地方立法与保护民间记忆遗产——以《广东省侨批档案保护管理办法》为例

刘 进

(五邑大学 广东侨乡文化研究院，广东 江门 529020)

2020年10月，习近平总书记参观广东汕头侨批文物馆，充分肯定了侨批的历史文化价值，提出要保护好这些“侨批”文物，加强研究。[1]侨批受到前所未有的关注。

联合国教科文组织先后设立了四种遗产类型，即文化遗产、自然遗产、非物质文化遗产和记忆遗产。记忆遗产项目设立于1992年。记忆遗产即文献遗产，联合国教科文组织颁布的《保护文献遗产总方针》开宗明义提出：“‘世界记忆’是被文献记载下来的世界各族人民的共同记忆——即他们的被记录下来的遗产。它是过去留给今天和未来的遗产。”[2]也即是说，记忆遗产是以文字等文化符号为主的文献遗产。我国已有包括侨批档案在内的13项世界记忆遗产。2013年6月，广东和福建两省联合申报的16万件侨批以“侨批档案：海外华侨银信”的名称入选世界记忆遗产名录。

侨批是近代以来海外华侨华人和侨眷产生的跨国民间文献，是广东和福建两个华侨大省的特色文化资源。成功申遗不是终点，更好地保护和利用才是目的。2015年，广东省档案局牵头，委托侨批申遗文本的研制单位五邑大学组成课题组，起草《广东省侨批档案保护管理办法》(下简称《办法》)[3]，《办法》2017年12月8日经广东省人民政府第十二届121次常务会议通过，2018年1月颁布，3月1日起正式实施。这是国内首部由省政府制定的关于记忆遗产保护的政府规章。

钱淑仪对《办法》的立法背景、内容和过程作了简要梳理。[4]本文结合笔者参与《办法》调研、起草、征求意见、修改的过程，聚焦于阐述《办法》的立法宗旨，侨批为什么需要立法保护，立法的难点重点，探讨通过地方立法保护经济属性弱而社会公益属性强、文化价值高的民间记忆遗产的可行性路径，总结立法后的实施效果，以期对各类重要民间记忆遗产的保护起到借鉴和示范作用。

一、探索保护民间记忆遗产的可行路径

《中华人民共和国立法法》授予地方人大及政府一定的立法权后， 我国各地对其管辖区域的重要自然、物质和非物质文化遗产进行立法保护的案例已屡见不鲜，譬如苏州市出台多部地方性法规、若干地方政府规章，对苏州园林、古树名木、古村落、昆曲等物质和非物质文化遗产进行立法保护。[5]天津市出台《天津市历史风貌建筑保护条例》，通过地方立法保护独特的历史文化遗产。[6]在现代化经济大潮下，地方人大和政府以立法形式对特色文化遗产予以保护的探索和实践，对保护和传承我国地域特色历史文化遗产具有重要意义。

记忆遗产中的一份文献由两部分组成：信息内容和它附着的载体。文献的信息内容是核心。文献的载体以纸质载体为主，呈现多样化，譬如纸、塑料、羊皮纸、棕榈叶、书皮、纺织品、石头、磁带、光盘、硬盘或其他介质。这些记忆遗产载体为自然材料或合成有机材料制成，具有不稳定的属性，加之自然灾害、战争等人为破坏因素，记忆遗产的保护面临诸多威胁。如果不加以合理保护，对于人类文化的传承将造成无法挽回的损失。

改革开放以来，不少地方通过抢救性征集，把散落在民间的地域特色文献收藏到保藏条件较好、保护制度完备的公共文化机构中，相对而言，这些民间文献是安全的。学术界通过研究这些民间文献，深化了对区域乃至中国历史文化的认知，凝练了区域文化传统和精神气质，为大众提供了丰厚的精神营养，例如对徽州文书、侨批文书和清水江文书三种区域民间文献的发现、收集与研究。

相比较而言，地方政府对文化遗产、自然遗产、非物质文化遗产的保护积极性高，因为这些遗产与旅游、文化创意等文化产业的关联度高，经济效益明显，而记忆遗产不具有直接的经济属性，对其保护则相对滞后。跟其他民间文献一样，侨批来源于民间，由已经征集到公共文化机构的侨批和仍在民间收藏、流转的侨批两部分构成，对于前者，《办法》关注其管理和保护措施与国家档案保护管理法律法规的一致性，世界记忆遗产的安全和完整性，侨批作为公共资源的可共享性；而对于仍掌握在私人手中的大量侨批，则着眼于以合法合规的适当方式，尽力促使其保藏到公共文化机构中，并能够为学术界和公众所利用，传承、传播其文化价值。《办法》的制订实际上也是对保护重要民间记忆遗产可行路径的有益探索。

