新冠疫情下农产品产销的防灾减灾应急管理——以温州市为例

卢丽舟，徐 冉

（温州科技职业学院，浙江 温州 325000）

2020年初，突如其来的新冠疫情对中国正在进行中的农业现代化建设造成了重大冲击，对农业各行各业的生产、经营、销售均带来不同程度上的影响。为应对这一重大突发公共卫生事件，疫情期间温州市政府采取了一系列快速有效的农产品生产销售应急措施，并且逐步推行疫后经济恢复工作，不仅有效地疏通了农产品的产销渠道，还充分保障了疫情期间市民的农产品需求。为系统总结这一应急管理的成功经验，本文通过实地调研，概括分析疫情对温州市农业生产经营造成的经济影响，结合温州市应对疫情所采取的应急管理措施和“三农”工作部署，进一步提出了农产品防灾减灾应急管理体系建设和发展的建议，以求为后疫情时代的农业经济恢复性增长提供参考。

一、新冠疫情对温州农业生产经营的影响

新冠疫情早期严峻的疫情形势对温州市造成了明显的经济冲击和影响，导致温州市主要经济指标数据出现明显下滑。根据温州市统计局公开信息，一季度温州全市生产总值1 352.7亿元，同比下降8.2%，自1992年以来首次出现负增长。

为应对新冠疫情，温州市积极响应国家防疫要求，一度采取单元隔离的方法，实行县自为战、乡自为战、村自为战策略，对出行交通实行严格管制，并停工停学，减少人员的流动和接触。农业上下游环环相扣，受物流不畅、人力紧缺、政策限制等影响，温州市农业生产、农产品加工、运输、贸易等产业链也陷入停滞，甚至频频倒退，农产品市场的需求线和供应线遭到截断，导致农户、养殖业人员以及相关产业人员损失惨重。餐饮行业集体休业，居民限制出行采购，物流链全线休业，蔬菜、肉蛋奶等农产品流通受限，菜农面临销售难、运输难困境。个别地区农产品供不应求与农村农产品囤积滞销的情况并存。农业生产各环节环环相扣，上一阶段生产的农产品没有及时售出以置换成流动资金，部分农企、农户资金链断裂，无法采购下一阶段农业生产活动所需的生产资料并投入再生产，导致2020年上半年温州市农业生产出现较大幅度的调整或缩减。

1.对畜牧养殖业生产经营的影响

畜牧养殖业自身存在一定疾病隐患，以2018年的非洲猪瘟为例，禽流感、猪瘟等动物疾病的不定期暴发对养殖业来说一直都是极大的威胁。尽管在病理学上并无关联性，但大众在心理上容易将新冠疫情与动物疾病疫情等挂钩，对肉蛋类产品的安全性产生质疑和担忧，从而导致相关农产品的销售状况受到一定程度的影响。

新冠疫情期间，由于人力紧缺、市场歇业、物流通路堵死，养殖户们圈养的大量家禽、牲猪等难以出圈屠宰，也难以进入市场顺利销售并运输出村，只能在圈内大量积压，一来原来预存的饲料数量不足以应对存栏的大量家禽家畜，二来疫情期间的圈养成本过高、收入极不稳定，养殖户陷入资金紧缺、甚至资金链断裂的困境，濒临破产倒闭[1]。

2.对种植业生产经营的影响

从种植业角度观察，受到疫情的影响，部分小规模或家庭式经营的种植户出于规避风险的考虑，减少出门务农的工作量，而部分规模较大的农业种养企业则可能因为交通封锁、人员控制而导致农业用工严重不足及现有的农业生产资料不足以支撑农业生产活动的情况，农业种植业生产、收获能力受限。

