习近平全面依法治国新理念新思想新战略的学理阐释

江国华

习近平全面依法治国理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，是中国特色社会主义法治建设的经验总结[1]（P3-22）。党的十八大以来，面对新的纷繁复杂的国际国内形势，党和国家在战略布局、事业发展等方面面临前所未有之机遇和挑战。为此，以习近平同志为核心的党中央立足于国家发展的历史新阶段，提出将“依法治国”纳入“四个全面”战略布局，由此开启了全面推进依法治国的伟大实践[2]（P11-15）。围绕“全面推进依法治国”这一命题，习近平总书记作出了一系列重要论述，形成了内涵丰富、逻辑融贯、体系严整的全面依法治国理论[3]（P13-21）。这一重要理论指明了中国特色社会主义法治建设的发展方向，开创了国家治理体系和治理能力现代化的新局面。随着依法治国战略的全面推进，全面依法治国理论也在逐渐完善。2018年8月，中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记提出了“全面依法治国新理念新思想新战略”，并将其核心要义提炼为“十个坚持”。这一科学命题极大地创新和发展了全面依法治国理论的精神实质，明确了十八大以来全面推进依法治国的指导思想、发展道路、战略布局、重大任务。因此，在从学理上深入阐释这一新理念新思想新战略的同时，深化法治新理念的法理论证，完成法治新思想的规范建构，构建法治新战略的实现机制，具有重大理论价值和现实意义。

一、习近平全面依法治国新理念新思想新战略的科学内涵

习近平全面依法治国理论是一个内涵丰富、逻辑融贯且不断发展创新的理论体系，是马克思主义法学中国化的重要成果[4]（P5-21）。就其内部结构而言，全面依法治国理论由全面依法治国之理念、思想和战略三大部分构成。随着理论的完善与创新，全面依法治国新理念新思想新战略成为新时代推进法治中国建设的思想指导、理论依据和实践遵循[5]（P1-16）。研究探讨新时代全面依法治国理论的精神内核，须围绕全面依法治国的新理念新思想新战略三大基本理论构设分别展开。

（一）全面依法治国新理念

理念是理性思维活动的产物，是人关于客观事物的概括印象和基本看法。全面依法治国新理念是新时代中国特色社会主义法治思想的重要组成部分，包含了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国战略的基本态度和看法。具体而言，新理念内在地包含四个基本命题：

其一，党全面领导法治的理念。党的十八大以来，习近平总书记始终强调党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，才能充分实现人民当家作主，才能有序推进国家和社会治理制度化。具体而言，坚持党的领导一方面必须把党的领导纵深贯彻于依法治国全过程。全面依法治国牵一发而动全身，其不仅仅关乎我国法治事业的成败，更是关乎中国特色社会主义事业的发展前景，因为其关涉政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，因而其必须由党来发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，如此方可有效应对全面依法治国进程中的诸多问题和挑战[6]。另一方面，党的领导必须依靠社会主义法治，要以法治的理念、法治的体制、法治的方法行使党的领导权和执政权，加快推进党的领导制度化、法治化。党厉行法治的同时，其自身更应遵守宪法法律，不能逾越法律的红线。习近平总书记要求广大党员干部必须牢固树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等基本法治理念；必须懂得有权必有责、用权受监督、违法必追究的道理；必须牢记法纪红线不可逾越、法纪底线不可触碰；必须进一步增强坚守法纪的定力、厉行法纪的意志[7]。

其二，“奉法强国”的理念。法治是治国理政不可或缺的重要手段，是国家强大兴盛的重要保障。习近平总书记曾多次援引“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的法家经典说明法治梦与强国梦是相通的。如果一个国家重视法治，遵循法治之道，那么则必然国泰民安，而反之，如果一个国家忽视法治甚至摒弃法治，那么则国危矣。因此要坚定不移走奉法强国之路，就要更好地发挥法治对于经济、政治、文化、社会、生态等各方面建设的引领和规范作用。各级部门、机关都必须保证有法必依、执法必严、违法必究，坚守法律面前人人平等的原则，遵守法律的信条。只有严格奉法，依法而行，才能维护法律的公信力，才能让法律意识深入人心，才能保证依法治国顺利进行。

其三，“良法善治”的理念。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，良法善治是全面依法治国的前提，亦是中国特色社会主义法治的关键，其意味着国家活动必须符合法治的一般原则价值要求，例如人民主权、权利保障、正当程序和公平正义等。党的十九大报告明确要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。因此，实现“良法善治”必须不断提高立法质量，完善中国特色社会主义法治体系。然而良法是善治之前提，却并不意味着确立了良法便必然能够实现善治，善治还要求实现从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等的转变，要求做到法治之形式与实质的相互融合。

