“多支柱”养老保障体系健全机制之探讨

刘 芸

（温州大学瓯江学院，浙江 温州 325035）

在“十三五”时期，我国决胜全面建成小康社会取得决定性成就，其中也包括了建成世界上规模最大的社会保障体系、基本养老保险覆盖近10亿人。由此可见，养老保障体系建设在全面建成小康社会的指标体系中占据着重要地位。而进入社会主义新时代，社会的主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以“美好生活需要”取代“物质文化生活需要”实质上是中国民生发展的质的升华[1]。目前我国发展环境正面临着深刻而复杂的变化，虽然已转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出，民生保障依然存在着短板。其中，具有普适性、全面性、互补性的养老保障制度体系尚未健全，养老保障积极建设的能量未能充分调动，各种不确定性的因素叠加形成了不可忽视的社会风险。因此，需要尽快做好“多支柱”养老保障体系的安排与改造。

一、迫切需要：养老权应对叠加社会风险的保障危机

1.人口结构显著变化，养老支出的增长“超预期”

近年来我国生育率持续低于1.2，“少子化”叠加“超老龄化”且形势日益严峻，导致养老保险出现“空洞”效应。一方面，老龄化将耗尽养老保险基金结余。根据《中国统计年鉴》，2022—2035年，将成为我国退休的高峰期；而到了2040年，65岁以上的老龄人口更将达到32 216万人。据专家测算，如继续按照现行养老保险制度执行，会出现全国养老保险基金已有结余将于2024—2025年消耗殆尽的严重风险[2]。另一方面，养老保险缴费减少而支出增加，致使保险金的支付平衡被打破。2016年我国离退休人员突破了1亿，因此赡养率也攀升至36.3%。而按此态势，我国的赡养率数字将触目惊心：2020年为40%，2030年可高达约55%[3]。

2.退休政策调整未及，养老给付的“刚性需求”承压

首先，我国几十年来退休政策一直未做修改，较高的养老实际替代率叠加偏低的退休年龄，致使现阶段社会养老保险金支出迅速增长。其次，由于生活水平的提质和医疗水平的提高，我国人均预期寿命不断延长，必然埋下财政风险隐患。最后，现行制度下男女间养老待遇差距扩大。男职工60岁退休，女职工50岁退休而平均寿命长于男性，仅因性别的自然差异而产生养老待遇的显著差距，明显有违公平。

3.待遇持续提高，权利累迭的负担沉重

2008年起，我国对养老金的调整以养老金的10%作为调整比例。即使进入经济新常态时期，经济发展由高速转入高中速发展，但受到物价等因素影响，养老金仍以每年至少5%的增速提高。因此，考虑到巨大的人口基数，每年持续增加的支付基金亦是沉重的负担。

4.基金来源渠道狭窄，基本账户蓄藏不足

根据国务院2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，城乡居保基金由财政补贴、个人缴费和集体补助构成，但其中部分规定流于形式。首先，其中作为筹资重要渠道的集体补助来源未明。虽规定了“有条件的村集体或社区应对参保人给予补助”，但条件的具体标准和指向、补助的数额和方式等，都未能明确，难以操作。其次，政府补贴大而化之地概括了两种类型：选择最低档至500元档的，给予每人每年不少于30元的补助；选择500元档及以上的，补助则不低于60元。简单粗糙的规定导致政府在经济压力承重时必然采用就低标准。最后，虽然公益组织捐款等亦可归入城乡居保基金，但我国慈善事业一直以来发展不足。

5.历史遗留困境深远，转制成本积重居高

未能安排专项财政资金解决历史债务，亦未充分积累养老保险中“老人”和“中人”的个人账户基金；养老保险基金缴费年限低，权利义务不对等；养老保险基金至今未做实个人账户，而个人账户记账率则高于实际投资回报率；养老保险待遇仍然在群体间差异较大，如机关事业单位与企业间的差别、国企中身份不同的工作人员的差别、社会城乡由来已久的差别；养老保险基金覆盖率仍然不高；养老保障的法制建设滞后于社会实际需要。

6.“碎片化”阻碍养老事业，新发难题迭出难禁

实践中，养老保障制度往往处于“碎片化”状态，“统一制度”各地不统一。首先，养老保险费率低的地方为12%，高的则有22%。虽然2019年两会要求统一调整到19%，但落实难度大，成效不佳。其次，虽然规定了个人缴费基数应按上年度职工平均工资的60%～300%执行，但包括浙江温州在内的个别地区，为保企业利益将其调低至40%；甚至参保人员也只按照职工在岗人数的一定比例确定，未能全保。再次，对用人单位缴费基数为“工资总额”政策的实施，有些统筹地区按照参保职工的“缴费工资”总额厘定，而另一些地区则按照本单位的工资总额来确定[4]，混乱可见一斑。不仅如此，对于城乡居民基本养老保险，各地方财政对个人缴费的补贴标准不统一，各地实际的基础养老金金额有所不同。虽然体现了动态调整缴费档次和标准的思路，但从长远上看，各地参保的门槛差异过大，未来不利于全国制度的统一。

