纵向结构调整：农村社区化的另一种路径

徐声响

（中共温州市委党校，浙江 温州 325013）

改革开放以来，我国农村经济社会正经历着前所未有的变革。传统的农村社会治理方式已经难以适应这种变化，逐渐显现出其缺陷和弊端。推进农村社会治理现代化，成为推动农村经济社会发展和实现国家治理现代化的重要课题。而在国家“城乡一体化发展”目标的指引下，“城乡社区衔接作为一种国家规制选择”[1]154，得到了各个地方积极探索。农村社区化作为传统乡村共同体到现代城市社区的衔接方式，成为了当前我国农村治理现代化的普遍选择。

一、从分散到集聚：农村社区化的基本逻辑

农村社区化治理面向的是一个日益分散的农村。从产业角度看，过度分散的土地，过度分散的经营，不仅难以适应现代经济发展的要求，而且难以容纳大量的农村人口就业。随着我国城市化和工业化的不断发展，农村人口与资源不断往城市集中。另一方面，由于城乡二元结构体制的存在，农村所获得的公共服务等投入却远远落后于城市。同时，在传统向现代转型的过程中，传统内生封闭性乡村共同体在市场、国家权力等外部性因素渗透下，不断被开放并逐渐瓦解，导致农村社会结构不断分化。而在工业文明和城市文明的冲击下，构成农村社会行为的价值认同基础亦遭到解构，乡村传统文化日渐消散[2]，空心化、碎片化、分散化的农村，与城市之间的差距日益扩大。

在农村社会治理上，我国经历了传统社会以宗族组织为载体的“宗族治理”，新中国成立初期以行政村庄为基础的“村庄行政化治理”，人民公社时期以社队为基础的“社队制治理”，村民自治时期以村庄为基础的“村庄集体化治理”四个发展阶段[3]。这四种治理实际上采用的是单一的治理主体模式，前三种治理面对的是一个集中的、封闭的农村社会，单一的治理主体有其独特的运作基础和空间。随着农村社会的日益分散和开放，单一治理主体模式的内在逻辑发生了变迁，单一的治理主体显然难以胜任新的治理任务。这迫切地要求农村社会重构治理模式，聚合治理资源。

在这种情况下，党和国家提出了推进农村社区建设的决策，规划建构新型农村社区，整合农村社会各种治理资源，借鉴城市社区治理模式，推动农村社区发展现代化，实现“城乡一体化发展”。也就是说以农村社区作为治理平台，从分散走向集聚，是农村社区化的逻辑起点。

二、农村社区治理资源的横向整合及其困境

当前农村社区化最普遍的做法是从村庄的规模调整入手，进行“合村并居”“撤村建居”“多村合社”等实践，集聚农村人口，整合农村资源，集中服务供给，重构乡村共同体。但是在现实中，村庄规模调整的效果往往止步于建成一个更大的行政村，难以真正实现社区化治理。

1.资源难以有效整合

通过村庄的兼并，实现资源的集中，为农村发展提供资源的有效供给，是农村社区化的主要目的之一。农村资源的整合主要来自两个方向，一是横向的整合，即村庄既有资源存量的集中。由于既有资源整合涉及原有村庄集体资产的分配，牵涉到村民的实际利益，出现了种种矛盾纠纷，难以真正有效整合，发挥其应有的作用。二是纵向的调整。因为广大农村内生性的治理资源相对不足，其资源更多地来源于外部的自上而下的配置。村庄的兼并不自然地将这些资源集聚到新的村庄身上，而是需要来自上级政府的整合。这种整合取决于上级政府的意愿，改革方案设计的合理性，以及改革推进的程度，从而显得十分困难。

2.公共服务供给受阻

集中公共服务供给，有利于摊薄公共服务投入成本和运行成本，从而提高农村公共服务水平，缩小城乡差距。但是农村公共服务往往主要以乡镇作为基本配置单位，村一级的公共服务往往以乡镇为中心进行供给。在乡镇行政体制没有改革的情况下，村庄规模的调整与人口的集中，难以实质上改变公共服务供给的现状。因为农业生产与经营的分散化制约了人口居住的集中，村庄规模的调整，在许多地方并没有进行人口在空间分布上的集聚，村庄的兼并让行政村的公共服务半径实际上扩大了，那些远离新的村庄中心的村民的享受公共服务反而更不便利了。