其四，“人民主体”的理念。全面依法治国新理念强调要以人民为法治的立足点和归宿点，坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民[8]（P3-8），把实现维护最广大人民根本利益作为法治建设的基本遵循与核心价值，并努力做到法律为人民所掌握、所遵守、所运用，依靠人民维护法律的权威。自党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，其中包含了关于要树立“人民至上”的法治观，包括要以良法促进善治、以人民监督权力、以人民作为最终裁判等[9]（P13-36）；“共建共治共享”的治理观，包括在社会治理中的制度层面的共同建设、行动层面的共同治理以及成果层面的共同享有[9]（P13-36）；“民心是最大的政治”的政治观，习近平总书记提出了这一重要论断，在其指导下，中国共产党赋予了民心政治观全新的内涵，人民主体地位与人民当家作主的落实，离不开人民代表大会制度，人民代表大会制度是“三统一”的根本制度安排，全面依法治国必须充分重视发展和完善人民代表大会制度。

（二）全面依法治国新思想

思想可以是指通过概念之间的联系，而概括地说明事物本质和规律发展的理论原理，也可以是指相关观点相互融合的理论体系。依法治国新思想是新理念作用于社会实践、在实践检验中逐渐形成的。习近平法治思想是对新时代依法治国实践经验的经典总结，其内在地包含四个命题：

其一，始终坚持和不断拓展中国特色社会主义法治道路的思想。习近平总书记强调：“道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位的问题，道路就是党的生命。”[10]（P4-12）“全面推进依法治国，必须走对路；如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”[8]（P3-8）中国特色社会主义法治道路是我国社会主义法治建设成就和实践的集中体现，是中国特色社会主义道路的有机组成部分，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，三者统一于全面推进依法治国的伟大实践，是中国特色社会主义法治道路的核心要义。其中，党的领导是社会主义法治最根本的保证，中国特色社会主义制度是全面依法治国的根本制度保障，中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑[11]（P13-14）。

其二，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的思想。我国丰富的历史经验表明，我国的国家治理和社会发展离不开中国共产党的领导，同样在法治建设方面党亦必然是作为领导力量而出现的。因而，在推进依法治国的进程中，也要始终坚持党的领导。而人民当家作主又是我国推进依法治国战略的最终目的，习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族的伟大复兴。”[12]因而我们要始终坚持人民当家作主，国家各项工作包括法治工作都要贯彻群众路线，密切同人民群众联系，凝聚最广大人民的智慧和力量，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。由此可见，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，我们应当充分认识到三者的重要性和相互关系，从而进一步推进法治发展[13]（P20）。

其三，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的思想。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。而法律制度的制定与执行是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，国家治理体系和治理能力的现代化离不开法治，正如习近平总书记所强调的，我们党越来越深刻地认识到，治国理政须臾离不开法治，因此建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障[14]（P36-38）。

其四，正确认识和处理好依法治国辩证关系的思想。我国正处于全面依法治国战略推进的重要时期，国内外情势均发生新的变化，因而各类组织人员必须坚定信念，其关键在于对包括民主与专政、法治与政治、法治与德治、法治与改革、法律与政策、国家法律与党内法规、“绝大多数”与“关键少数”等方面的辩证关系进行正确的认识和处理[13]（P20）。

（三）全面依法治国新战略

战略是一种从全局考虑谋划实现全局目标的规划。全面依法治国新战略就是在落实新理念和新思想的基础之上，设计的满足法治现代化建设的实际需要的发展规划。习近平法治战略对全面依法治国新战略作出了完整概括，具体涵盖以下六个方面：

其一，充分发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中的基础性、保障性作用。习近平总书记指出，当前我国的国家战略目标是实现全面小康，而为了实现此目标，我们确立了三大战略举措，即全面深化改革、全面依法治国以及全面从严治党。由此可见，在“四个全面”战略布局中，全面依法治国是其他“三个全面”所依托的制度平台和法律保障。全面建成小康社会不仅仅是物质文明的大发展，而且是制度文明的繁荣昌盛，因而全面建成小康社会必然建立在法治之基础上。全面深化改革是为了清除那些不适应社会生产力发展要求的制度障碍，全面依法治国可以为其提供制度和法律依据。全面从严治党是执政党管党治党的基本要求，而执政党管党治党必然要在法治之轨道上运行[15]。

其二，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、人才强法。科学立法是全面依法治国的前提，正如习近平总书记在十八届中央政治局第四次集中学习时的讲话中所指出的：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[16]（P43）严格执法是全面推进依法治国的关键，习近平总书记指出：“法令行则国治，法令弛则国乱。”[12]如法之行不严，则势必发生“破窗效应”。公正司法是全面依法治国的重点，社会公平正义的最后防线就是公正之司法，因而维护司法之公正，就是在延续法治的生命线。全民守法是全面依法治国的基础，法律面前人人平等，唯有在全社会形成尊法学法守法用法的良好氛围，逐步构建社会主义法治文化，依法治国才能真正得以实现。人才强法是全面依法治国的保障，法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作，因而加强法治人才的培育对于推进依法治国具有十分重要的意义[11]（P53-57）。