二、《办法》制订的意义和必要性

对于档案的保护利用，我国已有《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》，广东省制定了《广东省档案条例》。为什么还要制定《办法》呢？《办法》制订首先需要解决为什么要立法的问题。

(一)制订《办法》的意义

1.《办法》是抢救、保护和有效管理侨批档案的需要。侨批是近代中国国际移民的产物。1840年后随着中国国门被动打开，海外移民形成潮流。他们通过源源不断的侨批与家人和家乡保持着密切的经济、情感和信息联系，形成侨批这种独特的侨汇(银)与家书(信)合一的国际移民文献。侨批档案记录了19世纪中期以来中国国际移民向亚洲、美洲、大洋洲等地区迁移的历程，记录了外来文化在中国华南乡村碰撞与融合的历程，同时，它还是记录侨居国历史文化变化的国际性文献。侨批具有原始性、完整性、不可再生性，在近代国际移民记忆遗产中更是具有唯一性和突出的世界意义。

然而，广东省已收藏到公共文化机构的侨批所有者主体多元，因缺乏协调各收藏主体的法规依据，法律法规没有确立对侨批进行保护管理的行政主管部门，故侨批保护管理各自为阵，难以共享利用。更重要的是，仍有大量的侨批在民间流转，处于散佚、损毁、灭失的危险之中。

2.《办法》是提升广东文化竞争力的需要。广东是中国最大的侨省，海外6000多万华侨华人中三分之二为粤籍，16万件侨批中的15万件为广东省档案和文博机构收藏。“侨”是广东省近代以来尤其改革开放40多年来经济、社会、文化发展的不可替代的战略资源，侨批这一记忆遗产因其不能带来直接的经济效益，申遗成功后的保护与推介并没有像世界文化遗产、自然遗产那样得到地方政府、文旅企业等的高度重视。

3.《办法》是增强海外华侨华人对广东省乃至祖(籍)国家的文化认同和民族凝聚力的需要。侨批凝聚了海外华侨华人先辈在异国他乡的奋斗历程、情感历程，侨批的成功申遗，让华侨华人备感荣光，保护侨批，就是维护我们与海外华侨华人的共同历史和文化记忆，增强他们的精神寄托和文化认同感，进而巩固并增强他们与家乡的情感联系，提升中华民族的凝聚力。

(二)制订《办法》的必要性和紧迫性

申遗成功后，侨批在国内外收藏品交易市场上急剧升值；侨批的所有者多元，这些都使广东省侨批的保护和管理面临着突出的问题。《办法》的制订旨在有效化解这些突出问题。

一是管理主体与收藏主体错位。侨批申报世界遗产工作，是由国家档案行政部门主持完成的，本应由档案行政管理部门负责保护管理工作，但因侨批原本收藏在民间，主要通过市场交易流向各地的博物馆、大学研究机构和图书馆、民间社团和私人，在公共档案馆中收藏的侨批数量相对较少。档案行政管理部门缺乏法规依据，难以对档案部门之外的各类收藏主体所有的侨批进行管理。二是广东侨批缺乏统一的管理规范。不同主体对于侨批采取不同的管理规范和保藏模式。少数收藏于档案部门的侨批严格按照档案的管理规范，符合联合国教科文组织对世界记忆遗产的管理要求；文博机构收藏的侨批，则按照文物分类管理；民间团体收藏的大量侨批，往往缺乏科学规范的保护管理和符合标准的保藏条件。三是大量收藏于民间的侨批处于损毁、流散的危险之中。四是因缺乏法规依据，不能协调各方关系建立全省统一的侨批数据库，最大限度共享侨批资源，挖掘和传播其中蕴藏的文化精神。

三、《办法》制订的重点和难点

《办法》着力解决侨批保护和管理中的突出矛盾和问题。

(一)“侨批”和“侨批档案”的定义

“侨批”一词，是广东潮汕地区与福建闽南地区对于海外华侨寄回国内的侨汇凭证和家信的称呼，“批”是闽南语，即“信”的意思。在广东江门五邑等粤语地区，俗称“银信”。“侨批档案”是由我国档案行政管理部门主持将文博、档案等机构收藏的侨批申报世界记忆遗产名录时确定的称谓。因此，《办法》第三条对“侨批”和“侨批档案”的概念和范围作了清晰的界定。