而养老保障制度运行中，新的问题也相伴出现：为降低企业运营成本，各地往往通过降低费率和基数方法收取养老保险费；对“缴费工资”的理解，存在政令分歧；非正式就业，参保率明显低于正式就业人员；包括发达地区在内，缴费工资低于真实水平；职工平均工资、基本工资的确定亦不合理。

二、力有不逮：差别层次养老保险的现实考量

2011年7月颁布的《中华人民共和国社会保险法》对我国“多层次”的养老保险体系进行了法律意义上的明确，在此前后，一系列的行政法规、部门规章以及国家政策也不断树立巩固针对不同主体、不同需要的保障体系：通过1997年7月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、2014年2月《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》、2014年10月《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等制度的实施，基本养老保险层次持续健全；通过2003年12月《劳动和社会保障部企业年金试行办法》、2014年10月《国务院关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》以及2018年2月《人力资源和社会保障部、财政部企业年金办法》等政策的改革，补充养老保险层次，年金制度不断完善；而根据2018年7月《财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，商业养老保险也加入养老保障的宏观框架。一方面，我国养老保障已明确了“多支柱”的建制目标，并构建了功能互补的“多层次”序列。另一方面，从目前建设与发展的差别层次进行考量，养老保障依然存在着严重的困境和阻碍。

1.运行艰难的基本养老保险制度

（1）“保基本”的理念于实践中未能充分实现。首先，基本养老保险覆盖面明显不足。在行业领域如建筑行业、部分小微企业和非公企业是缺口，在地域方面如温州市最低参保率按职工人数35%执行[5]。其次，养老缴费负担不均，存在名义缴费与实际缴费不同的情况。再次，养老保险省级统筹未有效实现，但要求2020年前必须完成。目前的困难包括数据信息的集中汇总难、历史债务问题、地方政府与省政府间财政责任的分担、各地发展不均衡、养老保险基金管理主体过多等。最后，挂账、断保、弃保现象依然未能杜绝。

（2）基金收支难以平衡，经营压力困因累迭。以浙江为例，一方面，养老保险费率不足。如目前浙江的单位仅按工资总额的14%缴费，但规定最迟需在2020年底提升到2019年全国统一要求的16%。与此同时，中央调剂金上缴责任加负，浙江上缴费率从2018年的3%提高到2020年的3.5%。另一方面，浙江“职退比”持续减少，老龄化加深的养老金给付“刚性需求”压力大。而养老金发放基本每年增加10%，基金给付负担沉重。总体上，政府兜底责任较重，转制的债务压力大。据测算，浙江养老保险基金有可能在2020年出现当期赤字，到2025年时累计结余耗尽。

（3）多重责任主体关系不顺，权利义务区分模糊。现有的财税关系模糊了省市两级的养老保险义务。省管县的财政体制使县级缴费归结于省，而养老金的托底义务在市。值得注意的是：浙江省规定使用基本养老保险省级调剂金，该地必须确保企业职工养老保险费征缴收入增幅达8%以上。而转制成本的历史缺口、隐性债偿由地方政府负担，即市级要承担“中人”“视同缴费年限”的首要责任。加之，养老保障存在多头管理：财政、税务、社保、人力部门。有争议的是养老保险究竟是福利还是保险。2018年底，浙江还直接将被征地农民转移到职工基本养老保险制度中，实际上忽略或无视了职工养老保险中缴费比例最多的部分——用人单位工资总额的20%，需要现有基金来垫付[6]。

（4）面对更加灵活的劳动就业市场，制度创新能力不足。这是比较新的思考题，比如： “互联网+”形态的用工者，是参加灵活就业的养老保险还是城镇居民养老保险？有没有统一的规定？非标准劳动关系的工作人员，单位有无养老保险的缴费义务？在关注民生的大趋势下，应否有缴费义务？近年来浙江也面临劳动力从“涌入”到“流出”的现象，对于人才的流动（包括单位流动和地域流动），养老保险关系与养老保险基金各类对接的设定，如何既保障人才的养老权利，又维护单位乃至地方的利益？弹性就业增加后，养老保险如何分段缴费？程序如何更加便利和合理？