其三，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统性工程，其不能偏于一隅，只抓一面，而要找准重点，系统谋划，整体布局。其中，对于依法治国而言，我们党坚持依法执政，政府坚持依法行政，这必不可少。而要建设社会主义法治国家，法治政府与法治社会的建设同样举足轻重，法治国家之建设是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标；建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国。

其四，建设中国特色社会主义法治体系。在推进全面依法治国进程中坚持制度自信，就要坚持和完善中国特色社会主义法治体系。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。这就要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系[17]（P51）。

其五，把全面推进依法治国作为国家治理的一场深刻革命，大刀阔斧地推进法治领域的各项重大改革。在党的十八届三中全会中，党中央作出全面深化改革战略部署时，就明确提出要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革。这种治理方式的改变从根本上来说就是一场深刻的革命，而这场革命也是现代化国家建设的必然要求，其通过对法律上层建筑的完善与改革，来优化法律环境，对国家进行彻底的法治化建设，不断提高我国的法治化水平，从而使得我国的政治体制改革，能够得到更大的保障与支持[18]（P3）。

其六，统筹推进国内法治与国际法治，推进全球治理规则和体系变革。新时代我们提出要构建人类命运共同体，因而我国在重视国内法建设的同时，亦把国际法作为中国特色社会主义法治建设的有机组成部分，推动实现国际法治与国内法治的互动。具体来说，我们应当破除一些旧法治的陋习，不断吸收经验教训，推动国内法治的国际化，同时还要将国外法治和国内实际相协调，这是我国法学理论、法治思维和全球治理理念的逻辑结果，也是中国与世界的最优选择[19]（P1-19）。

二、全面依法治国新理念的法理论证

习近平新时代法治思想继承了马克思主义基本原理科学立场，结合了法治中国建设实践的成功经验，赋予了全面依法治国新理念新思想新战略以新的科学内涵。其内涵的科学性从法理上体现为对法治与政治、法治与改革、依法治国与以德治国、依法治国与依规治党、法治与现代化等范畴的精密论证上。

（一）法治与政治

关于法治和政治的关系，存在两种观点：一种观点认为提倡法治会弱化政治，削弱党的领导；另一种观点则认为强化政治会干预法治，坚持党的领导不利于法治建设。很显然，这两种观念完全将法治与政治对立起来，但实则法治与政治的关系十分紧密。习近平总书记提出，法治当中应有政治，政治领导也必须依靠法治。具体而言，两者的辩证关系要义有三：

其一，政治为法治奠定基础。“法律的苍穹不是独立的，它建立在政治的柱石之上，没有政治，法律的天空随时可能坍塌。”[20]首先，政治为法律提供权力基础。法律的制定和认可必须具有权力这一基础，权力在一定程度上制造和维持了人们对于法律的遵循，即为法律提供了心理的保障。除此之外，权力为法律提供了强制服从的力量源泉，即为法律提供了权威性的保障。其次，政治为法律提供组织基础。政治组织的产生为法律的制定和执行提供了主体，从法律本身来看，其本身就是人类有组织活动的要求与结果，如果没有政治组织之存在，那么法律就没有存在依据，法律的实施也就缺少执行者和监督者。最后，政治为法治提供政策基础。政策是政治的意志表现，其往往随着国家发展形势的变化而不断调整，是统治阶级利益和意志的表现，而超越阶级的法律是不可能存在的，因而法律之制定、修改和废止等活动就需要依托于政治政策，否则就是无源之水、无本之木。

其二，法治为政治提供有力保障。首先，法治是政治得以运行的根本方式。国家政治权力的运行必须得到法律的认可方可获得其正当性。我国《宪法》赋予了中国共产党以执政之合法性，方使执政党得以合法融入国家体制进而从国家层面获得执政权威，这是坚持党的领导的最佳落实渠道。其次，法治是约束和规范政治权力的重要方式。政治权力产生的根本目标是为了保障公民权利，但若缺乏了对于权力的制约，则会因权力之肆意而侵害到公民之权利，而法治便是对政治权力之运行予以规制的最佳途径。其可以依照最真实反映人民自由意志和利益的《宪法》以及以《宪法》为根本的整个法律体系，为政治权力运作提供一种规范的政治架构或治理模式，从而使公民权利获得保障[21]（P100-104）。

