低硫低碳时代邮轮污染预防的困境与法律进路

刘晓菲，张晏瑲

(1.山东大学 法学院，山东 青岛 266237； 2.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

一、引 言

2020年对全球邮轮业来说是“停滞”的一年。2020年2月“钻石公主”号邮轮出现新冠肺炎聚集性疫情，乘客加船员有3700多人，最终确诊715人，死亡8人。[1]这是国际邮轮发生的第一起聚集性疫情，之后多艘邮轮相继出现疫情。[2]受疫情影响，邮轮公司股价大跌，多家邮轮公司裁员甚至破产，一场重新洗牌的“风暴”席卷全球邮轮业。虽然这场疫情对蓬勃发展的邮轮旅游按下了“暂停键”，却让我们获得了充足的时间去反思我国邮轮产业发展存在的问题。在邮轮旅游业较为发达的国家，邮轮旅游的负面环境影响早已显现。在美国，2019年6月，占据全球市场份额最大的度假邮轮公司嘉年华邮轮同意因污染海洋而支付2000万美元的罚款，此前在2016年其旗下的公主邮轮(Princess Cruise Lines)被控非法排放含油废物，并试图掩盖这一事实而被判处4000万美元的罚款。[3]

相比欧美国家邮轮业几百年的历史，我国邮轮旅游业发展历程较短，但是我国邮轮市场有着巨大的增长潜力。上海国际邮轮经济研究中心编写的《中国邮轮产业发展报告(2017)》的数据显示，早在2016年中国已经超越德国，成为全球第二大邮轮市场，预计2030年中国每年邮轮游客数将达800万至1000万人，跃居全球第一大邮轮旅游市场。[4]最新发布的《中国邮轮产业发展报告(2019)》提到，2018年至2019年投放中国市场的邮轮以船龄小、吨位大、载客量较多的邮轮为主，我国邮轮旅游业进入了“旗舰时代”。[5]75-76与旅游经济快速增长伴随而来的是邮轮旅游对海洋及港口周边生态环境日益加剧的污染风险。

同为国际航行船舶，邮轮不同于散货船和集装箱船之处在于承载人员庞大，类似一个“小型社区”。即使不搭载旅客，豪华邮轮也拥有数量庞大的船员和工作人员。以我国首艘国资豪华邮轮“鼓浪屿”号为例，这艘邮轮之前在欧洲运营，船名是“奥丽埃纳”号(Oriana)。中远海运集团和中国旅游集团于2018年合资购入，2019年8月顺利在厦门港开启首航。“鼓浪屿”号邮轮核定载客1880人，船员最多可达600多人。根据船旗国百慕大关于“浮动”最低配员要求，在没有载客的情况下，维持适航状态至少需要保持160人的船员规模，而这160人在邮轮上所产生的生活污水和生活垃圾数量巨大。由于尚未配置接入岸电的设施，“鼓浪屿”号停靠厦门港期间使用燃油发电，又进而持续不断产生污油水，以及向空气中排放二氧化碳等。疫情期间，除了少数邮轮像“鼓浪屿”号能进港停靠码头，大部分邮轮处于公海漂泊状态，所产生的污染物也将排放入公海，对公海的生物多样性将产生不可忽视的影响。船舶在公海上的污染物排放一直是法律监管的薄弱环节，尚无有效的监管机制和监管技术来控制公海上的污染物排放。

目前以及未来，全球航运业都将向节能减排趋势发展。2020年1月1日，国际海事组织关于船舶尾气硫含量排放限值的规定正式实施，国际航行船舶使用燃油硫含量不能超过0.5% m/m。除此之外，国际社会对航运业碳排放和氮氧化物减排的要求也越来越高，预计2021年船舶能耗方面的要求也会更加严格。因此在低硫低碳的节能减排时代，我国邮轮产业健康发展不仅需要硬件设置的智能升级，更需要法律机制的完善。从制度层面来看，国际公约并没有对邮轮做特殊规定，我国也未针对邮轮监管进行专门的立法，国内相关规定大多参照国际公约、国内法关于普通货船的规制来调整，应对邮轮旅游这种新业态的监管经验不足。目前围绕邮轮旅游的环境影响的研究成果集中于北美和加勒比地区，国内的研究多集中在邮轮安全运营和邮轮旅客权利保障方面，较少涉及污染预防法治保障领域。[6]为完善邮轮污染预防法律制度，实现邮轮旅游业的绿色健康发展，本文从邮轮旅游的污染风险入手，分析相关的国际公约、国内法和监管机制存在的问题，并针对我国邮轮旅游污染预防法律法规的现状，从创新国际合作机制、完善污染预防立法、完善预防监管机制以及加强对邮轮旅游从业者的规范等方面提出解决建议。

