黄河流域生态修复中的政府监管责任研究

刘 敏

自“黄河战略”提出以来，学界积极开展不同学科之间的联合攻关，一系列研究成果在相关政策的制定和实施中发挥了积极作用。随着经济的发展，黄河流域也在不断地被开发利用。但是，这在一定程度上也影响了黄河流域生态系统平稳健康发展，使得黄河流域的生态环境呈现出逐步恶化的趋势。政府环境监管机构依法进行环境监管，完善流域环境监管体系，通过社会公众及其他社会组织对其监管参与问责，使得生态环境治理体系得到有效运转[1]。黄河流域生态修复政府监管体现着保护生态公共利益以及维护流域生态系统职能的一般价值观，反映了政府存在的目的，即促进公共利益达到最大化[2]。在黄河流域生态修复的过程中，政府扮演着主导者的角色，是流域生态修复工程组织者和实施者[3]。生态环境治理模式中政府从流域的整体状况出发，充分反映了流域污染治理的规律，有利于实现人与自然，人与水的和谐[4]。研究黄河流域生态恢复中的政府监管责任，对黄河流域的高质量发展具有重要意义。

一、流域生态修复政府监管责任概述

(一)流域生态修复的概念

生态修复的概念可以从生态学角度和法学角度两个方面进行阐释。首先，从生态学的角度看，生态修复是指通过科学合理的技术措施使得生态系统功能得到恢复的状态。流域生态修复的目的是改善河流生态系统,实现流域生物群落多样性的提升和生态系统稳定性的提高。从法学的角度来讲，流域生态修复主要是指对于被破坏的生态环境，遵循相关法律的规定，通过人为作用来对其进行补救[5]。对于流域而言，基于其整体性和系统性的特点，通过整体保护系统修复的思路来保护流域资源,以期改善黄河流域生态环境，使得流域生态修复和社会经济发展协同共赢，是流域生态修复的应有之意。

(二)政府监管的概念

监管的内涵是指通过现有的规则来规制事物从而获得预期效果。政府监管即行政监管，政府基于相应的法律来管理监督对象所展开的一系列活动就是指行政监管，同时也是现代政府的主要职能[6]。政府监管是政府为了提高社会公共利益，按照相关法律监管法人、公民以及其他组织的经济行为[7]。政府通过法律法规或者其他行政方法对监管对象进行直接控制的行为被称为政府监管。在黄河流域生态修复的过程中，政府的监管行为主要体现在协调本地经济发展与环境保护的关系。

二、关于流域生态修复监管责任的理论基础

(一)公共物品理论

公共物品的理论和概念是由经济学家萨缪尔逊阐述并加以规范的，戴维·休谟提出在理性人之间存在着需要共同消费的物品，例如本文所提及的流域，在供给这类物品时，理性人总是会存在一种希望以最小的成本收获最大的利益的心理，即“搭便车”心理，为了解决这一问题，政府是最佳的供给公共物品的人选[8]。流域作为典型的公共物品，对其进行监督管理是作为公权力的代表的政府的首要职责，政府要对其进行统一监管才能维护生态系统稳定和黄河流域健康发展。

(二)委托代理理论

委托代理理论最早应用于经济学领域，是指委托人和代理人之间以契约约定为基础，委托方授权代理方从事其相应授权范围内的活动，并向其支付相应的代理费用[9]。在流域生态修复的过程中，公众并不能清楚地知道政府对于流域生态修复的监管责任的履行情况，那么很有可能会出现政府履行监管缺位及不到位的情况发生。对于此种情况，委托人社会公众通过强调流域生态修复中政府监管责任的履行，并对代理人政府的监管责任进行监督和约束，以此推进黄河流域生态保护和发展。

(三)协同治理理论

协同治理的目的即通过协调合作，积极应对社会中发生的复杂多变的公共事务，带来高水平的治理绩效产出[10]。黄河流域生态修复过程中的事务复杂多样，而协同治理通过对多元主体整体治理目标进行有效整合，形成合作互补关系。协同治理要求以开放动态的状态进行信息技术方面的交流。各级政府和社会公众在处理黄河流域生态修复的过程中可能会存在信息不对称等方面的问题，通过信息技术方面的交换从而通过协商合作达到共同的治理目标。为了黄河流域保护的可持续发展，应当开展协同治理，以此实现流域污染防治和生态保护的目标。

三、黄河流域生态修复中政府监管责任的履行困境

(一)流域生态修复监管法律体系尚不健全

我国虽然已经制定了多部有关环境资源的法律法规，但黄河流域生态修复具有复杂性，多样性的特征。且由于法律的滞后性的特点，各个行政区域往往更多地考虑经济社会效益，而忽视了对黄河流域其本身的流域特征等的综合考虑，难以把黄河流域的各项治理保护措施充分落实。由于流域监管缺乏整体性视角的立法理念，导致黄河流域政府监管在职能上的交叉以及各级政府机关对于相关法律的理解和执行上存在偏差，不利于对黄河流域生态修复进行有效地执行。具有上下级关系的生态环境监管主管部门与同级政府之间存在职能配置上的交叉，不利于监管权力结构的合理配置与监管职能的高效发挥。因此，流域生态环境监管体制规范需要制定体系化的法律法规，来应对流域生态修复过程中政府履行监管职责所存在的一系列问题[11]。

