强监管与包容式发展：中国金融监管双元探索式创新研究——基于数字化监管的新视角

陆岷峰，曹梦石

（1.南京财经大学 江苏创新发展研究院，江苏 南京 210001；2.江苏银行总行 董事会办公室，江苏 南京 210001；3.中国矿业大学 外国语言文化学院，江苏 徐州 221116）

金融对经济的反作用，取决于金融生产力的活跃度，而创新性是激发活跃度的关键。由于金融具有双刃剑功能，金融秩序的混乱对社会经济的伤害十分巨大，因此，多年来，监管与被监管之间，围绕强监管与包容式发展话题一直争论不休。由于理论上没有明确的界定，导致金融对经济的作用力或者用力过猛，伤害经济，或者金融压抑，支持经济力度不足，导致金融功能没有充分发挥出来。

2019年，我国的国民生产总值已近百万亿，金融中单商业银行的总资产也已近280万亿，金融在经济中的地位与作用十分显著。在中国社会经济进入高质量发展的新时代，各项科学技术水平达到空前程度，重新审视监管与被监管之间的关系，把握好监管力度不仅必要，而且可能。认真研究新时代强监管与包容式发展之间的关系对于金融充分发挥推动经济发展的职能，让金融更理性、功能更强大，从而建立一个很好的金融秩序，具有更重要的意义。

一、文献综述

（一）关于坚持强化监管力度的研究

陆岷峰认为强监管是十分必要的。从中华人民共和国成立七十多年经历特别是改革开放以来看，每次经济发展出现问题，金融往往是主诱因，大的金融秩序治理活动至少有五次，特别是近年来的互联网金融专项整治，每次整治都付出了沉重的社会代价，因此，只有始终将金融关在法律、制度的笼子并实行强有力的监管，金融才能以有序的行业金融支持经济有序地发展［1］。欧阳文杰认为强监管必须有个度。由于中国的经济、金融的区域之间，金融种类之间差异性很大，而监管政策往往是针对一般金融制定的，这客观上存在一个标准，监管力度即使相对较宽松，但对于有些地区、有些子行来说仍然是过度监管［2］。许旭明认为强监管是有条件的，任何一项经济金融行为都是在一定条件下才成立的，强监管只有在金融脱缰时才可以实施，并不是从一而终的行为，既然叫强监管，说明在力度上偏大，行为上偏左，是在特殊情况下的一种不得已而为之的行为，而不能是一直的指导思想［3］。

（二）坚持让金融包容发展的研究

徐阳洋认为金融包容发展在改革初期是必须的，包容发展的实质是允许金融大胆创新，有一个容错纠错的机会，特别是改革开放过程中，如果没有金融的创新，金融就没有活动，金融始终跟在经济后面，是一种被动的金融，也就否认了金融的反作用，因此，金融的包容发展是监管部门的一种责任，一味地强监管是一种不科学的监管理念［4］。周军煜认为金融包容发展必须有个合理区间，就是金融创新发展要有个度，要以金融坚守初心，坚持服务实体经济的本质，当然，要遵循现行的法律法规，不能伤害别的经济组织或个人进行所谓的伪创新［5］。徐阳洋认为金融过度包容发展后果严重，比如近十多年来发展的网贷业务，直接以近3000亿元的沉没成本为代价，给社会稳定、老百姓生活带来了巨大危害，金融创新没有经过试点、反复测试不能付诸实践［6］。

（三）关于数字化监管与监管科技的应用研究

王婷婷认为数字化监管是数字经济发展的必然选择，数字经济是社会主义市场经济发展的高级形式，是必经的阶段，监管行为也属于经济行为，数字监管是不二的选择。数字化监管提高了监管工作的针对性、科学性、精准性，使监管力度可能把持在一个合理的空间之间，避免监管中用力不当等问题的发生［7］。徐博欢认为监管科技是被运用到监管工作中的各种手段，如远程计算机数控监测，侧重于手段与技术，大力发展监管科技有利于提升监管工作的效能，提升监管工作的及时性［8］。陆岷峰认为数字化监管须与数字金融保持一个良性互动，数字监管基于数字金融的发展而发展，两者互相促进又互相制约，因此，数字监管须以数字金融发展为基础，数字监管使监管行为摆脱了主观监管、经验监管，通过量化的监管政策与行为的实施，从而提升监管工作的精准性［9］。欧阳文杰认为提升监管沙盒的技术层级十分必要，监管沙盒让金融创新与金融监管之间有了一块共同认识与讨论的区间，在模拟场景下，让其创新性充分地发挥，让监管充分地认识，这样让监管者与被监管者都有一个缓冲认识与行为后果评估的空间，从而使监管与创新达成一个非常一致的认识，使两者保持在一个最佳的发挥空间［10］。