二、邮轮污染预防的现实困境

邮轮类似一个“小型移动城市”，每天都在产生数量巨大的船舶垃圾、生活污水、含油污水和废气等污染物。[7]由于邮轮运营航线固定，反复到访同一港口，对海洋及靠泊港口的污染呈现出反复性、集中性和累积性等特点。邮轮相比普通船舶会产生更多的污染物，邮轮旅游造成的污染已引起很多以邮轮旅游为产业的国家或地区的关注，相关的研究成果主要集中在邮轮旅游引发的水污染、大气污染和生物多样性破坏等方面。

(一)源于邮轮的污染风险

1.水污染

邮轮引发水污染的污染源主要是船舶垃圾(包括生活垃圾)、生活污水、污油水以及船舶压载水等。大型邮轮上船员和乘客上千人，每天都产生数量庞大的生活垃圾，包括相当数量的塑料垃圾和有毒有害物质,足以对靠泊港口城市的垃圾处理能力提出挑战。[8]邮轮产生的生活污水数量巨大，若未经处理任意排入海洋会发生一系列生化作用，破坏海洋的自然净化过程，对海滨浴场和渔场资源产生较为严重的影响。[9]尤其对于内河邮轮和极地探险邮轮，即使较少的污油水和压载水排放也会带来严重的海洋生物入侵、水质下降等问题，而生态平衡一旦被破坏几乎没有可逆性。[10]

2.大气污染

从引发大气污染的污染物种类来说，邮轮与普通船舶没有差别，主要产生硫氧化物、氮氧化物、二氧化碳、氯氟化烃和挥发性有机物。由于邮轮需要更多的电力维持空调、照明、餐饮娱乐设施正常运转，燃油需求比相同吨位的货船要大很多，因此在污染物的数量上远远超过普通船舶。[11]即使在入港后使用低硫油，邮轮也要比其他船舶如集装箱船或者散货船使用更多的燃料，所排放的硫氧化物、氮氧化物及颗粒物都会成为加重港口大气污染的“元凶”。[12]虽然全球都认识到码头岸电的使用可以有效减轻邮轮对港口大气环境的污染，但是大多数邮轮并没有使用岸电。另外，邮轮旅游所产生的温室气体也是造成港口城市气候变暖的一大因素。[13]随着极地航线越来越受欢迎，极地邮轮旅游对南北极的生态平衡产生了极大的负面影响，其产生的二氧化碳加剧了全球气候变暖和冰川融化。[14]

3.破坏生物多样性

邮轮旅游对生物多样性的破坏，表现在导致海洋水质下降，破坏港口水域的生态平衡，例如大型邮轮驶入港口影响港口特有物种如珊瑚的生存栖息地，噪音污染影响海洋“原住民”例如海豚、鲸鱼等生物的生存。[15]我国港口水域生物物种比较丰富，很多地方是海洋生物的自然保护区，如厦门港湾是白海豚的自然栖息地，而邮轮旅游对我国沿海生物多样性的影响还不确定。另外，随着极地探险邮轮的兴起，对于生态平衡最脆弱而难以修复的极地，邮轮旅游对其环境的影响将是深远而严重的，而极地旅游尚未有有效的法律规制。

(二)邮轮港口防污染机制尚未健全

1.码头船用岸电推行困难

港口岸电可以在船舶靠泊码头期间为其提供电能，可以大幅减少船舶主机发电产生的硫氧化物、氮氧化物以及颗粒物。当前国际上仅有美国加州通过立法的形式推动使用岸电，其岸电使用率较高。《加州靠港船舶规则》规定，从2014年1月1日起，挂靠加州港口的集装箱船、邮轮等，在靠泊期间必须不断增加使用岸电的比例，要在2020年达到80%以上。[16]严格的规范促进了加州当地港口岸电应用的发展。而我国岸电的应用尚处于探索阶段，交通运输部曾发布《港口岸电布局方案》，要求“岸电布局要与现有相关环保规划和要求保持衔接，以重点区域港口和重点类型泊位为抓手”[17]。但在实际推行过程中，还存在岸电容量问题、船岸交互问题，[18]以及接口标准不一、安全操作机制未建立等问题，阻碍了岸电的广泛使用。

