设管理相关专业倾斜，补充具有专业技术知识储备的新鲜血液，并加大培养投入，争取在改造治理实践中尽快得到锻炼提升。最后，街道、社区应提高工资待遇水平，尤其是在专业技术人才方面，至少不能过分低于市场行情，尽量减少人才流失。

5 结语

当前，我国社会正处于转型升级的关键时期，对于城镇老旧小区的改造治理，还需要我们投入更多的时间与精力，而且各城市在老旧小区改造治理上情况不尽相同，必须因地制宜，根据当地实际进行合理改造、协同治理。这将是一个漫长而艰难的过程，需要我们发挥实事求是、敢于创新的工作精神，在老旧小区改造过程中不断探索，努力寻找解决社区治理问题的新途径。