普通国省干道沿线加油站建设用地政策优化研究——以广西壮族自治区为例

加油站是公路沿线的重要服务设施，随着其功能向多元化、综合化发展，现有的加油站相关土地利用管理政策已无法满足发展的新需求，广西迫切需要优化相关用地政策。研究小组基于加油站现行政策规范，结合普通国省干道沿线服务设施的建设需求，从规划、选址、供地等环节探索广西普通国省干道沿线加油站建设用地政策的优化路径。

一、加油站用地政策现状

成品油市场和加油站经营具有特殊性，因此商务、自然资源、交通运输等部门针对加油站市场准入、用地规划、服务设施标准等方面印发了相关政策规范（重要政策见表1）。商务部门规范市场准入，要求加油站经营企业必须具备成品油零售经营资格，编制并落实加油站行业发展规划；自然资源部门规范用地秩序，要求加油站用地一律实行有偿使用，严格限制加油站建设用地规模，且加油站布点需要符合相关规划；交通运输部门为了提升公路服务水平，要求加油站建设在普通公路服务区，完善加油服务功能等。

二、存在问题

（一）规划衔接不足

加油站规划与普通国省干道规划、土地利用总体规划等衔接不足。《广西壮族自治区商务厅成品油市场管理实施细则》（桂商改发〔2009〕6号）等文件要求，加油站布点需要编制成品油销售体系发展规划、加油站行业发展规划、加油站布点规划，并以此作为加油站建设项目的立项依据。目前，广西现行加油站规划主要按照市、县域行政单元展开编制，偏重考虑宏观布点数量和总体服务均衡问题，具体空间落位与普通国省干道规划、土地利用总体规划缺少衔接。而普通国省干道规划并没有明确加油站、加气点等服务设施布点要求，从而导致沿线服务设施过于零散，服务区功能配置不足。因此，广西迫切需要编制加油站与普通国省干道的一体化规划，强化规划引领作用，以满足普通国省干道服务高质量发展的新要求。

（二）建设缺乏统筹

加油站与普通国省干道公路服务区建设缺乏统筹。加油站与普通国省干道公路服务区均属于交通沿线服务设施，但受商务、交通运输部门分头管理体制影响，普通国省干道沿线加油站与服务区在过去大多单独选址、分开建设。众多已建成的普通国省干道公路服务区提供了停车、休息、如厕、餐饮、购物、充电等服务，却没有提供基本的加油服务。针对这一问题，交通运输部《关于印发2016年全国公路服务区工作要点的通知》（交办公路函〔2016〕411号）规定，普通国省干道公路服务区应提供加油等基本公共服务。这一政策实施后，新建加油站和服务区需要统筹规划建设，寻求一体化融合发展，解决加油站与服务区之间功能缺失、建设重复的问题，从而提高土地资源的使用效率。

表1 加油站重要政策汇总表

（三）用地标准滞后

与加油站行业的发展相比，现行加油站用地标准还比较滞后。依据《广西国土资源厅 自治区发展和改革委员会关于〈广西壮族自治区建设用地控制指标（修订稿）〉的通知》（桂国土资发〔2015〕78号）规定，广西按照蓄油量容积确定建设用地控制指标（见表2）。随着能源综合型、服务综合型、“交通+融合”型加油站的发展，加油站建设项目对充电、加气、休闲等服务设施的用地需求将不断增加，而现行加油站用地控制指标没有包含公路绿化用地、餐饮、洗车设备等其他配套用地面积，所以，现行的标准还无法满足加油站的综合化发展需求。根据《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2018〕124号）规定，普通国省干道服务设施用地标准需要按照停车区基准值选取。随着普通国省干道沿线服务设施的不断完善，加油站与普通公路服务区呈现融合发展的新趋势，而停车区用地指标不包含加油站的用地面积，也无法满足融合发展的新需求。