从农产品营销的角度观察，疫情暴发的春节假期、开春时节，本就是农产品销售的重要时间节点，然而，疫情期间大部分餐饮企业停业，肉蛋、果蔬等重要销售渠道断裂，而普通居民群众对农产品需求和购买也受到物流不畅、人力不足、交通管控等多层限制，整体上来说疫情期间农产品的市场需求量、销售量呈现较大幅度的下降，同疫情前农业经营者的预判有较大差距。如鲜奶、果蔬、茶叶等农产品，收获期以及收获之后的保质期较短，储藏成本和压力大，新冠期间因无法及时投入市场销售，导致大量积压的农产品变质、腐烂，给相关农户带来巨大的经济损失[2]。如温州市瓯海区茶山街道大罗山的茶叶种植户李先生的茶园员工回乡过年后因交通管制、人员限制无法返温工作，茶园生产管理劳动力严重不足，抛荒近三个月。直到疫情稍有缓解之后，李先生才组织起部分劳动力抢收回约10%的茶叶，相较于预期，销售额损失近百万元。

此外，对于一些本身就与农业休闲旅游业结合紧密的时令果蔬产品（如草莓）来说，春季游客采摘本就是其经济收入的重要来源之一，而新冠疫情的暴发和防疫管控则使得这部分的市场需求完全被抑制，当季水果休闲采摘业损失严重，农村休闲旅游业也受到了强烈的冲击。如温州市瓯海区瞿溪街道的草莓种植户许先生的家庭式草莓大棚，受到新冠疫情影响，春季草莓休闲采摘业务完全关闭，草莓批发销路也严重受限，主要供应给附近农村居民和当地企业食堂，仅售出预期计划内60%的草莓，价格与往年相较也大幅缩水，未能收回成本。

3.对渔业生产经营的影响

温州市是全国重要的渔区、水产养殖区之一，疫情期间，严格的出海管控限制了渔业捕捞生产，交通、人员限制导致大型养殖企业雇工难、生产受限，养殖业饲料短缺、饲料成本提高，水产品大量滞销、积压，价格下降。因疫情管控，餐饮行业集体停业，水产品批发市场闭市，仅剩社区管控下的家庭零售消费。而捕捞、养殖生产的水产品，特别是中高端海鲜产品，本身主要销售对象是酒店或餐厅等，家庭消费量较少，导致水产品滞销，在水产仓库大量积压，造成大量的储藏成本。销售不出去的水产品只能选择冰冻等处理方式，冰冻后水产品价格仅为生鲜品的六分之一，温州渔业、水产业损失惨重。

二、新冠疫情背景下温州市农产品生产销售的应急管理措施

复工期间，温州市各县市区和农业农村部门都在想方设法帮助农户解决农产品滞销的问题，统筹安排相关政策，出台方案帮扶农户稳定农业生产和经营收入，为农业生产提供技术服务和支持，推动各地农业生产主体复工复产。

温州市全体城乡居民人均收入2020年第1季度累计14 658元，受新冠疫情初期的冲击相较于上年同期降低1.1%。据温州市统计局政务公开统计信息，随着温州市针对性推出各行业生产销售应急管理措施，复工复产建设工作不断推进，温州市全体居民人均收入于2020年第2季度、第3季度逐步恢复并呈现出向上的发展趋势。尤其是农村居民人均可支配收入累计至2020年第3季度较上年同期提高了6%，农村农业在温州市的政策指引和支持下恢复了良好的生产经营。据温州市统计局政务公开统计信息，累计至2020年第3季度，温州市农林牧渔业前三季度累计产值与上年同期相比增长100.56亿元，增幅提升2.2%。分行业看，上半年受疫情打击的种植业、渔业均有良好回暖，前三季度累计产值与上年同期相比增长2.8%和3.7%；林业、农林牧渔服务业受疫情影响相对较小，发展较为平稳，前三季度累计产值实现同比增长4.9%和7.9%；但畜牧业仍未挽回全部损失，前三季度累计产值与上年同期相比下降3.4%。

1.推行疫情专用农业保险、农业补贴，稳定菜农收入

温州市平阳县推出了新冠疫情期间专用的政策性叶菜价格指数保险，目前投保范围包括小青菜、小白菜、菜心等多个品类。当市场价格大幅波动、农产品价格低于目标价格导致经济损失时，政府财政和保险公司将会根据保险协议给予农户一定的经济赔偿。其中95%的保费由省、县财政和政策性农业保险共保体负担，农户自负5%。