3.治理结构转型困难

村庄兼并打破了原有的村庄治理结构，有助于构建新的社区治理结构，从而实现传统村落共同体向现代城市社区的转变。现实中由于社区认同的缺失、内部利益的冲突、社会资本的不足，集聚后的新村内部矛盾重重。为了以最小的代价和最快的速度实现村庄的正常秩序，回归传统的村庄治理结构成为一个相对稳妥的选择，导致了治理的“内卷化危机”[4]。因为这种路径依赖，许多村庄在兼并后并没有真正向新型的社区治理结构转型。从治理的主体角度看，如何整合原有的几个村庄的村两委成员，成为新的单一的治理主体，成为了大部分农村社区的选择，没能改变原有治理主体的单一性以及“行政化”困境。横向结构调整后的农村社区并没有真正成为多元主体参与解决农村社会治理问题的平台，没有真正成为各种治理资源整合的平台。

通过横向结构的调整尚未真正将分散的农村社会整合起来，农村社区尚未真正成为农村社会集聚治理的平台，甚至一些地方出现了“被上楼”“被社区化”的现象，导致治理的异化。在这种情况下，一些地方进行了更为科学的规划，出台更为合理的资源配置制度；加强社区服务中心建设，在此基础上构建农村社区服务体系，提升基础公共服务体系；努力构建农村社区协同治理结构，努力将社会组织等各种治理主体纳入到结构当中。但这些调整的实践效果并不理想。

三、扁平化治理：农村社区化治理的纵向结构调整

农村社区的横向结构调整实际上并没有真正涉及村庄治理结构的核心，还是依赖于传统的基层组织这一单一的治理主体。对于一个分散化的农村社会，组织化管理很难收到理想的效果，与社区化治理的初衷相去甚远。一些地方开始尝试从农村社会的纵向治理结构进行调整，提出了“扁平化治理”的思路。

这种调整主要是两种做法，一种是强化乡镇、街道的治理功能，“一竿子插到底”，乡镇、街道干部直接参与社区具体问题的治理，缩短行政链条[5]；一种是取消或淡化乡镇、街道的职能，资源与服务下沉社区，强化社区的内生治理能力。前一种做法，实际上还是延续了单一治理主体模式，以乡镇、街道取代基层组织，用乡镇的人才优势和行政资源优势弥补基层组织的能力不足，并没有给农村社区治理带来实质性的改变。而后一种做法改变了传统的科层制的组织结构，因为能给农村社区治理带来一些实质性的变化而受到了更多关注。本文以浙江省龙港市为例来呈现这种变化。

龙港作为我国第一座农民城，一直是中国农村城镇化的试验基地。但是在农村社会治理上，龙港一直难以脱掉“农民”这顶帽子，传统的治理模式一直难以转型。在横向结构的调整上，龙港曾经做过许多尝试。自建镇以来，先后在乡镇规模和村庄规模上做了较大的调整。在乡镇规模上，自1984年以来做了9次大的调整，曾先后并入10个乡镇，并最终独立设置为县级市建制。在村庄规模上，随着乡镇的兼并，所辖行政村数量不断增多，2019年5月进行村社调整，将141个行政村合并为73个行政村，并成立30个新型社区（其中含3个农村社区）。

2019年9月单独设市以后，龙港在农村社区化上有了创新性的改变。在村庄规模调整的基础上，推行全域“村改社区”改革，实行“市管社区、分片服务”的扁平化治理体制，从纵向结构的调整进行自己的探索。

1.市管社区，下沉资源

实行了全域社区化的改革，将73个行政村全部改为城市社区，与原有的30个城市社区进行整合，全市调整为102个城市社区。同时，取消乡镇、街道一级行政机构，将乡镇经济建设职能上移至市级行政机构，将各类治理资源下沉到社区，并建立社区事项清单。由于没有乡镇、街道对于资源的汲取，农村社区得到了充分的赋权，对资源的掌控和调配的能力大大增强。在横向资源整合上，实行股权化改革，将存量的涉及个人利益的资源固定到个人身上，这样增量的资源就能比较好地实现集聚。市管社区的“扁平化治理”体制将农村社区的主体性地位充分凸显出来，社区的治理能力得到了较大的提升，有利于农村社区真正实现自治。