表2 广西加油站用地控制指标标准表

（四）供地模式单一

加油站与普通国省干道建设用地分别单独供应，但供地模式单一。依据《国土资源部关于切实加强加油站用地管理的通知》（国土资发〔2002〕229号）规定，加油站建设用地属于经营性用地，必须通过招拍挂获得土地使用权；但是，按照《划拨用地目录》（中华人民共和国国土资源部令第9号），普通国省干道建设用地属于划拨用地，可以通过划拨形式获得土地使用权。二者用地性质存在差异，所以现行加油站建设用地与普通国省干道建设用地分别单独供应。

在这种模式下，普通国省干道与加油站分别开展建设，无法实现同步启用，增加了建设成本。同时，根据《交通运输部办公厅关于印发2016年全国公路服务区工作要点的通知》（交办公路函〔2016〕411号）规定，改扩建公路要按照规划，同步建设和启用公路服务区，且公路服务区应提供加油服务，但现行供地模式难以满足公路服务设施同步建设的新要求。

三、建 议

（一）编制统一规划

以普通国省干道规划为基础，在沿线布点加油站时，一体化编制加油站规划与普通国省干道规划；结合法定规划，科学布局，注重与国土空间规划、控制性详细规划等法定规划相衔接。同时，广西可以借鉴贵州省编制《贵州省高速公路服务区加油站规划布点（2018—2020）》的经验做法，结合普通公路服务区，编制加油站布点规划，以此来优化普通国省干道成品油分销网络建设，增强成品油市场保供能力，推进普通国省干道和加油站建设一体化发展。

（二）统筹选址布局

加油站选址应当综合考虑经济、安全、环保、政策、车流量、人流量等因素。普通国省干道服务区汇集了车流和人流，加油需求量大。因此，加油站选址既要充分考虑经济效益、社会效益条件，也要满足《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156-2012）中交通便利的选址要求。因此，普通公路服务区适宜作为加油站的选址。地方实践证明，部分省市统筹规划建设加油站和普通国省干道公路服务区（如河南省中王服务区）能有效解决重复建设、低效用地的问题。广西可以借鉴其他省份的先进经验做法，在编制规划时，统筹加油站与公路服务区选址，将新建加油站布局于公路服务区内，整合二者功能，提升服务质量，提高土地资源利用效率。

（三）优化用地标准

根据加油站的类型调整细化用地指标，能源综合型加油站应预留加气站、充电站（充电桩）等能源设施的用地面积；服务综合型加油站可增加住宿、餐饮、休闲娱乐等拓展功能区用地面积；“交通+融合型”加油站可增加旅游接待中心、特色文化展馆、扶贫产品展示区等用地面积。一方面，广西可借鉴北京市《干线公路附属设施用地标准》，制定印发广西普通国省干道附属设施用地标准，明确加油站、充电站等服务设施设置要求及用地标准；另一方面，广西还可借鉴云南省制定《高速公路服务设施设计规范》（DB53/T2011—2015）地方标准的做法，根据普通国省干道服务区发展需要，在国家标准的基础上，适当提高公路服务设施用地标准，为新能源利用、休闲旅游功能开发提供发展空间。

（四）创新供地模式

一是将加油站建设用地纳入普通国省干道沿线综合开发项目用地，与普通国省干道建设用地捆绑，但是按照用途分宗供应；二是将加油站用地纳入普通国省干道土地综合整治项目用地，将加油站建设与公路沿线农业经营项目相结合；三是探索农村集体经营性用地入股、联营联建的加油站建设模式。建议参考高速公路、铁路沿线综合开发、土地综合整治等供地方式，创新普通国省干道与沿线加油站的供地模式（见表3）。

交通是国民经济的动脉，国省干道是地方经济社会发展的重要支撑。加油站作为普通国省干道提质升级的重要内容，广西应当准确把握交通强国建设的新机遇，从供给侧优化普通国省干道沿线加油站建设用地政策，编制统一规划、统筹选址布局、优化用地标准、创新供地模式，推动交通领域高质量发展。