温州市永嘉县财政以提高农业生产加工机械设备购置补贴、提供贷款贴息、承担蔬菜价格指数保险部分保费等补贴形式，于2020年2月起共计投入约270万元的资金助力茶叶生产销售、降低家禽养殖损失、兜底蔬果种植收入，减少疫情影响带来的农业生产损失和后续风险，支持农户、农业企业复工复产，重拾信心。

温州市龙湾区通过应对新冠肺炎疫情支持农业生产八条措施，最大限度减轻疫情对本区农业产生的负面影响，确保农业增效、农民增收。龙湾区采取的八项措施包括：增设政策性叶菜价格指数保险；对捕捞渔船提供生产成本补贴，对受疫情影响无法正常投入生产的渔船提供油补；为重点保供农业企业及相关农民专业合作社进行贴息；对受疫情影响的规模养殖企业给予出栏家禽补助；对种植速生蔬菜的农业生产经营主体给予一次性补助；提高早稻生产主体肥料、用工相关的成本补贴；对滞销和工本费提高的花椰菜生产主体提供补助；对在疫情期间做出贡献的农业企业，在农业产业扶持政策方面予以优先考虑。

2.开展对农业企业、菜农产销帮扶活动，为农提供便利

以温州市泰顺县为例，泰顺地区现有茶园约5 466万m2，早茶采摘期间正逢新冠疫情，出现了劳动力不足、采收混乱、销售渠道受限的苗头。泰顺县以村为单位实行用工招聘、专人代收、免费配送，有序推进春茶抢收，茶农只需负责在自家山头采摘早茶，采好的早茶由专人代收、代销。

温州市文成县农业农村局则采用“一企一策一专班”策略，以春耕保供为重点，开展一对一农业企业专门帮扶活动，以线上专家答疑、线下实地指导的形式帮助农业企业解决当前的生产经营难题，积极帮助重点农业企业顺利复工复产。结合防疫需要，大量政府协作指导在线上进行，组织农技专家制定分区域、分作物技术指导意见，开通了农民信箱、微信、电话等多条渠道，接受农户、农企有关复工复产的问询和求助。

3.发展本土农产品销售配送平台，解决滞销难题

温州市针对农产品滞销等问题，大力推动农产品电商平台和相关配送服务的建设，催生出如马派生鲜、好派多、蔬拉拉等本土生鲜农产品销售和配送平台，不仅联通了农户农企供应端和本地居民的消费端，而且为温州市未来农业经济的发展提供了新思路和新方向。疫情期间，温州市制定出台“温32条”农产品“生鲜电商+冷链宅配”补助政策，对销售额超过100万元的农业电商平台或寄递业务量达到100万件的寄递企业给予10万元的奖励，以政策红利刺激各类农业电商平台的业务加速发展。

三、对温州市农产品防灾减灾应急管理的建议

尽管政府为了帮助农民解决产销难题采取了上述积极措施，但是仍有大量中小农户存在不清楚政府提供的农业补贴、不了解也不愿意办理农业保险的情况。这表明当前温州市农业从业者仍很大程度上缺乏相关的农业金融常识，温州市政府的帮扶和补贴未能全面到位。很多身处偏远地区的小农户，也难以发货给农产品电商平台实现销售，仍需要社会多方协助加深农业上游、中游、下游的灾后复工。

1.完善防灾减灾政策性农业扶持手段

结合新冠疫情期间温州市的应急管理和现实反馈，农业扶持政策的落实和农业金融工具的应用是温州市缓解灾后农业经济损失、恢复农业生产经营的重要手段。政府机关需要进一步重视农业保险对于农业防灾减灾的重要性，正视农业保险实施过程中的市场关系，应当结合实际情况支持和配合保险公司的农业保险工作业务的开展。在原有农业保险的基础上，政府应更加重视市场机制在农业资源配置中的作用，推出面向农业生产经营的专项投融资政策，与市场金融机构合作开发应用灾情期间专用政策性农业保险、农业生产专项补助，将补贴金额与当期或下期生产挂钩，鼓励农户积极开展生产。