研究结论：一过度强监管与包容式发展都是不可取的，两者都不能过度，而要在一个合理的区间；二强监管与包容式发展两者的基本目标是一致的，都是为了社会经济的稳定和发展，但两者的直接目标、功能、角色定位不同，正是因为角色定位不同，在现实经济生活中产生一种对抗性表现；三解决这种对抗，关键是如何确定两者的度，合适性的确定，用传统的金融理论无法实现，必须积极探寻一条让金融在金融秩序与促进经济发展两者选择中能同时实现的路径。数字化与监管沙盒是当前监管工作有效运用的路径，但到底如何走，还没有成功的模式与经验，这也是本文讨论的重点与要解决的问题［11］。

本文的创新点：首次系统地阐述了数字化金融监管的理论与体系。目前，我国理论界对监管科技讨论较多，但对数字化金融监管成果十分鲜见，探索运用数字化监管来解决强监管与包容式发展这一对矛盾，不仅必要而且可行、有效。数字化监管是一项系统工程，须与数字化金融建设同步，且要先于数字金融的发展。提出结构性强监管与包容式发展的概念，因为金融发展的差异性决定了监管不能用一个标准来要求天下金融，在力度上必须是结构性、分类的。监管沙盒的应用是当前缓解、平衡两者矛盾的最有效工具之一［12］。要用技术的手段来解决经济金融中的复杂难题。数字化监管解决了监管与被监管之间的信息对称、速度等问题，提升了数字化监管的精准性，从而有利于适时调整监管的力度、方向，

二、强监管与包容式发展平衡点路径的选择：数字化监管

（一）处理好强监管与包容式发展的原则与内容

1.强监管与包容式发展平衡支点的选择原则

强监管与包容式发展是一对矛盾，让矛盾不至于成为经济金融发展的阻力，必须遵循一定的规则，才能发挥双方的优势，最大限度地促进经济金融的发展。

（1）监管与包容有度的原则。强监管与包容式发展都有自己的道理，也有其存在的必要性，但两者发挥作用是要有条件的，也就是在一定的条件下才能成立，实质上就是一个度，确定并选择好这个度十分重要。

（2）利于经济发展的原则。强监管与包容式发展的一切出发点和归属点都只有一个，即是否有利于经济的发展，这是强监管与包容式发展的初心与本质，脱离本质与初心，再好的监管或发展都是无意义和价值的。

（3）差别化的原则。中国经济不仅规模巨大，更重要的是经济在地区间、行业间、企业间的差异性十分大，用统一的标准来实施监管，往往不能取得最佳的效果，有可能因过度监管造成对金融的抑制，也可能由于过度放松造成金融秩序的混乱，对经济形成负面冲击，因此，对金融实行差异化监管是比较切合实际的行为［13］。

（4）遵循金融规律的原则。金融的发展是有规律可循的，也是讲规则的。监管与包容之所以冲突，关键在于金融从业者往往希望通过不规范获得超额利益，监管者与被监管者始终是一种利益上的博弈，从根本上解决就是都要遵循金融规律，做好利益上的平衡金融，激发金融的主观能动性，使金融先于经济发展。

综合上述原则，得出要处理好强监管与包容式发展的矛盾，必须实施分类强监管，进行差异化包容的结论。

2.强监管与包容式发展实施分类强监管及差异化包容的具体内容

（1）结构性包容。所谓结构性包容是指在统一的监管政策指引下，对于支持实体经济发展的模式要允许容错纠错；对于经济欠发达地区要允许地方金融机构能够根据其具体情况进行大胆创新；对于国民经济发展十分重要但又十分不力的群体金融业务进行大胆创新。如对农村地区的金融支持，对老少边穷地区、弱势群体的金融的创新，应当给予大胆支持与包容；对于在特殊时期、特定环境下的金融进行大胆创新，如2020年初发生的席卷全球的新冠肺炎疫情，全社会经济活动基本停摆，企业之间、人与人之间关系完全处于封存、冰冻状态，全球产业链、供应链出现“双链”断裂，大量的中小微企业处于死亡边缘，于是，金融机构大胆创新线上金融，对小微企业贷款实行超常规的“不抽贷”“不断贷”“到期还息不还本”“对身处绝境、经营困难的小微企业仍进行信贷投放”等非常规措施，这种以大局、宏观利益为主的金融机构主动担当，监管部门就应当支持［14］。

