《碳排放权交易管理办法（试行）》全国统一碳交易市场正式启动

张丽 孟少华

2021年1月5日，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），定位于规范全国碳排放权交易及相关活动，规定了各级生态环境主管部门和市场参与主体的责任、权利和义务，以及全国碳市场运行的关键环节和工作要求。《管理办法》于2021年2月1日起开始实施。此前，在2020年12月30日，已印发《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019—2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等配套文件。这也意味着以发电行业为突破口的全国统一碳交易市场第一个履约周期正式启动。

在《管理办法》正式发布前，生态环境部于2020年10月28日发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）。本文将《管理办法》与《征求意见稿》进行了比较分析，解读主要的政策变化点。

1 《管理办法》与《征求意见稿》对比解读

1.1 总体框架简化，内容有增有减

《管理办法》共8章43条，与之前的《征求意见稿》的7章51条相比，增加了1个章节，简化或删除了部分内容，如监测计划编制与报送、监测计划实施与调整等，这些删减内容或将在未来出台的其他配套细则中体现。

与《征求意见稿》相比，《管理办法》的主要增减内容如下：

将温室气体重点排放单位单独列为一章（第二章），并做了细化。纳入重点排放单位名录的门槛为属于全国碳排放权交易市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万t二氧化碳当量的温室气体排放单位，不再考虑综合能源消费量约1万t标准煤这个条件；补充了移出重点排放单位名录的情形规定：a）连续2年温室气体排放未达到2.6万t二氧化碳当量的；b） 因停业、关闭或者其他原因不再从事生产经营活动，因而不再排放温室气体的温室气体排放单位，满足条件之一，确定名录的省级生态环境主管部门应当将其从重点排放单位名录中移出。

“分配与登记”章节补充了关于出于公益目的自愿注销碳排放配额的规定。《管理办法》明确，自愿注销的碳排放配额，在国家碳排放配额总量中予以等量核减，不再进行分配、登记或者交易。相关注销情况应当向社会公开。此外，该章节还增加了重点排放单位发生合并、分立等情形需要变更单位名称、碳排放配额等事项的规定，要求报经所在地省级生态环境主管部门审核后，向全国碳排放权注册登记机构申请变更登记。

“排放核查与配额清缴”章节删除了关于监测计划编制与报送、监测计划实施与调整的规定；“监督管理”章节也相应地删除了市级生态环境主管部门对监测计划监管职责规定。

“监督管理”章节删除了《征求意见稿》中列出的10条主管部门应主动公开的信息。

“罚则”章节的标题删除了《征求意见稿》中的“责任追究”，正文中也删除了有关刑事责任的描述，简化为“违反本办法规定，涉嫌构成犯罪的，有关生态环境主管部门应当依法移送司法机关”；对于符合重点排放单位条件但未主动报告纳入重点排放单位名录的处理也被删除；有关登记参与主体违规处置、联合惩戒、交易主体违规处置、交易主体申诉和失信惩戒等的处理规定，也都被删除。

“附则”的名词解释中，删除了排放配额、清缴2个名词，修改了碳排放权和国家核证自愿减排量的术语定义（见表1）。

1.2 《管理办法》的目的依据体现出建设全国碳排放权交易市场是中国的内在要求

《征求意见稿》中，管理办法制定的依据强调的是“为推进生态文明建设，更好履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》”，而《管理办法》中强调“为落实党中央、国务院关于建设全国碳排放权交易市场的决策部署”，这体现了中国应对气候变化的明确态度和立场。中国不仅将应对气候变化视为应尽的国际义务，更作为实现自身可持续发展的内在要求和推进生态文明建设的重要途径。正如习近平总书记多次强调，应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。《管理办法》等一系列文件的出台，主要是基于我国“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，通过市场化手段，使企业化被动为主动，助力我国碳中和目标的实现。