其三，法治与政治有机统一。前者均是将法治与政治的作用分立来看，但实则两者应为同一事物，犹如硬币之一体两面，具有内在统一性[22]（P42-54）。在世界范围内，法治和政治都是有机统一的，因为采用什么样的法治模式，是由一个国家的基本国情决定的。首先，对于我们国家而言，历史经验和政治立场决定了我们不能完全照搬西方的法治道路、法治理论、法治体系，而要坚持走中国特色社会主义法治道路。其次，习近平指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论”[23]（P115），我国作为社会主义国家就要发展中国特色社会主义理论体系，而在社会主义理论体系的指导下全面推进依法治国，进行法治建设，其本质上就是要发展起具有中国特色的社会主义法治理论。最后，中国特色社会主义法治体系的建设，从本质上来说是为了保障人民利益，这与党的主张是一致的。因此，我国要建设中国特色社会主义法治体系，其本质上就是建设中国特色社会主义制度在法律层面的表现[24]（P95-99）。

（二）法治与改革

全面深化改革意味着要突破既有的法律制度，而全面依法治国则要求严格依法办事。从表面上看，改革与法治在逻辑上冲突，在运行方式上难以协调，但实则两者相辅相成、相伴而生，不可偏废其一或将两者分割开来。党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会研究全面深化改革重大问题以后，我国对于法治与改革的关系有了新的提法和要求。习近平总书记提出，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。全面依法治国新理念新思想新战略从重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要、法治和改革相辅相成三个方面论证了法治与改革的关系：

其一，重大改革于法有据。根据我国《宪法》序言，坚持改革开放是实现国家根本任务的重要策略，但这并不意味着改革必然具有合法性和正当性，其是否合法正当，关键要看是否拥有《宪法》和法律的明确授权。习近平总书记提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”[25]（P8）总书记在党的十八届三中全会上还强调：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[26]（P47）也就是说我国当前的改革只能是在法治之下的改革，而不能抛开法治另搞一套改革。

其二，立法主动适应改革发展需要。要求重大改革于法有据的前提是要有完善的法律规范体系，但是我国目前的立法水平尚不能及，这就要求立法要主动适应改革发展之需要，尤其是我国当前改革形势已然进入攻坚时刻，迫切需要通过简政放权、提质增效加速法律法规的立改废释，积极发挥法律在引导、推动、规范、保障改革等方面的作用，从而从根本上将改革与法治不相适应的问题予以解决。党的第十八届四中全会所作的决定强调，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。党的十九大报告继续明确，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

其三，法治和改革相辅相成。法治的完善和发展是一个持续的过程，在这一过程中，要坚持改革与法治双轮驱动、同步推进，对比较成熟且行之有效的改革经验，要尽快上升为法律，方能实现良法善治。对此，习近平总书记指出：“科学立法是处理改革与法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”[16]（P51）

（三）依法治国与以德治国

全面依法治国新理念新思想新战略精密地论证了法律与道德之间的辩证关系，习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[8]（P3-8）由此可见，法治与德治的辩证关系要义有三：

其一，法律是成文的道德。习近平总书记指出：“发挥好法律的规范作用，必须以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。一方面，道德是法律的基础，只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。另一方面，法律是道德的保障，可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。”[8]（P3-8）

其二，道德是内化的法律。习近平总书记强调：“发挥好道德的教化作用，必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。再多再好的法律，必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。‘不知耻者，无所不为。’没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。在推进依法治国过程中，必须大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平，为依法治国创造良好人文环境。”[8]（P3-8）

其三，法治与德治并举。中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点，就是坚持法治与德治相融合，强调依法治国与以德治国两手抓、两手硬，即一方面要在法律法规中树立鲜明的美好道德导向，弘扬中华传统美德，将道德层面的部分要求全面贯穿于立法、执法与司法，深入实施公民道德建设工程。另一方面要运用法治手段解决道德领域突出问题，加强有关公序良俗的立法工作，明确对失德失信行为的惩罚措施，同时要依法对社会治理中的重点热点行为加强整治，以此两方面协同发力，提高全民法治意识和道德自觉，共同推进社会有效治理。

（四）依法治国与依规治党

党的十九大报告指出要坚持依法治国和依规治党有机统一，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容。这一重大论断深刻揭示了依法治国和依规治党的内在联系，为准确把握两者之间的关系指明了方向。具体而言，两者之辩证关系主要如下：

其一，依法治国是依规治党的基础和依托。首先，依法治国的要求中必然包含依规治党。全面依法治国总目标中最为重要的一项就是要建立完善的党内法规体系。我国《宪法》确立了中国共产党的领导地位，使我们党执政在法律上具有合法性基础和正当性根据。作为法律上的领导党，中国共产党自身就必须成为尊法、守法的模范，必须始终重视党的自身建设。其次，依法治国为依规治党提供内在动力。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上的种种努力，可以让广大党员干部确立规则意识，进而形成尊规学规守规用规的精神自觉和行为习惯。最后，依法治国为依规治党提供制度环境。全面推进依法治国，提出要以法治的方式理念推动国家治理现代化，如此就在党的执政与法治之间建立起了内在关联。