2.发展滞后的年金制度

（1）年金的结构构成比例不合理。按照大多国家所采用的养老基金“四四二”模式，基本、补充以及个人储蓄性养老保险所占份额之比为4∶4∶2。以此执行，可以保证养老金替代率处于较高的70%～80%，足以保证退休后公民较为稳定的生活水平。而我国重点建设第一支柱的基本养老保险，基本养老保险规模过大而补充养老保险规模尚小，国际社会普遍采用的三支柱在我国只是“一枝独秀”，年金作用不能完全发挥。我国的基本养老保险几乎占90%，其他支柱形态发展滞后。

（2）年金发展的动力不足。以浙江为例，主要表现为职业年金建立的政府热、机构热，企业年金则集中在大型国有企业，大多数中小微企业并不热。而在制度上，企业年金对团体养老保险产生挤出效应。现有的企业年金把信托模式确立为唯一运营模式，排除了原来允许的委托关系下保险契约型的运作方式。同时，年金所涉及的过程环节和税收优惠设计不科学，即在年金筹措源头的缴费、运行的基金投资给予税收优惠，在后果环节——公民领取养老待遇时，则没有支持政策。各地近年实施的“集合年金”计划，多为试行且适用对象狭窄，主体责任不清。

（3）年金设立的能力缺乏。大多数中小国有企业和民营企业表现为经济实力不足。一些国企想设立，却因为未能赢利而受到上级主管部门（如国资委）的反对，如温州S1轻轨。

（4）浙江企业年金还未能真正运营。浙江省企业年金于2009年建立300亿的基金，但至今未运营或进行合理的分配。职业年金的记账率为5%，实际投资收入按目前仅4%，可预见未来难以实账。

3.难以独支的个人储蓄性养老保障

一方面，税收政策支持不足：商业人寿保险、商业健康保险发展缓慢。另一方面，递延性税收养老保险经过2018年的试点，汇总发现其三个特点：一是对公民缺乏吸引力，养老产品设计相对单一、重复性较高。二是保险公司的供给能力和意愿不足，产品设计复杂、风险分散机制不完善，微利经营。三是可能带来“贫富分配不均”的新问题。

4.中央调剂制度困难重重，地区苦乐不均

近年来，我国对养老保险基金的中央调剂力度不断加大，2019年将浙江省、广东省的中央调剂额度从3%提升至3.5%，以此平衡各地养老保险基金的供给不足，通盘考量养老待遇的资金保障问题。与此同时，我国统筹层次目前仍难以提高，地区存在明显的苦乐不均：东部如浙江、广东、北京等少数地区因其养老保障建制较早、工资水平较高、劳动者流入较多而承接有力，基金总体富余；而相对的，传统工业基础雄厚的东三省则早已出现养老保险基金入不敷出的情况。统筹层次低，又使支付成本高具有必然性，反过来影响到养老保险全国统筹的进度乃至中央调剂的效果。

三、拓展补足：国外多支柱养老保障的经验吸收

1.典型国家的多支柱养老保障组合模式

不同国家依据自己的鲜明国情，设计和配置了不同类别、不同性质、各有侧重的保险内容，构成综合性的养老保险支柱体系。其中，德国以“正统多元制”作为国家管理的思想引导，在社会福利方面颇有“父爱”色彩：国家的法定养老金保险与企业养老保险必不可少，再辅之以私人养老保险计划。美国致力于效率优先，奉行个人自由主义，养老计划中不强调国家责任，其结构为：保基本底线的法定养老保险计划、努力推行的企业年金计划和作为重点的个人储蓄养老金计划。智利虽然近年来资本主义经济发展迅速，但总体上国家体量较小，对养老待遇进行保障但相当强调个人奋斗与义务承担，其支柱体系选取的是社会团结养老金（集体性质）、个人账户养老金，同时还结合了自愿性储蓄。日本以儒家文化引导，一直奉行企业的家族式管理和员工的“忠诚”，其养老保障框架中企业义务占了大头：包括年金制度、厚生年金制度，提倡个人自由选择的年金作为补充。新加坡不仅经济发展平衡，而且从地域上一城即一国，其社会组织能力强大，所以养老保障组成颇具特色，有社会养老保障、家庭养老保障，还兼有社区和机构的养老保障。