1.3 细化各级监管部门及职责

《管理辦法》明确了全国碳市场国家–省–市三级管理体系，并明确各级主管部门责任。最终配额的发放是由省级部门发放，省级部门没有调节空间。

1.4 坚持市场导向，不再预留配额

《征求意见稿》中规定，生态环境部可预留一定数量排放配额，用于市场调节、重大项目建设等。在《管理办法》中，关于预留配额的条款已经删除，这体现了《管理办法》中规定的全国碳排放权交易及相关活动应当坚持市场导向的活动原则。

1.5 不再强调环境信息管理平台作为数据连接的作用

《征求意见稿》在“排放配额管理”章节中规定，注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接，确保数据及时有效安全交互，而这一规定未在《管理办法》中体现。

1.6 碳排放配额仍是全国碳排放权交易市场初期的主要交易产品

《征求意见稿》关于交易产品的描述为“全国碳排放权交易市场的交易产品为排放配额以及其他产品”，而《管理办法》中的描述为“全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品”，可见全国碳排放权交易市场初期的交易产品还是以配额为主，其他交易产品如CCER，还要待生态环境部出台相关细则后，进一步丰富交易品种。

1.7 核查机构和重点排放单位要对各自报告的真实性、完整性和准确性负责

《征求意见稿》中规定，核查技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性负责；而《管理办法》中增加了对核查结果准确性的要求，规定“技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责”；此外，《管理办法》还规定重点排放单位对温室气体排放报告的真实性、完整性、准确性负责。重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开，接受社会监督，涉及国家秘密和商业秘密的除外。这也体现了《管理办法》在“总则”第三条中规定的全国碳排放权交易及相关活动应当坚持公平公开的原则。

1.8 设置配额清缴、核查申诉时限

《管理办法》在《征求意见稿》基础上要求重点排放单位应当在生态环境部规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴上年度的碳排放配额，但具体时限没有明确；对于重点排放单位的核查申诉，《管理办法》则明确了具体的申訴时限和省级生态环境主管部门的复核时限，《管理办法》规定“重点排放单位对核查结果有异议的，可以自被告知核查结果之日起7个工作日内，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核；省级生态环境主管部门应当自接到复核申请之日起10个工作日内，做出复核决定。”

1.9 抵销机制细则另行规定

《征求意见稿》规定，用于抵销的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目（注：《管理办法》将《征求意见稿》中的“抵消”改为“抵销”），而《管理办法》将这部分关于可用于抵销的CCER项目类型移至“国家核证自愿减排量”的术语中，仅保留抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%和用于抵销的国家核证自愿减排量不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目的规定。其他相关规定由生态环境部另行制定。

2 企业应对策略与建议

在全国碳交易即将开展的新形势下，国内企业应该未雨绸缪积极应对，化挑战为机遇。

2.1 重点行业企业要做好碳资产管理

目前阶段，全国碳排放权交易市场首先管控发电行业的碳排放，未来会扩展到如钢铁、水泥、化工等其他重点行业。企业作为市场的主体，无疑同样面临不小的挑战，如何做好碳资产管理成为企业的必修课。

全国碳排放权交易市场启动后，发电企业或有三条参与路径：履约、减排或交罚金。通常，政府罚金会高于交易成本和减排成本，但不论哪种选择，对发电企业来说都要付出一定的代价，进而倒逼发电企业减排。

未来更多行业将被纳入到全国碳排放权交易体系中来，这将会对企业产生结构性的影响。企业要考虑能否更进一步提高生产效率；是否要进行燃料更替，更多地用清洁能源加以替代；是否要通过购买配额抵销碳排放。对于那些暂时未被纳入的行业来说，可以根据碳价格的信号来判断自己的发展方向，把碳价纳入到生产决策中。被纳入碳市场后，生产成本会上升，压力会增大，但反过来讲，企业通过技术改造，投入成本，降低碳排放后，可以在碳市场上交易富余配额。