(二)《办法》适用范围的界定

制订《办法》的初衷，一是因收藏于政府管辖的文博机构、大学图书馆和民间文化机构的侨批，其上级行政管理部门不是档案行政管理部门，需要制订政府规章，作为统一管理保护的法律依据；二是仍有大量侨批在民间私人手中收藏与流转，因保护条件缺失，私人逐利倒卖等原因，损毁、散佚的情况比较突出。如何处理政府保护管理侨批与私人物权的关系？在调研时，民间人士对《办法》草案中政府管理个人所有的侨批的条文比较敏感，却希望政府能够资助他们保护、研究和开发利用侨批。《办法》起草时仍发生法律效力的《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”侨批是具有世界影响的文化遗产，保护是为了更好地利用，利用是建立在保护的前提下。侨批来源于民间，收藏主体多元，所有权多元，因此，在侨批保护管理中，依法处理好不同所有者和收藏主体的权益及其相互关系是《办法》的重要命题。虽然《中华人民共和国档案法》第十六条规定 ：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”侨批无疑是“对国家和社会具有保存价值”的档案，但事实上，对于私人所拥有的侨批进行直接的行政管理很难操作，因为侨批在民间的市场交易是隐秘而分散化的。因此《办法》在适用范围上排除了对民间私人侨批的直接行政管理保护的规定，直接纳入保护管理的是列入申遗范围的侨批档案和在申遗成功后征集到公共文化机构中的侨批档案。

(三)不同主体的侨批档案的统一保护管理问题

侨批档案的所有者与收藏主体多元，必须有一个牵头的行政主管部门，才能发挥政府整合各方资源作用，达到有效保护管理侨批的目的。根据相关法律规定，市、县、区人民政府对本辖区的档案事业，负有监督和指导之责。《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”因此，《办法》明确将对侨批档案保护管理的行政职权赋予地方档案行政主管部门。《办法》第六条规定：“省人民政府档案行政管理部门以及侨批档案所在地的市、县人民政府档案行政管理部门主管本行政区域内的侨批档案保护管理工作，对本行政区域内侨批档案的保护管理工作实行监督和指导。县级以上人民政府文化行政管理部门应当按照国家文物保护管理规定和国家档案管理的相关规定，对被认定为文物的侨批档案进行保护和管理，并接受档案行政管理部门的业务指导。”第十条规定：“收藏保管侨批档案的国有博物馆、公共图书馆等文化机构应当按照国家档案管理的相关规定对侨批档案进行保护管理，接受档案行政管理部门的业务指导。侨批档案被认定为文物的，其保护管理还应当符合文物保护法律法规的规定。”这些规定，在尊重侨批所有者的物权和管理权的前提下，赋予档案行政主管部门对作为世界记忆遗产的侨批以统一的标准进行监督、管理和保护的职权。

(四)私人收藏侨批如何保护利用问题

制订《办法》的最重要的初衷之一，即是抢救性发掘、征集、保护和利用仍在民间私人收藏的大量侨批。针对民间侨批具有私人物权的属性，《办法》采取了“鼓励”社会组织、个人将收藏的侨批“捐赠”或“寄存”到县级以上国家综合档案馆或者国有博物馆，相关受捐赠单位应当向捐赠人颁发证书，并予以奖励。毫无疑问，有些民间收藏家在收集侨批时付出了经济成本，他们向国有文化机构捐赠时以适当“奖励”的方式予以经济补偿，并获得社会荣誉，是一种可行的措施。

(五)建立统一的利用机制问题

在如何更好地保护和更便捷地利用方面，《办法》规定的主要措施是：

1．制订统一保护规划。省人民政府负责组织编制全省侨批档案保护规划，侨批档案所在地的市、县人民政府应当根据保护规划制定本地区侨批档案保护细则并组织实施。

2．建立统一的侨批信息管理系统和数字化系统。省人民政府档案行政管理部门负责建立全省侨批档案管理信息系统，对侨批档案进行数字化管理，在所有权不变、管理权不变的情况下，通过统一的信息管理系统和数字化系统，可以为侨批研究者提供接近侨批的途径。《办法》规定，对于建立侨批信息管理系统和数字化系统，“相关部门、社会组织和个人应当予以协助”。

3．表彰奖励侨批保护管理、研究和开发利用者。《办法》规定：“对在侨批档案的保护管理、研究和开发利用中作出重要贡献的社会组织或者个人，由人民政府或者档案行政管理部门给予表扬或者奖励。”在人民生活达到全面小康的新时代，个人的兴趣、爱好广泛而多元，不少民间人士非常喜欢收藏侨批，并研究、传播侨批的文化价值，这一规定具有面向全社会的引导、激励作用。

四、立法效果及其启示

《办法》颁布实施对广东重点侨乡侨批的保护传承起到了推动和保障作用。一是为档案行政部门和各级国家档案馆获得财政立项支持，抢救、保护侨批与传播弘扬侨批的文化价值提供了法律依据和遵循。二是民间侨批藏家根据《办法》积极开展与档案部门、大学、博物馆的合作研究、展览等工作，社会效益显著。三是侨批的价值得到侨乡地方政府和全社会更多的关注和重视。