2.分片服务，提升水平

在公共服务的供给上，改变了以乡镇作为配置单元的做法，在市和社区之间设立了“片区”服务平台，构建了“市管社区、分片服务”的基层治理模式。“片区”是精准服务多个社区的服务综合体，是各种公共服务资源的集中式、规模化服务。全市共设立了9个“片区”服务综合体，梳理出168项部门延伸片区便民服务事项清单、112项政府购买服务事项清单和35项市直管社区事项清单。以片区为中心，进一步推行“龙港邻里之家”项目，将公共服务的触角向每一个社区延伸，提出15分钟服务半径理念，重点为居民提供医疗、幼托、敬老等服务。“市管社区、分片服务”的扁平化治理体制，一方面，因为取消了乡镇、街道一级行政机构，公共服务的成本大大降低；另一方面，集中式、规模化、精准型的公共服务更加优质、更加高效。

3.多元共治，转型结构

撤出乡镇、街道这一传统治理核心力量，改造基层治理的结构。一是提升基层组织的引领作用，基层组织在许多方面取代了过去乡镇政府的功能，基层组织主要干部提级由市委直接管理，赋予了基层组织更多的行政资源；同时在市和社区之间设立的片区服务中心，让市级相关工作人员直接参与社区治理，这样在客观上也起到了乡镇“一竿子插到底”的扁平化治理的效果。二是积极探索社区干部专业化、职业化改革，取消乡镇一级的行政单位后，龙港市的许多干部直接下沉到基层，有助于解决基层人才匮乏的问题。在此基础上，龙港市重点推进社区干部专业化、职业化改革，公开招考、加大培养专业社区干部，打造社区治理的基础性力量。三是引导社会组织参与社区治理，并将部分政务职能向社会组织转移。龙港市的所有社区都有社会组织参与，进行协同治理，有利于实现社区治理的“众治”[6]。四是采用多种手段激励村民参与社区的治理，培养其社会公共意识。由于乡镇的取消，社区治理权限的扩大，居民对于社区治理的兴趣大大得到了提高，构建多元共治的治理格局以及传统的乡村共同体向城市社区共同体的转变就成为了较大的可能。

四、结 论

中国传统农村的治理始终包含着社会自治权和国家行政权力两个方面，农村社会的治理结构是“双轨政治”的结果。对于村庄治理结构的调整，既需要农村社会结构横向的调整，亦需要对于纵向的国家权力结构的调整。但是，“村庄前景却首先系乎国家愿景，系乎国家怎么对待村庄以及相应采取何种规制”[1]152。当前的农村社区化，并非来自村庄内部发展需要的自适应调整，而是来自纵向的国家权力，是对村庄治理结构的横向调整。一方面，国家权力要求村庄改变传统的治理结构；另一方面，由于纵向的国家权力结构自身没有改变，客观上又要求村庄适应这一旧的结构，将其拉回传统的治理结构当中，两者呈现出极大的张力。导致农村社区化在大多数情况下，在强大的纵向结构的整合下，难以实现符合农村社会自身逻辑的结构变化，往往只成为村庄规模的调整而已，很难向新的社区治理结构转型。

乡镇政府作为国家行政权力和农村自治权的联结点，是村庄治理结构调整的关键。在资源配置上，乡镇政府由于权力的不完整，只有向上集聚上级的行政资源，向下汲取村庄的治理资源，才能完成各种层层下压的工作任务，从而成为了资源下沉的阻碍。在公共服务上，乡镇政府更多体现了管理的职能，而非服务的职能，而且乡镇作为公共服务配置的基本单位，其存在事实上导致公共服务难以继续向下配置。在治理结构上，乡镇政府往往是农村社会治理的核心力量，汲取了农村社会的各种治理力量与资源，不利于村庄多种治理主体的形成与参与。龙港市的“市（县）直管村（社区）”扁平化治理体制，取消了乡镇、街道一级行政机构，从纵向上对村庄治理结构进行了调整，与村庄横向结构上的调整相结合，改变了农村社区组织生态结构，为村庄治理提供了新的结构化方案，为实现农村社区化提供了新的可能。

而且在现有的政治体制当中，对其他层级行政单位的调整并不存在现实的可能。从这一点上讲，对乡镇的调整也是我们仅有的选择。当然，在纵向结构调整上，并非只有取消乡镇一级行政层级这一做法。在其他地方推行乡镇“大部制”改革等，也是有益的思路。