公共冲突管理制度的系统构建

邵阳

摘要：我国的网络舆情冲突事件随着网络社会的兴起与新冠肺炎疫情的暴发与日俱增。从冲突利益的整合制度、争议事项的裁决制度以及对抗行为的制动制度这三大制度的分析视角出发，既有的网络舆情冲突管理制度愈发难以回应新冠肺炎疫情下网络舆情冲突所展现出的爆发性、盲目性与民意性特征。对此，为最终推动社会主义和谐社会建设，切实做好“强信心、暖人心、聚民心”工程，未来仍需系统构建网络舆情冲突事件的预警监测制度、新媒体管控制度、处置培训制度以及健全明晰的网络舆情冲突管理体制。

关键词：公共冲突;网络舆情冲突;网络舆情冲突管理制度

中图分类号：C916  文献标志码：A  文章编号：1008-2991（2021）01-101-006

随着网络信息社会的兴起与网民群体（尤其是手机网民）数量的迅速增长，以往多集中于征地补偿、拆迁安置等社会领域的公共冲突开始逐步向虚拟的网络社会转移。尤其是在此次新冠肺炎疫情期间，受新冠肺炎病毒的高传染性影响，相当数量的普通民众在居家抗疫的过程中借助互联网就社会热点事件发表了自己的观点，形成了一股股强大的网络舆情（例如李文亮事件、湖北红十字会事件等），裹挟着汹涌的民情民意，对我国政府的网络舆情冲突管理带来了极大的冲击与挑战。习近平总书记也曾就此在相关会议上明确指出，要切实做好新冠肺炎疫情防控下的“宣传教育和舆论引导工作，统筹网上网下、国内国际、大事小事，更好强信心、暖人心、聚民心”[1]。

一、网络舆情冲突的内涵

对于公共冲突这一概念的内涵而言，学界多采用常健的权威性观点，即公共冲突是指那些事关公共利益的冲突，既包括直接围绕公共事项产生的冲突，也包括围绕私人事项产生、但发展影响到了公共利益的冲突[2]。但作为公共冲突的重要领域之一——网络舆情冲突（又称网络群体性事件、网络突发事件、网络公共冲突等），其概念内涵却始终没有一个较为统一的观点。例如，刘明、刘长甡等人将其定义为那些“直接或间接涉及公共利益的单一事件或公共事件触发，引发公共舆论在网络等信息平台出现较快集聚、分化甚至极化，进而对国家相关部分的责任要求造成显著压力效应的复合型公共冲突事件”[3];许敏则认为其是指“在某个小范围的社会事件，经由网络传播形成社会热点，演变或有可能演变成涉及公共利益、危及公共安全、造成社会重大影响的危机”[4];纵观学界关于网络舆情冲突的概念内涵讨论，虽然各方都没有形成统一观点，但大部分学者在其内涵界定中或多或少地注意到了网络舆情冲突的四大关键要素：直接或间接涉及到公共利益的舆情事件、网民群体、网络空间以及相关政府部门。从社会燃烧理论的理论视域来看，在网络舆情冲突事件的产生过程中，直接或间接涉及到公共利益的舆情事件充当了可燃物，网民群体对舆情事件的聚焦充当了火源，发达的网络系统则为舆情事件的快速“燃烧”提供了充足的氧气。在以上三大要素的共同作用下，舆情事件得以在网络上快速燃烧、扩散，最终形成了网络舆情冲突事件。而对于政府部门而言，它既有可能参与到舆情事件的生成过程之中（如临武瓜农事件），也有可能参与到网络舆情冲突事件的最终裁定过程之中（如肖战事件），但受到我国以行政为主导的公共冲突管理体制影响[5]，无论上述何种情况，相关政府部门最终都将充当灭火器的角色。综上，虽然学界就网络舆情冲突的概念内涵并没有达成一致，但只要从上述四大要素出发，我们就可以对网络舆情冲突形成一个较为清晰的认识。

二、新冠肺炎疫情下的网络舆情冲突特征

相较于以往的社会事件，此次的新冠肺炎疫情具有高度关注性、高度突发性以及高度危险性的背景特征。在此特殊社会背景下，网络舆情冲突也表现出了一些新的时代特征。

1.暴发性。在互联网这样的开放性空间下，每位网民在相关法律法规的规制下都可以成为信息的发布者与评论者，一面是广泛的信息来源，一面是快速的跟帖转发，一旦某项舆情事件开始引发关注，便可迅速地打破时空界限，在整个网络空间像病毒一样地传播。对于新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件而言，在暴发初期，民众普遍对发病来源、治疗方式以及危害程度不甚了解。出于对疫情的恐惧心理，在此时期内任何关于疫情的焦点问题和热点话题都会成为网络舆情的“导火索”[6]，挑动着民众的敏感神经，刺激着民众的言语表达欲望。再加之由“微信、微博、抖音”等应用软件所构筑的即时通信网络的大规模传播转发，来自各方的疫情信息都能够被迅速的传播扩散，更是凸显了此次疫情期间网络舆情冲突事件的爆发性特征。