在农业保险险种设计中，政府和保险公司应当坚持普惠性原则，兼顾大中小农户不同的补贴需求，实现农业保险待遇的平等性，强化农业补贴带来的收入保障功能。在农业保险的推广和落实中，政府和保险公司应当保证相关财政信息的公开透明，加强对农业保险制度的宣传，可以利用报刊、宣传栏、广播、微信群等及其他形式的宣传渠道、通俗易懂的宣传活动深入农村农户，向农民广泛告知农业保险财政补贴情况，扩大农业保险财政补贴的影响力。

2.健全灾后农业生产经营融资支持体系

后疫情时期，农业企业和农户资金短缺，融资难、成本高、步骤繁、数额少等问题依旧制约着农业生产经营的全面恢复和持续发展。温州市亟需发挥其金融综合改革试验区的优势，拓宽农业融资渠道，以政府财政补贴为主导的模式向多元化、多层次、多渠道融资模式升级，建设健全农业融资支持体系。

政府应当引导政策性金融机构和商业银行放宽农业贷款受理条件，探索和创新农业贷款新模式，推广温州市试点的农房使用权抵押贷款，在业务范围内为农业生产经营者提供贷款支持。温州市可以借鉴应用安徽省“政银担”风险分担模式[3]，由政府扶持或直接出资设立担保公司对符合条件的农业信贷项目予以担保，为银行等融资机构分担农业信用贷款风险，争取优惠利率，减少农业企业融资成本。下一步则可以借鉴日本目前的两级信用担保融资模式[4]，在“政银担”的信用保证制度的基础上叠加信用保险制度，结合信用保险的形式减少商业银行等融资机构的贷款风险，从而提高对农业信贷项目的贷款通过率。同时，政府也可通过财政风险补偿拨款对商业银行面向农业企业的贷款项目进行一定程度的补贴，将补贴额度与当年本银行新增农业企业贷款额度等指标相挂钩，以提高商业银行向农业复工复产项目的贷款意愿[5]。

3.发展“互联网+”农产品销售新模式

温州市可以借助电商、微商等“互联网+”形式，结合便捷的冷链物流服务，使温州市本地有品质、有能力的农产品进入全国商贸市场，即使在受灾期间也能保障农产品销售渠道通畅，避免因销售不畅、产品积压、资金短缺等原因导致的农业经济损失。政府可继续鼓励扶植新冠疫情期间表现出众的马派生鲜、好派多、蔬拉拉等温州市本土生鲜农产品销售和配送平台，一方面既可以帮助本地农户解决农产品销售和物流问题，另一方面也扶助温州本地农业产业链的深化，建立起常态化的从农户到消费者的农产品销售物流直通渠道。

此外，温州市可以学习、借鉴丽水市的经验，由团市委发动全市各级团组织和社会青年牵头带动对口支援地区农产品电商化，携手社会爱心力量为受灾地区农产品赋能；学习借鉴北京市“农业好品牌”经验[6]，搭建农村网络营销平台，塑造农产品特色品牌，借助微博、微信公众号等社交平台的信息传播力，借力线上直播带货营销这一新兴的营销方式吸引互联网市场上的消费者，实现引流增流、建立可持续性发展的在线农产品电子销售渠道，为受灾农户搭建帮扶长效机制，带动农业经济的综合化发展。

4.发挥国有企业的保障供给主渠道作用

必要时，政府可以借助国有企业的力量，与职能部门联动，通过跨市域调配农产品、助销滞销农产品等途径，干预调控农产品市场价格，保障市价稳定，满足市场需求。温州市可以继续发挥国有企业的市场调节、生产保供的特殊职能，如国企菜篮子集团有限公司在新冠疫情期间采用“5+1”基础农产品保供调剂工作模式，搭建粮食、蔬菜、猪肉、禽蛋奶、水产品和饲料等保供调剂平台，在网络平台上整理发布农产品供货重点企业名单，保障农产品贸易信息流通与共享，确保温州市农产品供给与需求方的无缝对接。此外，温州市可以延续新冠疫情期间与国有企业温州市现代服务业发展集团有限公司合作组建市级专用车队的协作模式，结合社区志愿者贴近群众的优势，专项负责各类物资在灾情期间的点对点受控运输，确保农产品物资快速调配到家到户。