2.第一支柱国际比较

各国普遍认为，第一支柱应为基本养老保险，亦应体现国家职能，但侧重点不同。在制度覆盖对象方面，智利倾向于贫困人口；日本覆盖全体国民；美国主要向包括黑人、印第安人在内的少数民族提供保障。在缴费义务主体方面，智利的具体费用由政府承担，侧重于财政预算转移；日本强调多元性的主体，非常重视企业的责任。在待遇给付上，智利、日本和新加坡除了退休金发放，还有残疾等弱势群体补助。对比后，我国在基本养老保险的设计上，还应保障弱势群体特别是贫困群体的养老待遇，对养老保险资金应进一步“开源”。

3.第二支柱国际比较

第二支柱为补充性养老保险，各国根据国情构建了适应性的年金计划。虽然美国和德国的社会保障理论大相径庭，但都重视企业年金的作用，强调企业的缴费义务主体地位。智利的个人账户养老金则结合了强制性储蓄方式，养老保险缴费不考虑企业责任，而是全部由雇员本人承担。智利和日本还在养老保险待遇上，专项设立了遗嘱抚恤金。值得一提的是，以上两国在政策方面都制定了一定的税收优惠政策。新加坡老年人获得的收益是家庭养老保障，特别是带有人情色彩的家人陪护。对比后，我国在补充养老保险的设计上，还应该做到：重视年金计划中的个人义务，对补充养老保险给予税收优惠，明确整个家庭在养老中的意义。

4.第三支柱国际比较

各国基本上都把第三支柱都确定为个人责任。许多国家第三支柱设立的方式不同，既有个人储蓄养老保险，也有商业保险，但为提高公民的养老待遇水平，各国一般都提供了优惠或鼓励政策。美国有退休账户计划，德国有吕库普计划[7]，日本提倡个人自由选择的年金，智利更是如此。而新加坡则提出了社区和机构的养老保障。我国从2018年开始在部分地区试点，推出个税递延型的商业养老保险，也给予了一定的税收优惠。对比后，我国在个税递延型商业养老保险的设计上，还应该做到从试点地区扩展到全国，设计方案应更全面、可操作，优惠政策可以进一步扩大。

四、改革创新：我国“多支柱”养老保障体系的健全机制

“十四五”时期，我国经济社会发展的指导思想将以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，实现社会安定和谐。为此，必须坚持以人民为中心，坚持新发展理念，坚持深化改革开放等原则，实现改善人民生活品质、提高社会建设水平的发展目标。为深化养老保障的改革建设，必须发展多层次、多支柱的养老保险体系，实现基本养老保险全国统筹，完善全国统一的社会保险公共服务平台，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，从而使民生福祉达到新水平。

1.营造养老保障的“五支柱”新型模式

“五支柱”养老保障模式包含：零支柱的普享式的国民年金，一支柱的强制性社会保障年金制度，二支柱的补充性养老保险（包括职业年金和企业年金），三支柱的个人养老保险（目前主要是个人储蓄性养老保险、个人税收递延型养老保险以及政策支持的商业养老保险），四支柱的非正式保障。不同支柱的养老保障，其保障目标、保障方式、保障对象、保障机制资金筹集、责任分担机制、待遇给付、保障水平、管理服务等方面均有不同。

其中，新增加的“零支柱”养老保障一般为普享式的国民年金，具有一定的社会福利性质。其中包含老年贫困救助、老年人福利保障等项目体系，政府是责任主体，资金来源主要靠财政投入。当然，未来的普享式养老保障建设，可以在经济保障外，扩展到服务保障、精神保障等内容体系，体现政府与社会多方主体的综合作用，如通过政府向社会机构购买相关服务。

“四支柱”为非正式保障，特别鼓励家庭养老，回归家庭责任感，分担政府压力。而更多支柱的支撑，不仅丰富了养老保障体系的层次，也更加明确了政府、个人、单位和家庭等组织在养老保障事业中各自应承担的义务和作用。

2.明确、落实基本养老保障中“基本”的内涵

推动公平的基本养老保险。明确第一层次立足于保基本，应当以基于公平并遵循互助共济规则的公共养老金为稳定基石。

（1）落实养老保障的普遍性原则。首先，构建从“广覆盖”到“全覆盖”的养老保险制度，可以养老保险的参保登记为契机，既查清企业职工以及灵活就业人员的实际数量，也准确了解城镇个体工商户和处于工作年龄区间的城乡居民的基本情况，以扩大养老保险覆盖面。其次，在养老保险的参保环节，适当帮助困难就业人员缴费，以实现社会保障的机会公平[8]。最后，应深入研究新业态下互联网企业以及共享员工等新型就业方式的参保方案。