其二，依规治党是依法治国的引领和保障。法治国家的建设离不开权威，而政党是现代社会权威的承担者，但是权威带有天然的张力，因而政党之权威必然应受到规范之约束，依规治党就是约束之最佳方式。具体而言，依规治党对于依法治国之促进作用表现为两个方面：一方面党是执政之核心，坚持加强党的领导对于推进全面依法治国具有重要意义。为了保证立法充分反映人民意愿就必须坚持党的领导，为了保证执法权力不被滥用就必须坚持党的领导，为了保证司法之公正就必须坚持党的领导，为了保证宪法法律得到有效维护就必须坚持党的领导[27]（P1-8）。因而通过依规治党提高党执政之法治化水平，是我国依法治国最根本之保障。另一方面由于党组织和党员干部在我国行政、立法、司法等各种机关和部门具有广泛代表性和示范作用[28]（P220-224），因而运用党规党法来管党治党，使依规治党在全面推进依法治国过程中发挥引领和示范作用，就可以充分保证各项法律法规落到实处，保障公权力受到制约，保障公民、法人和其他组织的合法权利得到实现。

其三，依法治国与依规治党互联互通。尽管党内法规与国家法律两者分属不同的规范体系，但从上述关系来看两者是相辅相成、辩证统一的。共产党是我国的执政党，依规治党是法治中国建设的有效路径，其既能保证法治秩序建设中所需要的权威，又能将权威限制在法律边界之内。依法治国则为依规治党提供了可行之路径。为此，我们要通过依法治国的各项努力推动依规治党，把党的党内法规制度体系和国家的法律制度体系更好地结合起来，形成一个有机统一的整体向前推进，这是我们国家的特色，亦是我们的制度优势，更是我们法治中国建设取得成功的重要保障。

（五）法治与现代化

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，新时代全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）则指出，全面推进依法治国的总目标是“坚持中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这两个“总目标”间的关系就是法治与现代化的关系。对此，全面依法治国新理念新思想新战略进行了详细论证，其要义有三：

其一，要实现国家治理体系和治理能力的现代化。治理体系和治理能力是相辅相成的有机整体，推进二者的同步实现对中国特色社会主义法治事业具有重大、深远的理论和现实意义。而“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革”[17]（P52）。

其二，国家治理体系的基本表现形式是法治体系。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[29]“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[17]（P42）由此可见，法治体系是国家治理体系的重要组成部分，是其表现形式。

其三，国家治理能力的基础手段是法治能力。习近平总书记提出：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[30]国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，内政外交国防、治党治国治军等各个方面都’通过法治来予以规范。

三、全面依法治国新思想的规范构建

全面依法治国新理念新思想新战略的科学内涵在详细阐发、精密论证后，需要进入法治规范领域，将理念、思想和战略制度化，以全面、规范地发挥科学理论对法治实践的指导作用。全面依法治国新理念新思想新战略的规范构建包含三大体系，即法律规范体系、党内法规制度体系以及社会规范体系。

（一）法律规范体系

在当代中国规范体系的构建中，首要的就是要进行法律规范体系的构建，其原理在于法治之路，立法先行，法律规范体系是基础。第十一届全国人民代表大会第四次会议宣告我国已基本建立起了中国特色社会主义法律体系[31]。然而，法律体系之形成并不等同于法律体系的完备，习近平总书记指出：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[17]（P54）因此，通过立法工作的完善，构建法律规范体系在全面推进依法治国的过程中尤为重要。具体而言，立法工作的完善体现在以下三个方面：

其一，加强党对立法工作的领导。有关加强党对立法工作领导的意见指出，要把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待，实现良法善治。习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”[16]（P20）

其二，完善立法体制。习近平总书记指出：“推进科学立法，关键是完善立法体制”“优化立法职权配置”“明确立法权力边界”[8]（P3-8）。具体而言，总书记对于完善立法体制的论述可以概括为五个方面：一是加强党对立法工作的领导，二是优化立法职权配置，三是加强和改进政府立法制度建设，四是明确立法权力边界，五是赋予设区的市地方立法权[32]（P5-47）。同时，也要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，严格按照立法法规定的立法原则和立法权限制定法律法规和规章，妥善行使地方立法权，加强法律解释工作。

其三，提高立法质量。习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。”[16]（P19）“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[16]（P47）“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[17]（P54）科学立法、民主立法的具体方式包括加强人大对立法工作的组织协调，完善立法协调沟通机制，完善法律案表决程序，加强立法队伍建设，坚持立法与改革决策相衔接，坚持立法与经济发展、民主政治、文化事业、民生保障、生态保护、社会治理相适应等。

（二）党内法规制度体系

建设中国特色社会主义法治体系，既需要完备法律规范体系的构建，亦要完善党内法规制度体系的形成。中国共产党作为执政党，领导着中国社会主义建设的各项事业，而党内法规和党的政策是其行使领导权与执政权的主要依据，是建设社会主义法治国家的有力保障，除此之外其也是中国共产党实现管党治党、从严治党的主要方式，为此建立健全党内法规制度体系对于全面推进依法治国具有重要意义，具体而言其要义有三：