（2）技术创新包容。金融整体中包括但不限于金融业务、金融技术、金融人才等模块，金融技术仅仅是解决金融业务的流程、效率、方法和手段，金融技术的创新一般不会对社会造成极大伤害，往往是一种正能量的行为，但是技术的创新既然是创新，一定是前人未曾做过的行为，当中出现差错失误在所难免，因此，从监管角度来讲，对于技术创新要允许容错纠错；要充分肯定技术创新的动机与社会意义，而不能对创新中的失败、失误进行过度监管处罚等，否则，金融就不会有进步。

（3）对一切从事金融活动的机构准入实行强监管。金融是一个特殊的行业，金融活动对社会既有正面影响也有负面作用。由于金融具有信用放大功能，因此，其社会影响力也是倍加的，特别是金融活动属于国家调控社会经济活动的重要杠杆，涉及国家安全，同时也影响到各项政策的落地，因此，金融机构必须向党，必须具有强烈的社会责任感，必须有能力从事金融活动。对境内一切从事金融或准金融的活动必须实行强监管的政策，即对一切从事金融的机构必须实行事先准入制，无照不金融；反之，对于任何无照的金融活动要坚决进行严厉打击，坚决取缔不手软［15］。

（4）对一切伪创新实行强监管。一些金融机构出于本企业的利益动机，借改革、创新之名，大搞伪创新。如为了本单位的利益不择手段，钻监管政策的空子，实行监管套利，结果，金融机构能从中获得超额利润，各项业务指标完成得十分好看，实质却是从实体经济或服务对象中又多分一勺羹。有的金融机构通过发放大额存单，用吸收来的资金去买同业理财产品，获得利差，造成资金在银行系统内空转，直接加大资金最终使用成本；又有个别金融机构对企业发放贷款，要求将贷款变成保证金开立银行承兑汇票，甚至再用承兑汇票兑现后再开银行承兑汇票，既可虚增承办机构的存款，还可增加手续费收入，但却加大了贷款对象的成本；甚至有些机构工作人员通过“飞单”等形式对投资人诈骗犯罪等。对于这些伪创新必须实行强监管。

（5）对涉众投资实行强监管。涉众投资是指涉及广大群众投资的机构或项目。由于广大投资人大都是非专业投资人，对机构或投资项目的风险识别能力很低，只能借助监管机构对金融机构或承接项目的监管才能有效地回避风险。因此，监管机构除了对传统的持牌金融机构实行严格监管外，还要对地方金融机构实行严格监管，保证所有金融机构的安全、稳定，才能最大限度地保护广大投资人的利益［16］。

（二）强监管与包容式发展矛盾处理的路径：数字化金融监管

1.强监管与包容式发展与数字化金融监管的关系

强监管与包容式发展之所以出现矛盾，是因为监管工作有时跟不上创新的步伐，或者对创新中潜在的风险判断不准。因为在现实经济活动当中，存在许多借金融创新进行金融套利等的不良行为，所以，要用强监管来拍苍蝇，但是将新生事物的苗也拍死了。这个问题只有通过技术来解决，通过技术的创新来解决。

数字化监管与监管科技并不是同一概念。监管科技是一种工具、手段，是提升监管效能的重要工具，但它不代表数字化监督管理；数字化监管是数字经济在监管领域的一种表现形式，更多的是强调流程的优化和战略方向上的正确性。监管科技作为一种手段，从属于数字化监管。

数字化监管是综合运用大数据、区块链、人工智能、云计算、5G等信息技术，从充分运用技术着手，着重于制度的执行与验证，让目标更具体化、专业化、技术化、精准化。所以，强监管与包容式发展最大的矛盾就在于信息不对称、决策不精准，如果信息对称、准确，根本没有必要进行所谓的强监管。其根本问题还是数字化程度低。

从传统监管部门与金融机构关系示意图（图1）明显可以看出，因为金融机构过度创新，造成了监管的压力，不得不用强监管来解决问题；但是从监管部门来看，因为过度强监督管理，导致很多金融企业正确的创新被扼杀在萌芽状态。解决这一矛盾必须另辟渠道，构建数字经济条件下监管部门与金融机构之间的关系（见图2）。从图2可以看到，监管部门与金融机构及金融业务之间的关系有了一个媒介，这就是数字化监管平台，从而有了缓冲地带，有效地化解了两者的冲突。因此，必须强调金融的流程与行为的规范，实现分类监管，进行差异化包容，在数字化监管实施路径上构建自己的管理体系［14］。