（2）完善养老保障的实施机制。首先，在强制参保的基础上，完善“多缴多得”、权利义务一致的原则和举措。其次，明确政府的义务和责任。除了管理和监督，政府最重要的是承担养老保险待遇的兜底性责任，其一方面可以通过划拨国有资本、彩票公益金等充盈养老保险基金，特别是弥补历史欠账、做实个人账户；另一方面，则可以常态性地建立省级养老保障的风险准备金，具体体量可以根据当地经济发展及预期、人口年龄与性别结构等确定。最后，继续健全养老保险关系的转移与接续政策，主要包括地区间、职业间、城乡间的对接。

（3）优化养老保险基金的筹资与运营。首先，必须拓宽养老保险基金的筹资渠道。建立国有资产划拨入城乡居保基金的制度，在中央国企启动并加强资产划拨的基础上，逐渐开展省级、县级国企的资产划拨；有计划地发展社会慈善事业，通过福彩、捐款等方式，让公众参与注入养老保险资金；通过发挥专业能力，健全有关的精算制度。其次，要优化养老保险基金的运营制度。重点是养老保险基金在实际运行中能够保值升值，当然还要提高政府的有效监管和风险控制能力，保持养老保险基金资产独立性，建立风险准备金制度。

（4）推进养老保障的服务管理创新。首先，可试行建立激励和监督机制。如对超额完成征缴工作的机构和个人实行奖励，而对企业逃费行为进行稽查和处罚。其次，明确省级与地方政府的两级关系，如财税体制。研究推行有效的税收优惠政策。最后，借助大数据，建设信息化养老保险管理平台。

3.着重建设完善职业年金、企业年金

兼顾公平与效率并具有公共政策导向的年金是多支柱养老保障体系中的有效补充。

（1）创新年金制度，加强年金建设。首先，可以增加强制性的年金制度，如对于经营业绩好的国企可试点企业年金的强制参加。其次，对中小微企业和民营企业大力发展集合年金计划。其中，地市级甚至省级地区可从行业入手，对小微企业建立“集合型行业年金计划”，如浙江温州在近年已有该措施出台；而在县级及以下区域则可建立“零售年金”。最后，除了单一的信托模式，发展多元化的年金运营模式。如参照商业保险建立年金的保险合同模式。

（2）实现企业年金与职业年金同步发展。将职业年金与企业年金作为补充养老保险层次进行统一管理，进一步促进协调发展。其中，对于职业年金，要消除混合性记账方式，最终不分单位性质完成“实账”；全面考量人才流动方式，完善职业年金的转移接续办法；实现职业年金“强制性”“自愿性”相结合的缴费方式；消弥职业年金与企业年金间、职业年金内部因单位性质不同而导致的不合理差距。

（3）改善针对年金的政策优惠政策。首先，国家应建立多层次的税收优惠政策，可以参考智利的“EET模式”。其次，为鼓励年金的发展，也需要有针对性地加大激励中小微型企业的年金制度之力度。

4.加速开发个人储蓄性养老保险

虽然我国目前第三支柱个人养老金制度建设尚属“一棵幼苗”，但是由于个人储蓄性养老保险尚未完全开发而潜力巨大，依然有较大的增长空间。

（1）创新个人税收递延型养老保险法律制度。税收递延型养老保险制度目前还是我国新型政策，因此应借鉴国际经验，综合考虑更加合理及可操作的措施。可以综合考虑的因素包括：参保者个人的参保费用、收入水平、退休具体年龄以及实际的养老金替代率，参保人所在地区的平均工资水平、经济发展程度以及生活必需支出费用，社会平均寿命年龄、老年人的平均医疗费用、参保者的预期投资收益以及政府财政承受力。另外，也可以向德国学习，对没有达到法定或约定年限欲提前支取或退保的给予一定惩罚，对没有特殊情况的也禁止一次性领取账户余额。

（2）完善个人税收优惠型商业养老保险制度。引导商业保险公司积极开发多种养老保险产品。发展商业养老保险制度可以填补养老保障的空缺领域，又能使养老保障水平提高，注重社会化、市场化，保证公平与效率。由于“新国十条”、《国务院关于加快发展商业养老保险的若干意见》等政策发布，为商业养老保险提供了有力的制度保障，因此商业养老保险服务也应把握此次重大机遇。

（3）对于低收入人群，有针对性地采用财政补贴政策和其他优惠补充制度。

5.在中央调剂的基础上，逐步实现全国统筹

目前我国为抵御养老权的社会风险，采取了切实可行的中央调剂制度。但随着经济发展和社会进步，还应逐步建立养老保险基金的国家统筹，实现真正的统一政策、统一缴费比例、统一待遇计发办法、统一编制预算、统一业务流程甚至统一的信息平台建设等。