其一，健全党内法规制度体系。首先，要保证党内法规制度的整体质量。要积极回应从严治党、依规治党、制度治党的现实需要，立足执政党建设的现实发展，实事求是地研究党内法规和政策的权威性、科学性、合理性、完备性和可操作性问题。其次，要准确把握党内法规制度体系构建的指导思想和目标。党内法规和党的政策应当遵循符合时代要求、科学合理、内容完备、实施有力、监督到位、内部统一、外部协调的基本目标。再次，要强化党内法规制度体系的顶层设计和科学规划。党内法规制度体系的构建要坚持系统思维，对党的领导、党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域进行整体规划。复次，要加强党内法规和党的政策的清理工作。对于现存的党内法规和党的政策应当依据结合中央文件相关精神和现实需要逐步进行废止、宣布失效或作出修订。最后，要加大党内法规和党的政策自身的创新与衔接。党内法规和党的政策的制定和出台应当借鉴和吸收国家立法的原理，明确立规原则、健全立规体制、完善立规程序、改进立规技术，提高党内法规和党的政策建设的科学化水平[33]（P50-52）。

其二，党规严于国法。中国共产党的党内法规是特定成员让渡自身权利而形成的特别权力规范体系，因而相较于国家法律这一具有普适性的规范而言，其要求必然更为严格，因为党内成员在遵守宪法法律的同时，也要遵循党规党法对其提出的更高层次的要求。习近平总书记指出：“修订党纪处分条例，要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色，重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定。”[16]（P117）“党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”[8]（P3-8）

其三，促进党法党规与国家法律体系协调统一和良性互动。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规与国家法律的关系，注重促进党法党规与国家法律体系协调统一和良性互动。《决定》指出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”党内法规必须严格遵守《宪法》和法律的规定、原则和精神。党内法规中一些成熟的制度规定可以适时经过法定程序上升为国家法律。

（三）社会规范体系

社会规范体系是人们在社会交往中自发形成的，同时也受中国传统文化特别是儒家思想所影响，具体表现为道德规范、乡规民约、行业习惯、公序良俗等，具有不受国家强制的特点。在现代法治国家中，社会规范是重要的法律渊源之一，随着“软法”的兴起与“软法之治”的提出，社会规范在国家治理体系中的作用日益凸显，其有利于拓宽社会治理的多元化途径，提升社会治理的法治化水平[34]（P25-36）。社会规范体系建设需注意以下问题：

其一，社会规范与国家法律之间存在辩证关系。就性质而言，社会规范具备法律的部分客观属性，如社会规范也具备与法律规范同样的工具性、阶级性、社会性；在内容上，社会规范也以规定特定主体的权利义务关系为主要内容；在功能上，社会规范在起到了调整特定领域内社会关系的作用。故社会规范具备法的一般客观属性，同时也具备法的一般功能，就此意义而言，社会规范属于现代法的范畴。在现代法治体系中，社会规范与法律规范的调整对象与调整范围存在差异，社会规范的约束力仅及于特定领域的特定主体，不具有普遍适用性。同时，社会规范的制定是自我规制意识的产物，反映团体自我意志而非国家意志，故社会规范的实施不以国家强制力为后盾。就此意义而言，社会规范又区别于法律规范。

其二，社会规范必须服膺于国家法律是基本原则。社会规范不是“法外之法”。社会规范主要调整特定领域的权力义务关系，而这些特定领域也是法律规范下的自治空间。在这些领域，社会规范必须以国家法律作为法律基础，国家法律监督、引导社会规范的制定与运行。在这些领域内，国家法律与社会规范相互尊重、长期共存；在合作治理领域，国家法律与社会规范协同治理，其中法律规范居于主导地位，社会规范居于补充地位，社会规范必须服从、服务于国家法律。

其三，社会规范与国家法律功能互补、协调发展。社会规范的作用领域或是在性质上主要属于不宜由国家法律介入的自治空间，或是在细致程度上，不宜通过统一立法的形式调整。法律所不及之处，由社会规范调整，以满足社会治理的规范需求。国家法律与社会规范，两者紧密联系、交相辉映、良性互动，共同成为党领导人民治国理政的重要规范体系[35]（P1-11）。

四、全面依法治国新战略的实现机制

法律规范体系、党内法规制度体系以及社会规范体系可以将全面依法治国新理念新思想新战略制度化、规范化，停留于规范层面的法治理论需要通过贯彻实施切实规制以推动法治中国实践。具体而言，全面依法治国新理念新思想新战略的贯彻实施包括如下方面。