2.盲目性。某项涉及到公共利益的争议事件在网民的点赞、评论与转发之下会迅速爆发为网络舆情事件，但如此迅速地传播扩散恰恰也证明了网民在整个冲突过程中的盲目性。在铺天盖地的“信息轰炸”下，有些舆情事件的真伪往往没来得及经过详细地调查思辨就被高速传播，在引起网民大量激辩的同时，也极易造成网络舆情冲突事件的发生[7]。在此次新冠肺炎疫情期间，基于对新冠肺炎病毒的认识有限，各种不实信息不仅内容繁杂、形式多样，甚至比以往更加具有迷惑性[8]，而因网民盲目转发不实信息而引起网络舆情冲突事件的情况更是屡见不鲜。例如，网传“武汉市卫健委副主任刘某在疫情防控期间擅离职守跑到上海与女儿过年，被发现感染后便在自家的四套房子中以藏匿的方式躲避警察和医生”。该消息一经公布，随即便在网上引起轩然大波，民众纷纷指责其擅离职守并有贪污嫌疑。但經后续求证得知，刘某自去年12月底便一直坚守武汉抗疫，只育有一子，网传信息均为谣言。

3.民意性。纵然网络舆情冲突可能会带有一定程度上的负面特征，但不可否认的是，当前我们各项体制机制与相关法律法规对在网络领域的管理上仍不完善，互联网为普通民众提供了意见表达与推动社会改革的空间，无论何种性质的网络舆情冲突事件，其背后都折射出普通民众的民情民意。新冠肺炎疫情的暴发，不仅是对我国医疗卫生管理体系的考验，更是对我国现阶段的国家治理体系与治理能力的一场大考。得益于移动互联网络所带来的信息传递内容的丰富和传递速度的提升，全国人民都能够及时了解也渴望了解国家在此次疫情防控中的治理管控情况，并能够借助强大的网络舆情促使政府对疫情防控过程中的治理不善问题进行及时地改正优化。例如在此次疫情防控期间，湖北红十字会因捐赠物资分发的不及时、不透明而饱受争议与批判，网民纷纷希望湖北红十字能够在此关键时刻担起重任，将各方捐赠的物资顺利、及时地送到抗疫一线上来。最终，在这一股股网络舆情冲突所折射出的民情民意的推动下，中国红十字会党组书记、常务副会长梁惠玲亲自率领总会工作组前往湖北红十字会指导督促工作，这才平息了网民们的愤怒与指责。

三、新冠肺炎疫情下的网络舆情冲突管理制度建设现状

常健和许尧从因势利导、平等协商以及深层稳定的制度建设原则出发，将公共冲突管理结构归纳为五个层次的管理制度，即不同主张的表达制度、对立观点的交流制度、冲突利益的整合制度、争议事项的裁决制度以及对抗行为的制动制度[9]。笔者从这一分析视角出发，对新冠肺炎疫情下的既有网络舆情冲突管理制度进行总结梳理。需要说明的是，由于网络舆情冲突的主要发生地是虚拟空间，具有开放性的特征，相较于其它类型的公共冲突（尤其是发生在现实生活中的公共冲突）不同，网民群体能够随意地进行观点的表达与交流。因此，网络空间的存在与特性本身就是不同主张的表达与对立观点交流的集中体现。基于此种考量，本文此次的梳理主要围绕冲突利益的整合制度、争议事项的裁决制度以及对抗行为的制动制度这三大制度展开。

（一）冲突利益的整合制度

网络空间的存在为网民群体提供了表达与交流对立意见的空间，但却不能真正消除对立群体之间深層次的利益对立。对于那些传统形式的公共冲突而言，冲突利益的整合制度设计（例如调解制度等）倾向于以第三方中介为桥梁，整合、协调对立双方之间的公共冲突。但对于网络舆情公共冲突而言，受其暴发迅速性以及参与广泛性等特性的影响，很难采用第三方中介的形式准确且完全地对所有的冲突双方进行整合协调。因此，网络舆情冲突中的冲突利益整合制度便体现出了新的特征，不追求冲突双方之间直接的整合调解，而是通过引导舆论与主动公布信息等新形式来对冲突利益进行消解，主要体现在以下两个层面的制度设计。