2.港口污染物接收设施不健全

对于污染物接收处置配套设施的建设，很多港口存在上岸处置渠道未打通、岸上转运处置过程烦琐以及处理费用高等问题。以邮轮生活污水为例，生活污水不同于船舶残余油类物质，没有回收利用价值，回收处理完全是耗费型的，包括人工、设备投入维护、运输等高昂的处理费用。因此许多港口的船舶接收设施主要用于接收含油污水,而非生活污水。我国很多港口码头尚未具备船舶生活污水接收能力，无法实现与市政生活污水管网对接，客运船舶即使对生活污水进行回收，也不能及时送到岸上进行处理，船企接收转运处置成本大。我国首艘国资邮轮“鼓浪屿”号疫情期间靠泊厦门港国际邮轮码头，400 m3船舶生活污水由污染物接收船和转运槽车分两次转移到岸基污染物终端处置设施中，处理费用高，岸上转运处置过程烦琐。另外，由于邮轮上物资供给需求极大，会产生一定数量的有毒有害物质，而在邮轮船供、物料管理以及有毒有害污染物接收处置方面，尚无相关的规范和处置机制。

三、邮轮污染预防的国际法律规制

邮轮在法规意义上并不是一类单独的船型，而是大型化的豪华客船，其功能逐渐由旅客运输转化为旅游观光。与内河邮轮和普通客船一般是本国国籍不同，为方便航行和管理，全球60%以上的邮轮悬挂方便旗，船籍国一般是巴哈马、巴拿马、百慕大和马绍尔群岛等海事监管较为宽松的国家，邮轮挂方便旗的比例超越了其他船型。[19]在我国，除了运营长江三峡航线的内河邮轮，其他正在运营的邮轮“中华泰山”号和“鼓浪屿”号均挂方便旗，暂时还未有挂五星红旗的邮轮。无论邮轮的船籍国是哪个国家，其运营航线和靠泊港口都分处不同国家，邮轮经营人、船员和游客拥有不同国籍，决定了国际邮轮实践中会面临跨法域的矛盾。因此，现阶段探讨我国预防邮轮污染的对策，必须明确邮轮的国际法律规制现状，以应对不同法域的法律冲突。

(一)邮轮污染预防国际法律规制的特点

1.以联合国和国际海事组织的公约框架为基本法律框架

国际航行船舶要符合联合国和国际海事组织(International Maritime Organization，简称IMO)制定的公约要求，主要是遵守《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea，简称UNCLOS)和IMO的公约规定(1)与邮轮污染预防监管有关的公约主要是《国际海上人命安全公约》(International Convention for the Safety of Life at Sea，简称SOLAS公约)、《海员培训、发证和值班标准国际公约》(International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers)、《国际安全管理规则》(International Safety Management Code)和《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 73/78,简称MARPOL73/78公约)等。。UNCLOS在第十二部分“海洋环境的保护和保全”(Protection and Preservation of the Marine Environment)中，对缔约国保护海洋环境的义务进行了原则性规定。其中，第211条“来自船只的污染”(pollution from vessels)为IMO和相关国家制定具体的污染防治标准提供了法律框架，关于国家管辖海域内污染防治的规定、船旗国对登记船舶的管理、港口国对靠港船舶的监管以及污染排放控制区等都可以在此条中找到原则性依据(2)资料来源：UNCLOS, Article 211。。SOLAS公约对客船救生消防等方面做出了具体规定，MARPOL73/78公约则是防止船舶污染的最主要的公约。

从整体上看，国际公约并没有对邮轮做特殊规定，对邮轮的安全要求主要通过对客船整体的安全等级评定来规范。随着海洋环境污染的加剧，IMO作为联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的专门机构，其固有的缺陷显现出来：没有统一的执法权，无法对违法行为行使行政处罚或追究刑事责任；由缔约国、船旗国或港口国自行规定具体处罚措施，相关规定的施行有赖于港口国和船旗国的积极配合；决策程序的复杂性以及信息的不透明，阻碍了对相关问题的及时反应。[20]因此对IMO组织机构进行改革，促使其工作机制运转高效，是实现海上航行安全和保护海洋环境目标的关键。

2.以邮轮行业协会的规定作为引导性规则

除了要遵守选择入级的船级社技术规范外，邮轮公司还受邮轮行业协会的标准指导。邮轮行业协会是非官方组织，全球具有较大影响力的邮轮协会组织仅有两个：国际邮轮协会(Cruise Liner International Association，简称CLIA)和欧洲邮轮理事会(Europe Cruise Council，简称ECC)。CLIA在IMO享有咨询地位，对成员公司制定的安全政策直接影响着IMO关于客船安全的规则修改。ECC由于“科斯塔·康科迪亚”号邮轮侧翻事件的发生，对邮轮的建议标准也有所提高。邮轮行业协会制定的指南具有专业性和技术性强的特点，规定的安全标准普遍比国际公约的标准更严格，在客观上推动了各国邮轮安全标准的提高。但是越来越多的邮轮非法排污案例的出现，表明行业自律因为缺乏有效的奖惩机制而得不到充分发挥。