图1 传统监管部门与金融机构关系示意图

图2 数字经济环境下监管部门与金融机构关系示意图

2.数字化金融监管在强监管与包容式发展下的基本路径

缓解两者之间的矛盾就是要通过数字化，提升创新的准确性、正确性，从而减少金融活动中的盲目性、失误性，维持金融秩序。

（1）构建预警体系，加强对监管对象的实时监控。对监管对象实行实时及预见性研判的基础在于大数据建设或信息系统建设水平，只要有足够的信息量或数据量，金融机构的任何行为都在监管机构的视野之内，从而对于可能存在较大风险的行为实行精准排雷。首先要构建监管数据信息系统。一方面要依赖监管部门自身积累的监督管理信息，另一方面要打通与金融机构的信息系统，此外还要打通社会各类数字资源，特别是工商、审计、政府各部门有关的信息数据库，使监管信息数据库足够强大。其次要建立强监管指标体系，包括非法集资、各种金融机构、指标体系，提前预警各种金融创新的社会冲击力，适时调节，监管指标越完善、全面、细致，预警的敏感度就越高；同时，要积极实现监管预警工作智能化，提升自动化预警程度［17］。再次要构建强监管与国际金融机构的数据信息互换机制。随着经济全球化的加快，金融对世界经济的依赖度提高，特别是金融创新也存在互相竞争与学习借鉴的过程，因此，监管机构要加强与国际上各国监管机构的信息沟通，及时了解世界金融风险和金融创新的新特点，保持我国的金融监管水平处于世界监管工作的前列。

（2）搭建监管平台，优化金融监管的业务流程。监管的目的并不是为了处罚，而是为了通过有效监管，保证金融机构能够在严格执行国家法律、法规的基础上，有效控制风险的前提下健康发展。因此，从这一点意义上理解，发展也是监管机构的首要责任，只是角度不同而已。监管机构要与所有金融机构相融合，在融合中才能实施有效监管，才能实现金融机构的包容性发展。首先要有数字化监管载体，以最小的监管资源面对强大、复杂的监管对象，必须实行监管平台化管理。各级监管部门，包括地方金融监管机构要将搭建监管平台作为当前监管工作的重点来抓。只有搭建监管平台，将监管平台与各监管对象的业务平台打通，保证数据的实时性，监管部门才可以通过事先的监督政策的授权限制，从事前控制金融机构非法行为的发生，同时，可以从监管的维度实时查看有关信息，保证业务的发展与监督管理的行为同步进行，从而有效地实现监管的事前事中的作为。因此，监管平台的功能要相对强大，才能实现预期的效果。对有生命力的创新能够精准进行判断，增加其政策的容忍度。其次要综合运用监管科技，改进监管方法。监管机构宜大力发展运用监管科技，通过大数据、区块链、人工智能等科技手段，从海量的数字信息中对金融创新的生命力、风险性、创新的动机、创新的后果等进行较高精度的评价与预判，从而引导金融监管政策设计的管理力度，让创新与包容保持在合理区间。再次要实行分类分等级监管区域，将强监管对象列入红区，要对监管对象的业务、机构等进行网格化、等级化管理。通过不同监管级别的管理，可以对监管对象配置相对应的监管措施、手段以及相应的力度。同时要优化监管流程，不断提升监管效能，要抓住监管中的主要矛盾和矛盾的主要方面，减少监管环节，监管的措施要能直达痛点，避免因噎废食、“一刀切”的简单粗暴的监管方法，要通过监管工作智能化、制度化、个性化、差别化，使监管更有温度。

（3）设立监管沙盒，缓冲强监管与包容式发展的冲突。2015年3月英国政府率先提出监管沙盒（Regulatory Sandbox）的概念。监管沙盒可以说是一个相对“安全空间”，被选中的消费者、投资者主要是比较理性并有相当风险承受能力的客户，对于创新者而言有容错的机会。核心作用是将金融创新与金融监管在一个适当的场景进行预演，从而让创新者充分发挥，让监管者可以在有限范围内放手，通过时间差、试验区，缓冲对各种创新由于认知过程不足或监管手段不到位而对社会造成伤害的程度。2017年5月23日，我国区块链金融沙盒计划在贵阳举行启动仪式，这是我国第一个由政府主导的沙盒计划。可以预期，监管沙盒将在我国的金融监管中得到广泛运用。为此，第一，要把所有的金融创新都纳入监管沙盒这一管理模式，通过监管沙盒的应用，及时发现问题，制定完善的监管制度，同时对金融创新的支持更加明显、突出。第二，提升监管沙盒运用水平，确保有个运行时间差。监管沙盒有相当技术含量，因此，要积极吸收先进国家的管理经验，结合我国金融实践，设置具有中国特色的监管沙盒管理设计，促进金融创新、金融稳定的最佳效应。第三，抓住重点。监管沙盒不宜“一刀切”，而应在复杂的金融矛盾当中选择重点。当前要紧紧抓住金融科技的创新、涉众投资创新、互联网金融产品创新等，同时根据发展导向原则，对于支持实体经济的创新要优先重点考虑，从而保证监管中的主要矛盾优先解决。第四，地方金融监管部门也要大力推广监管沙盒的试点工作。目前，地方政府设立了地方金融监管局，其管理的范围与职责也很大，内容很广很多，地方监管具有直接、风险源多、伪创新多等特点，因此，在加强对传统金融机构推进监管沙盒的同时，地方金融监管机构宜大胆地、更多地运用监管沙盒，保持对地方金融创新活动与风险的管控。