（一）坚持依法执政，增强治国理政能力

中国共产党作为长期执掌全国政权的执政党，对国家社会的领导作用必然需要通过执政的方式得以体现和实现。而执政的方式是多样的，包括科学执政、民主执政和依法执政等，其中依法执政是基本的执政方式，因为执政的科学性与民主性都必须通过法治化的途径来实现。具体而言，坚持依法执政可以从以下方面来予以实现：

其一，按照“保证党领导人民有效治理国家”的原则，推进党的领导方式和执政方式的改进。具体而言，就是要把党领导人民执行和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。其二，将法治作为党领导现代化建设过程中的一项全局性、基础性、经常性工作抓紧抓实。法律制度管长远、管根本、管全局，具有稳定性，以国家强制力作后盾。因此，坚持依法执政最重要的工作就是在领导人民实现国家现代化的进程中，善于从纷繁复杂的矛盾中总结一般性的执政经验和执政规律，并将其按照法定程序转化为法律，再按照法律开展执政活动[36]（P18-24）。其三，教育党员领导干部带头遵守宪法法律。规则面前人人平等，制度面前没有特权。要教育党员领导干部强化法治观念，使其充分认识到，自觉遵守宪法法律既是其作为公民对国家应尽的义务，也是作为党员对党应尽的职责，要努力成为自觉守法、带头遵法的典范。

（二）加强宪法实施和监督，维护宪法权威

习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[17]（P52）树立和维护《宪法》的最高权威，维护宪法尊严，保证宪法实施，这是法治中国建设的首要问题也是最为重要的问题。具体而言，加强宪法实施和监督包括以下几个方面：

其一，加强党的领导。树立和维护宪法权威，最重要、最根本的就是要加强党对宪法实施的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，从体制机制上保证把党的领导贯彻到推进宪法实施的具体实践中。其二，加强宪法实施监督。党的十八届三中全会指出，维护宪法法律权威，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。具体可以从完善全国人大及常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，推进合宪性审查工作，设立国家宪法实施监督机构等方面来推进宪法实施监督实践，不断树立和维护宪法权威。其三，加强宪法宣传教育。习近平总书记指出，我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，让广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。要让各级领导干部和国家机关工作人员树立忠于《宪法》、遵守《宪法》、维护《宪法》的自觉意识。

（三）坚持依法行政，建设法治政府

依法治国，最基础也是最关键的就是要政府法治、依法行政。习近平总书记指出，行政机关是法治实施的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序[37]。具体而言，可从以下几个方面来推进依法行政：

其一，依法全面履行政府职能。习近平总书记强调：“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为”[8]（P3-8）。对此，《决定》明确提出了完善行政组织和行政程序法律制度，推行政府权力清单制度，推进各级政府事权规范化、法律化等切实有效的举措。其二，健全依法决策机制。决策是行政权力运行的起点，依法决策是依法行政的基本要求。具体可从完善重大行政决策法定程序、积极推进行政法律顾问制度、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等入手，进一步完善依法决策机制。其三，深化行政执法体制改革。改革行政执法体制是实现依法行政的迫切需求，是提升行政执法水平的制度动力。具体而言，可从合理配置执法力量、推进综合执法、完善市县两级政府行政执法管理、严格行政执法人员资格审查和上岗管理制度、严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度、健全行政执法和刑事司法衔接机制等一系列措施来实现。其四，坚持严格规范公正文明执法。严格规范公正文明执法是加快建设法治政府的重点任务，是保障社会公平正义的基本要求。具体可从依法惩处各类违法行为、完善执法程序、建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享、全面落实行政执法责任制度等方面入手。其五，强化对行政权力的制约和监督。强化对行政权力的制约和监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是坚持社会主义国家人民主体地位的必然要求。具体而言，可以从建立高效科学的权力运行制约体系和监督体系、完善审计相关制度等来予以实现。其六，全面推进政务公开。法治政府必然是阳光政府，政务公开是阳光政府的必然要求。具体而言是要完善政务公开和各领域办事公开制度；依照权力清单推进行政权力的公开化、透明化，加强对行政权力行使的过程监管；重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开；依法公开涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件；推行行政执法公示制度；推进政务公开信息化。

（四）坚持公正司法，保障法治社会的公平正义

公正是法治的生命线，司法机关是守护社会公平正义的最后一道防线，国家司法公信力影响到人民群众对全面推进依法治国的信任度和支持度，全面推进依法治国必须做到司法公正，公正的司法对维护社会的公平与正义而言意义重大。具体而言，可从以下方面坚持司法之正义属性：