政府网络评论员制度。所谓网络评论员，是指那些在网络媒体上专职发表评论意见的特定群体的总称。网络评论员这一名词最早出现在南京大学官方BBS上。当时南京大学校方为了维护BBS秩序，特别指派学生会干部以及部分学生担任网络评论员，在校园BBS上发布有利于学校和政府的正面信息，抵制那些不良信息帖。此后，相当数量的地方政府开始借鉴这一做法并建立政府网络评论员制度，他们以普通网民的身份就政治与社会领域的重点舆情事件发表评论意见，宣传政府正面信息，及时解答网民疑惑，抵制负面舆情发生，有效承担起了引导民众舆情的作用。例如，成武县地震监测中心根据《成武县网评员管理办法》制定了本单位的《网评员管理办法》，明确指出要根据网上出现的地震预报预警有关的话题和地震网络谣言进行及时研判与舆论引导。

政府新闻发言人制度。我国的政府新闻发言人制度最早是在改革开放初期为了满足对外宣传的需要而建立起来的。政府新闻发言人的主要职责是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问[10]。该制度的主要功能在于通过向普通公众及时准确地传达、澄清相关信息，回应群众关切，从而减少不利报道的出现，在舆论引导中把握主动权。例如河南、北京、上海等地都曾相继建立起了新闻发言人制度，保证了政府对外信息输出的及时性与权威性。

（二）争议事项的裁决制度

并非所有冲突群体间的利益对立都能得到有效整合。对此，为了防止冲突行为的进一步升级，就需要利用争议事项的裁决制度来对冲突事项进行裁定。对于信息爆炸的网络空间而言，有相当数量网络舆情冲突事件是因为各式各样的网络谣言而导致的，它们的影响或大或小，涉及领域也是异常广泛。面对这一新情况，传统的仲裁与诉讼制度受其运作周期长、受理能力有限等因素的制约，很难完全解决这些由网络谣言所引起的或大或小的舆情冲突事件。因此，网络舆情冲突领域的争议事项裁决制度除了仲裁制度与诉讼制度之外，主要还包括中国互联网联合辟谣平台这一专门针对因网络谣言而引发的网络舆情冲突事件的裁决制度设计。

由中央网信办和不良信息举报中心主办、新华网承办的中国互联网联合辟谣平台于2018年8月29日在北京正式上线，旨在为广大群众提供辨识谣言、举报谣言的权威平台。该平台整合接入了全国四十余家辟谣平台的3万余条数据资源，设置了权威发布、部委发布、地方回应、媒体求证、专家视角等多个核心栏目，可以第一时间获取专家学者与相关部门权威辟谣信息，具有举报谣言、查证谣言以及裁定谣言等多种功能。

（三）对抗行为的制动制度

并非所有的公共冲突最终都能得到有效化解。当冲突能量持续得不到消解并朝着对抗性行动演化时，为避免恶性事件的产生，就需要启动对抗行为的制动制度。对于网络舆情冲突而言，由网络舆情最终演化为对抗性行动的冲突事件不在少数，甚至会由于网络的匿名性与隐蔽性特征导致各种极端言论层出不穷，进一步导致了冲突对抗程度的加剧。因此，除了传统的强制制度和处罚制度之外，网络舆情冲突领域的对抗行为制动制度还包括了以下两大方面的特定制度设计。

网络实名制度。学界普遍认为中国网络实名制的源头是2002年清华大学新闻学教授李希光在谈及新闻改革时提出中国人民代表大会应该立法禁止任何人匿名在网上发表东西的观点，认为“包括传统媒体，应该提倡用真名，不用笔名发表文章”。此后自2003年起，我国相继颁布了《互联网电子邮件服务标准》（征求意见稿）、《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》《博客服务自律公约》《互联网跟帖评论服务管理规定》《互联网用户账号名称管理规定》等多项法律法规，逐步完善了我国各项互联网领域的实名制建设制度。

网络警察制度。根据2012年中华人民共和国主席令第69号公布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民警察法〉的决定》修正第六条第十二款的相关规定，“公安机关的人民警察需要依法履行监督管理计算机信息系统的安全保护工作”，而从事此类职责的人民警察便被称之为网络警察。以往的网络警察主要负责处理计算机信息系统安全管理以及计算机犯罪侦查活动，但随着互联网在中国的大规模普及，网络警察便开始逐步向打击由黑客侵入导致的技术性破坏、计算机诈骗、传播网络谣言以及制作、复制有害信息等职能转变。

从冲突利益的整合制度、争议事项的裁决制度以及对抗行为的制动制度这三大制度梳理视角出发，既有的网络舆情冲突管理制度分别包括政府网络评论员制度，政府新闻发言人制度;中国互联网联合辟谣平台制度;网络实名制度，网络警察制度。然而，尽管既有的网络舆情冲突管理制度覆盖范围较广、基本功能齐全，但在新冠肺炎疫情这一特殊社会背景之下，既有的冲突管理制度便显得捉襟见肘，新冠肺炎疫情期间网络舆情冲突事件的频发也为此提供了佐证，而网络舆情冲突所表现出的一系列新的特征也迫切需要一系列与之相对应的冲突管理制度加以约束，由此才能对新时期下的网络舆情冲突实现更好地治理与管控。