（4）推动监管数字化，提升监管治理能力现代化。第一，进一步完善强监管制度。制度是提升监管治理能力最基础的工作，因此，监管制度的建设要与时俱进，特别是对新型金融业务的监管制度，要先于金融后果的形成，要坚持成熟的监管制度，完善新型金融业务的规章制度体系，创新制度金融包容式发展的制度，当然要守住防范金融风险的基本制度、底线制度，规定其界边制度，形成横向到边、纵向到底的制度体系，不留监管制度的缺口，只留支持创新、风险可控的制度容许空间。第二，要发挥金融工具技术的正能量，抵制其劣根性，防止其被非法利用。第三，提升制度的执行力。完善的制度只有在现实金融业务中得到坚强有力的执行，才能发挥有效的作用，因此，监管制度的执行不仅仅是监管部门的事，应当将所有的监管制度内嵌于金融机构的所有制度当中，培育监管者与被监管者共同的合规文化、制度价值观，将监管政策要求成为金融机构的自觉行动。第四，加强监管队伍建设，提升数字化执行水平。对于日益增多的机构和创新的业务品种而言，监管队伍的力量显得远远不足，一方面是监管人员的数量不足，另一方面是监管人员的能力不强、水平相对滞后，因此，加强监管队伍的建设十分迫切。一是要大量引进数字监管机器人，提升数字化监管的效率、能力。对于日常监管工作，通过数字机构对被监管对象的数据信息的收集、分析，及时提供监管预警信息。二是深化被监管对象内控人员的管理体制，实行“双线”领导、管理、考核的办法，扩大现行监管的队伍与力量。三是不断提升监管队伍的素质，要将监管人员融入被监管单位，参与到被监管单位的各种业务经营活动中，参与但不表态，只是从监管的角度来分析风险，及时掌握信息，提升监管的针对性和有效性。

（5）积极运用监管信息，为金融创新发展服务。借助监管信息提升金融创新的正确性，也是一条可靠路径。数字化监管结果就是社会经济生活的一个大数据库，监管部门可以全面、实时掌握金融机构、实体经济、监管机构的信息，也最易发现经济发展中的弱项及金融发展的空间［18］。因此，监管的目的最终仍是促进社会经济的发展，不能为监管而监管，而应当将有限的监管资源转化成有效的监管信息。第一，在进行数字化金融监管体系设计时就要考察其基本要素，即在数字化金融监管顶层设计时，必须将监管的信息及支持金融机构创新发展的指标信息设置在指标体系中，从底层技术解决创新与监管需求。第二，实现整个监管信息平台与系统互联互通［19］。目前金融机构分为中央金融机构和地方金融机构，监管也分为国家监管机构及地方金融监管机构，但经济活动是相互联系的，因此，监管信息系统不能因为这种行政监管划分而分割，必须实现所有监管平台信息一体化，这样，才能从全局角度把握整个信息资源，提高创新信息的针对性。第三，加强对监管信息的研究与分析力量的投入，及时发布监管和创新指引，尽可能减少盲目性，增加创新的先进性。数字化金融监管程度较低时，大量的监管资源会耗费在现场监管；而数字化金融监管程度较高时，会节省大量的人力资源。因此，一方面要借助数字系统进行监管分析，另一方面，监管机构要集中优秀的监管资源，对数据进行分析、研究，及时出具各类监管报告，指导金融行为和经济行为，由纯监管向既监管又指导方向发展。第四，鼓励金融机构对监管支持的创新，协助其运用，引导其正确的创新方向。对于监管部门支持的金融机构的创新，一方面监管部门要加强政策指导，特别是监管的力度与空间要给予预留，要充分容错，对于金融机构突破的一些常规要给予容忍；另一方面金融机构应当顺势而为，对金融监管部门支持的创新要加大力度，勇于创新，在创新中实现经营的溢价。