其一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权，是《宪法》的明确规定，是国家法律统一正确实施的法治保障。为此，有必要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。其二，优化司法职权配置。如何配置司法职权是司法体制改革的重要内容，是保证公正司法的制度基础。具体而言包括健全司法权力运行机制、完善司法管辖体制、明确司法机关内部监督制约机制、加强职务犯罪线索管理机制等方面。其三，推进严格司法。严格司法是公正司法的前提和基础，是确保法律实施的重要途径。推进严格司法一是要坚持以事实为依据，以法律为准绳；二是要推进以审判为中心的诉讼制度改革；三是要明确各类司法人员工作职责，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。其四，保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。具体而言，一方面是要完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利；另一方面要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果等。其五，加强人权司法保障。司法权力是维护人权的坚强后盾，司法程序是人民依法理性维权的基本途径，保障人权是司法机关的重要职责。保障司法人权一是要强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的权利保障，健全落实疑罪从无、罪刑法定等法律原则的法律制度，完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，建立冤假错案有效防范，及时纠错机制；二是要切实解决执行难的问题，依法保障胜诉当事人及时实现权益；三是要落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离。其六，加强对司法活动的监督。司法权承担着判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责，必须健全对司法活动监督制约的重要制度机制，让司法权在制度的笼子里运行，具体包括完善检察机关行使监督权的法律制度、完善人民监督员制度、依法规范司法案件中相关人员的行为、防止利益输送、大力加强司法作风建设等。

（五）创新社会治理，建设法治社会

法治社会是法治国家和法治政府的基石，是推进全面依法治国的重要内容，是建设社会主义法治国家的有机组成部分。全面依法治国，努力建设中国特色社会主义法治社会，必须持之以恒、久久为功、与时俱进地深入开展法制宣传教育工作，大力弘扬社会主义法治精神，努力形成守法光荣的良好氛围，积极广泛开展依法治理活动，加强和创新社会治理，不断推动社会治理法治化。具体包括以下几个方面：

其一，推动全社会树立法治意识。法治意识是人们对法律、规则、守法等现象的认识和态度，习近平总书记指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[38]（P721）如果一个社会的大多数人对法治没有意识，对法律没有信仰，对守法没有信心，那就不可能建成法治社会[11]（P181-182）。因而，要引导全社会树立法治意识，使人们发自内心地遵守和信仰法律，内化于心方能成就法治社会。而要推动全社会树立法治意识，就要深入开展法治宣传教育，建立普法宣传教育机制，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，加强公民道德建设。其二，推进多层次多领域依法治理。推进多层次多领域依法治理，是新形势下对法治建设提出的新要求，对于创新社会治理、维护社会稳定、推进法治社会建设具有重要意义。具体而言，就是要深化基层组织和部门、行业依法治理，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，深入推进社会治安综合治理。其三，建设完备的法律服务体系。建设完备的法律服务体系是全面推进依法治国的重要内容，是推进法治社会建设的必然要求，具体包括健全法律服务网络、拓宽法律服务领域、创新法律服务方式、提高法律服务质量、普遍建立法律顾问制度、完善法律服务体制机制等举措。其四，健全依法维权和化解纠纷机制。健全依法维权和化解纠纷机制是法治社会建设的重要内容，是有效维护人民群众合法权益的必然要求，是维护社会和谐稳定的迫切需要。健全这一机制的具体举措包括强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，健全社会矛盾纠纷预防化解机制等。

（六）加强人才培养，建设高素质法治队伍

加强法治人才培养，加快建设一支德才兼备的法治工作队伍，是建设社会主义法治国家的基础性、先导性工程，对于构建中国特色社会主义法治体系、保障法律有效实施、培育社会主义法治文化、实现国家治理体系和治理能力现代化都具有重要意义。具体举措包括以下几个方面：

其一，建设专门的法治队伍。全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员、在行政机关从事执法工作的人员、在司法机关从事司法工作的人员。全面推进依法治国，就是要将这几只队伍建设好。具体可以从大力加强专门法治队伍的思想政治建设、深入推进专门法治队伍的正规化专业化职业化建设、不断优化专门法治队伍的机构、着力加强法官和检察官及人民警察队伍建设、高度重视律师队伍建设等方面入手。其二，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力。习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[39]领导干部的一举一动影响着整个社会，提高其运用法治思维和法治方式的能力，具有率先垂范、以上率下之效。具体可以从以法治深化改革、以法治推动发展、以法治化解矛盾、以法治维护稳定四个方面着手。其三，加强和改进法学教育。习近平总书记指出，要加强法治工作队伍建设和法治人才培养，就要更好发挥法学教育的基础性、先导性作用，确保立法、执法、司法工作者信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。具体包括要坚持“立德树人”“德法兼修”“明法笃行”等理念，改革法学教育的内容和方式，促进法学教育和法律职业的衔接，优化法学教育的布局。

落实和贯彻习近平全面依法治国新理念新思想新战略，应当恪守“五要”“十坚持”。所谓“五要”，即要增强“四个意识”，坚定“四个自信”；要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节；要支持人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职责；要压实地方落实全面依法治国的责任；要加强对工作落实情况的指导督促、考核评价。所谓“十坚持”，即坚持人民主体地位；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依宪治国、依宪执政；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持处理好全面依法治国的辩证关系；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。