对于已被纳入全国碳排放权交易市场的电力企业来说，碳不仅是企业的碳排放履约考核指标，也是企业竞争力中的一个重要指标。碳作为一种有价资源对企业生产经营会产生影响，因此，发电企业要重视碳资产的管理，在日常经营管理中把碳这个因素考虑进去，做好排放数据的报告、配额管理，履约以及碳交易（如出售富余配额或购买配额以弥补履约缺口或购买CCER用于抵销）等基本工作。同时，为了增强企业竞争力，还要把碳减排、碳中和目标引入到企业发展战略中，生产的产品除了考虑原有的性能外，还要考虑碳排放因素，即生产具有竞争力的绿色低碳产品。

对于即将被纳入全国碳排放权交易市场的非控排企业来说，尽快全面地摸清碳家底，才能在未来盘活碳资产。主管部门为了清楚地了解企业温室气体排放源、排放量以及合理地发放配额，会要求企业提交碳排放报告和排放监测计划，因此摸清碳家底是碳交易对企业提出的基本要求。而企业只有掌握了自身碳家底的动态变化，在被纳入全国碳排放权交易市场后，才能在碳交易过程中做出有利决策。

2.2 可再生能源企业尽早布局碳市场

《管理办法》第二十九条规定：“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。”《管理办法》规定用于抵销的CCER应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目。这一规定给可再生能源企业带来了巨大利好。已拥有此类项目CCER的企业可以在全国碳市场出售CCER用于控排企业抵销其自身的部分排放，从而变现碳资产；尚未拥有此类项目CCER的企业可以尽早布局碳市场，创造未来变现碳资产的机会。

2017年3月17日，CCER新增项目申请被叫停。随着全国统一的碳交易市场的启动，预计CCER项目也会再次开启，碳市场对可再生能源发展的推动作用也会显现。CCER项目开发需要时间周期，可再生能源企业与其坐等观望，不如实时关注、紧跟国家相关政策，摸清手中的光伏、风电、生物质能供热及发电等项目资源，着手进行CCER项目开发工作，这样一旦CCER新增项目申请重启，才能尽早入市，占得先机。

2.3 企业需要重视碳披露和碳中和

碳披露是指在碳盘查的基础上，企业将自身的碳排放情况、碳减排计划、碳减排方案、执行情况等适时适度向公众披露的行为。

随着社会各界对碳排放的关注度高涨，2020年以来，监管机构与投资者也对企业碳披露的规范性和汇报框架提出了更高的要求。一方面，香港联交所在2020年7月生效的《环境、社会及管治报告指引》中，新增董事责任、风险管理、提升社会关键指标披露责任等多项披露要求；而深交所及上交所分别在2020年2月和8月修订有关上市公司信息披露指引，明确规定上市公司需披露环境保护、精准扶贫等社会责任履行情况，全面提升对内地上市公司碳排放相关报告的合规标准。

部分企业对节能减排应对气候变化所带来的风险机遇和企业战略目标的联系认识不足，大部分企业还对碳信息披露抱有一种不太认可的态度。企业作为参与应对气候变化的重要主体，应当积极承担碳信息披露的社会责任，加强自身社会责任感和行业使命感。积极参与碳信息披露可以扩大企业的知名度，将会使企业在无形中获得巨大社会效益和经济效益。

2020年中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”列为2021年的重点任务之一，提出我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。作为经济运行的微观主体，企业将在未来节能减排引发的一系列变革中，扮演举足轻重的角色。主动求变、主动作为，加大技术创新投入，加快节能降耗技术使用，是企业可持续发展的必然选择。当下，企业应加大技改投入，多应用低能耗低碳技术，这不仅是为社会做贡献，也将成为企业差异化竞争优势的来源、开拓广阔市场的资本优势。未来，企业可通过完善碳数据监控与披露、加强碳排控能力、提升碳资产管理水平三方面，加速推进企业的低碳转型，为实现碳中和的目标做好准备。