但是，《办法》的制订颁布只是做到了有法可依，如何做到有法必依、实现立法的初衷，还有大量工作要做。譬如，《办法》规定的制订全省侨批保护管理规划尚未落实；摸清全省侨批家底，建立全省统一的侨批数据库， 便利学术研究与开发利用的共享机制和平台尚未建立；《办法》提出的激励民间社会参与侨批保护的路径有待积极开拓。

广东通过地方立法保护侨批，对于我国各地抢救性保护各区域重要民间记忆遗产具有示范意义，可资借鉴。从中可以得到以下几点启示：

首先，抢救民间记忆遗产是社会公益事业，地方立法至关重要。在四项世界遗产类型中，记忆遗产的历史文化内涵最为丰富，它集中承载着不同国家、地域、族群、团体等的生产生活信息，在人类的知识传递、文化传承、精神传播方面是其他物质文化遗产、自然遗产所不能比拟和替代的。实际上，这些以文字、符号、图像等为记载方式的记忆文献，其文化价值并不低于历史遗迹、历史建筑等有形的文化遗产，它们可能恰恰是理解历史遗迹、历史事件、历史建筑、文化传统内涵的重要依据，甚至是民族文化、民族精神的承载体。但记忆遗产一般不具有直接的经济开发价值。对于已经收藏于公共文化机构的民间记忆遗产，其安全存储危险性相对较小，但对仍然遗留在民间的记忆遗产的抢救性征集却迫在眉睫。因此，通过地方立法，确立记忆遗产保护的行政管理部门、业务部门及其具体职责，为他们保护记忆遗产提供法律法规依据。

《办法》对侨批的立法保护无疑走在了全国前列。目前，通过地方立法推动具有地域特色记忆遗产的路径已逐渐得到各地的重视。譬如，20世纪80年代以来，徽州文书虽早已得到社会和学术界的关注，但仍有大量徽州文书由私人收藏，其抢救与保护工作面临着严峻挑战。安徽省民盟在调研中发现， “许多散落在民间的重要徽州契约文书大量流失徽州域外甚至异国他乡，徽州契约文书交易市场缺少管理监督机制，混乱而不规范，保护性立法迫在眉睫”。[7]2018年5月，黄山市人民政府将《徽州文书档案保护与管理办法》列入黄山市政府规范性文件立项计划。[8]2021年1月，《徽州文书档案保护条例》正式颁布实施。[9]

其次，立法保护的记忆遗产必须具有独特性、唯一性和重要性。我国地域广阔，民族众多，因为地理、历史、经济、人文的差异性，民众在生产生活中产生了适应自身生产生活的民间文献。以清水江文书为例，该文书是在清代以来贵州“苗疆”区域开发过程中，在清水江流域中下游地区出现并遗存下来的汉文文书，它的珍贵和独特之处在于，随着雍正年间边疆治理的深化，贵州东南部清水江流域以木材种植采运贸易为核心的经济社会得以产生、发展与演变，“清水江文书正是这一历史过程的生动写照和真实记录”。而民间文书“一旦离开了其原有土壤，离开了其原有文化传统与关系网络，很有可能就变得不可解读，望文生义的舛误或隔靴搔痒的缺憾将不可避免”。[10]中华民族多元一体，越是具有地域特色的，越具有全国意义。因此，地方立法保护的记忆遗产必须是像侨批、徽州文书、清水江文书这样具有区域特色、重要文化价值的民间记忆遗产，换言之，具有独特性和唯一性，它们的灭失，既是某一区域、某一群体的损失，也必然是中国记忆遗产、世界记忆遗产的损失。

最后，深入调研，协调利益，凝聚共识，保障立法的可操作性。民间记忆遗产普遍存在分散在千家万户，并不断向当地文物商集中的特点，博物馆、档案馆、大学研究机构收藏的民间记忆遗产，绝大多数来源于向民间文物商购买。民间记忆遗产既可视为民间档案、研究资料，不少也是文物，涉及的行政主管部门多元。因此，在制订保护具有区域特色记忆遗产的法规时，必须做足调查工夫。

《办法》的制订非常注意深入调查，听取多方意见，最大限度达成共识，为其可执行性奠定基础。2015年7月以来，《办法》起草工作组围绕侨批保护管理现状、侨批管理模式、民间人士收藏侨批数量及其参与侨批保护意愿与方式、侨批档案数据库建设等侨批保护管理的主要问题开展调研，重点听取了民间侨批收藏家对于《办法(草案)》的意见和建议，他们普遍认为，民间私人收藏的侨批所有权属于个人，管理难度大，建议通过政府购买、向政府档案馆、博物馆捐赠或委托管理的方式予以保护比较切实可行。《办法》第五稿完成后，听取了广东省有关省直部门以及其他各地级市档案部门的意见和建议。在利益相关方取得广泛共识的基础上，《办法》最终定稿成型。