四、新冠肺炎疫情下的网络舆情冲突管理制度系统构建

构建网络舆情冲突事件的预警监测制度。针对新冠肺炎疫情下网络舆情冲突所展现的突发性、暴发性特征，政府部门要想在如此短的时间内有效遏制网络舆情冲突事件的不断升级，就必须要从网络舆情冲突事件爆发的初始阶段开始着手调配相关组织资源，以时间换取网络舆情冲突处置过程中的主动权。为此，我国政府部门一方面需要在整合网络舆情信息的基礎之上，逐步构建网络舆情案例库，借助大数据技术深入分析舆情爆发相关规律;另一方面可以根据NLPIR（自然语言处理与信息检索共享平台）对网络舆情中的主题词与高频词进行识别，及时发现负面舆情信息，从而构建出一套行之有效的网络舆情冲突预警监测制度。

构建网络舆情冲突事件的新媒体管控制度。相较于普通网民，新冠肺炎疫情下网络舆情冲突盲目性特征的产生更多的是归因于以“微信、微博、抖音”等为代表的新媒体平台。这些新媒体平台不仅准入门槛很低，有些平台甚至只需要注册手机号便可成为创作者，而且文章信息的审核与规制大多集中在事后，而非事前审查，有些信息在被确认为谣言之后往往只是删除即可，而此时已被广泛传播，可发布主体对此承担的责任可谓是微乎其微。尤其是在此次疫情期间，这些新媒体平台利用民众对疫情知识的渴望心理，大肆传播诸如“童子尿鸡蛋可治疗新冠肺炎病毒”“秋季新冠肺炎疫情将卷土重来”的不实信息，既妨碍了疫情防控工作的正常开展，也平添了网络舆情冲突事件的管理负担。对此，政府部门应逐渐建立起一套完备的新媒体管控制度，既要对新媒体创作平台的准入门槛做出明确限制，又要完善对文章信息的事前审核制度和对不实信息的事后追责制度。必要时，还应出台一部专门的《新媒体平台管理法》，以对整个信息生产流程做出详细地管理规范。

构建网络舆情冲突事件的处置培训制度。新冠肺炎疫情下网络舆情冲突的民意性特征决定了政府机关必须要正视其中反映出的民情民意。但是，受我国以行政为主导的冲突管理体制的决定性影响，包括网络舆情冲突在内的各领域公共冲突最终都将不可避免地要交由相关政府部门人员处置，而面对网络舆情冲突这一新的冲突领域，相关负责人员普遍将处置现实世界公共冲突的思路带入到网络舆情冲突管理中来。如此一来，以往的压制式冲突处置模式便与网络舆情冲突的民意性特征相违背，由此带来的便是冲突能量的进一步激化。因此，构建网络舆情冲突事件的处置培训制度就显得至关重要。通过采取专家讲座、理论学习等方法促使相关政府负责人系统化地接受网络舆情冲突事件的特殊处置措施，重视其中所体现的民情民意，而不是一味的“围追堵截”，将最终有利于冲突能量的疏导。

构建明晰的网络舆情冲突事件管理体制。新冠肺炎疫情下的网络舆情冲突所展现出的暴发性、盲目性与民意性特征，呼唤着新的预警监测制度、新媒体管控制度以及处置培训制度的出现。但这几大新管理制度以及前文所梳理的既有管理制度要想形成制度合力，达到“1+1>2”的管理效果，还需要构建明晰的网络舆情冲突事件管理体制。当前，我国明确拥有网络管理权的政府职能部门有将近20多个，如党委宣传部、发改委、新闻广电部门以及公安部门、文化部门[11]等，这些部门分别承担着打击网络违法犯罪，设立网络规范标准，实施网络行业监管等多种职能，各项网络舆情冲突管理制度与机制之间如何进行协调，各个管理主体之间如何进行配合尚没有一整套详细的体制规定。对此，需在总结既有的网络舆情冲突事件管理经验的基础上，逐步探索各主体及制度之间应如何统筹协调以最大化网络舆情冲突管理效果的网络舆情冲突事件管理体制。

随着近年来互联网在我国的大规模普及，网络舆情冲突事件开始与日俱增。尤其是在此次新冠肺炎疫情期间，李文亮事件、湖北红十字会事件等网络舆情冲突事件的爆发让我们更加意识到了此类冲突事件对我国的和谐社会建设所产生的巨大威胁。对此，学界和实务界都应及时洞察并研判这一新的公共冲突领域，既要通过新的冲突管理理论来指导实践，也要通过不断丰富的冲突管理实践来促进理论的转型升级。

参考文献：

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责任编辑：任德靖