(二)政府监管法律责任追究乏力

黄河流域流经的多个省份地区的地理特征和自然因素不同。但现如今黄河流域的审判管辖机构并未按照流域的自然规律设置，而是依照行政区划设置。这使得生态司法衔接机制和联防联动变得更加困难。理想状态是政府负责任地监管，督促义务承担者全面履行义务，对违反规则的单位和个人进行惩罚，保证单位及个人按照法律法规所设置的环境保护规则去作为，从而达成或接近法律预设的目标结果。然而在实践中，却未必能如预期实现[12]。我国政府的环境问责监管程序和范围等方面仍然存在薄弱的现象。问责之后的救济及监督程序仍不健全，问责主体较为狭窄，问责结果也不能做到完全透明化。因此，对黄河流域生态修复政府监管责任的追究十分重要。

(三)公众参与法律保障措施欠缺

对于现代公共治理而言，公民有序地参加有关社会的各类公共事务是其最基本的要求[13]，对于流域生态修复治理而言，公民参与流域环境治理是公民有序参与的重要方面，公民的参与对于改善黄河流域生态修复治理具有十分重要的意义。在黄河流域生态修复治理过程中政府和公众存在着信息不对称的问题[14]。所以仅仅凭借政府一方所做出的决策是无法体现公众意志的，使得权力的行使得不到有效保障，不能解决代表社会公共利益的问题。我国现有法律对公众参与进行相应的法律保护并不到位，对于完善流域监管体制的改进方向而言，公众长期缺乏参与流域治理的法律意识，也没有相应的法律对公众参与流域治理提供保障。对于流域水资源管理，政府应当实现从政府占主位的地位向服务型的政府进行转变，这对于流域资源管理而言具有深远的意义。

四、黄河流域生态修复中政府监管责任的优化路径

(一)加强流域生态修复监管的立法

首先应当进一步完善立法法规，提高流域生态修复防治的法律水平。随着黄河流域生态修复治理工作的不断推进，我们不难发现流域生态修复执法监管工作缺乏统一规划和有效的制度依据。作为环境行政执法最重要的行动指南，法律法规在约束执法人员行为、规范环境行政执法活动具有重要的意义。黄河流域各行政部门的职权行为众多，各个岗位之间的工作业务交叉互联，如何做到对流域修复过程中行政执法进行清晰地划分和准确地界定，需要依据法律法规进行，这不仅是流域行政执法的重要内涵也是流域政府监管和执法能力建设的重要方面[15]。通过加强立法，在相关流域资源的法律规范中进一步细化有关生态修复及监管问责制，对流域生态修复监管问责细化和完善，将有利于对黄河生态修复的进程进一步推进，为流域监管责任落实提供相应的法律制度保障。

(二)夯实水环境监管的问责机制

对黄河流域生态修复过程中的政府监管责任的问责，应当提高监督检查体制，对法律问责的体制进行加强，适应黄河流域环境和财政税收系统和评价机制的框架，将政府的预算纳入审查范围的方式来监督政府的责任的实现。可以通过完善法律法规的方式来加强流域环境监管中政府的问责机制，通过提高流域环境中政府的问责地位以及明晰其相应的法律条款，以此保证问责程序及其问责结果的公正性和完整性[16]。目前黄河流域生态修复过程中政府监管问责乏力，主要是因为没有相关法律赋予其权力想要达成问责预期的效果，因此有关流域环境监管的法律的完善变得更加重要。

(三)推动流域生态修复公众监管体系

公众参与在黄河流域生态修复的过程中占据重要的组成部分，因此，提高公众对河流保护的认识是必要的。此外，公众相较于行政机关而言对于政府对黄河流域生态修复的职责的履行，在日常生活中具有更大的优势。通过对公民参与进行法律法规的完善和保障，可以使政府机关更好履行其职责[17]。鼓励公众参与流域水环境的管理，并为整个社会关注环境创造有利的条件。在实践中，黄河流域生态修复监管仍然存在公众参与意识不强、导致公众参与程度不足的问题。通过法律规制使得政府主动保障公众参与，对公众参与得不到相应的保障以及不听取群众意见的单位和责任人员给予相应的惩戒和处分，通过法律规制确保公众参与的实现。只有政府真正做到为社会公众着想，以及提供相应的法律制度机制保障公众的参与，才能真正实现对黄河流域生态环境进行有效地治理和完善。

五、结语

黄河流域生态保护和高质量发展，是黄河流域治理的新目标及新要求。生态修复是黄河流域生态治理中的重要环节，通过对黄河流域生物多样性进行保护、遏制水土流失、对湿地进行恢复等多方面举措来逐步推进对黄河流域生态修复。

政府的监管责任研究对黄河流域生态修复治理具有重要的作用，通过对监管立法、监管执法、监管责任追究以及公众参与等多方面进行审视，完善现有的环境行政监管机制，实现流域政府监管现代化。政府监管是黄河流域生态恢复的重要实践课题，探索政府在黄河流域生态恢复中的监管责任无疑对促进黄河流域健康稳定发展具有积极意义。