3.通过邮轮挂靠港的港口国监督检查机制实现实质监管

邮轮航行跨越了不同的司法管辖区，存在执法的不连贯性，而挂方便旗的邮轮与船旗国没有“真正联系”，在污染预防监管方面船旗国很难履行实质监管职能，影响了对邮轮污染监管的实际效果。[21]对国际航行船舶实现有效监管的途径主要是港口国的监督检查(Port State Control，简称PSC)。从“阿莫柯·卡迪兹”号油船触礁溢油事件后，全球陆续成立港口国监督谅解备忘录组织，在船舶排放和控制方面加强地区合作，对存在不良安全记录和安全隐患的船舶实行“黑名单”跟踪制度，减少直至消除低于标准的船舶的航行。[22]迄今为止，全球已成立9个区域性港口国监督备忘录组织，加上美国海岸警卫队独立实施的PSC检查机制，全球共10个PSC检查机制在有效运行。其中，由于国际邮轮航线集中于欧洲、加勒比地区以及亚洲，对国际邮轮的监管实际上呈现“2+1”的模式，即“巴黎谅解备忘录”(Paris MOU)和“东京谅解忘录”(Tokyo MOU)，加上美国海岸警卫队的PSC检查机制，这三个备忘录组织每年出具的邮轮PSC检查报告反映了邮轮的船况、公司管理体系运行，以及遵守各项安全、防污染规定的情况，是港口国监管部门得以评估邮轮安全与防污状况的最有效的依据。

(二)邮轮污染预防的具体规定

IMO对国际航行船舶污染预防的具体规定主要集中在MARPOL73/78公约及其六个附则里。MARPOL73/78公约在六个附则里详细规定了不同种类的污染控制标准，其中，与预防邮轮水污染有关的是附则Ⅰ、附则Ⅳ和附则Ⅴ，与预防邮轮大气污染有关的是附则Ⅵ。2019年5月13～17日，IMO海上环境保护委员会第74届会议(简称MEPC74)召开，其达成的决议对预防上述油类污染、船舶垃圾污染和大气污染提出了新的要求，兹分述如下。

1.对含油污水的规制

MARPOL73/78公约附则Ⅰ是关于防止船舶油类污染的规定，详细列举了对控制操作性污染、专用压载舱及原油洗舱、排油监控系统和滤油设备的要求等，并且规定凡150总吨及以上的油船以及400总吨及以上的非油船必须备有《油类记录簿》。

2.对船舶垃圾的规制

MARPOL73/78公约附则Ⅴ是防止船舶垃圾污染的规定，提供了分类明确的垃圾名目供船方和缔约国主管机关参考。MEPC74会议对海洋垃圾处理的难点——塑料垃圾的防治制定了推进计划，号召缔约国对海洋塑料垃圾开展全方位的整治。今后需要推进的领域是对邮轮物料中的有毒有害物质的使用及回收，此部分尚属公约和国内法的空白地带。

3.对生活污水的规制

MARPOL73/78公约附则Ⅳ是关于防止船舶生活污水污染的规定，要求船舶在距最近陆地3海里以外，使用主管机关所认可的设备，排放经粉碎和消毒的生活污水，或距最近陆地12海里以外排放未经粉碎或消毒的生活污水，且应在航行中以不低于4节的航速航行时，以中等速率排放。生活污水排放的国际标准虽然制定较早，但对生活污水的处理却受制于处理技术和监管能力，港口国监督机制对生活污水排放的管制效果有限，另外公约没有对“黑水”和“灰水”的排放制定不同标准，这也为生活污水的规制留下法律漏洞。

4.对船舶压载水的规制

IMO没有在MARPOL73/78公约及其附则中对压载水做出规定，对压载水的规制是通过2004年《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》及《防止船舶压载水和沉积物排放引入有害生物和病原体的指南》来调整。我国于2018年10月22日向IMO递交了加入《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》的文书，该公约已于2019年1月22日起对中国正式生效。在MEPC74会议达成的决议原则性规定了船舶文书检查和压载水取样两种检查方式的要求，我国海事监管部门已开始对国际航行船舶的压载水开展抽样检查工作。

5.对大气污染的规制

MARPOL73/78公约附则Ⅵ是防止船舶造成大气污染规则，首次设定了船舶氮氧化物和硫氧化物的排放指标，以及禁止非法排放消耗臭氧层物质(2010年之前已在船上配备的除外)。国际上对消耗臭氧层物质的规制始于1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，MARPOL73/78公约附则Ⅵ则从规范船舶污染物排放的角度对其进行了具体规定。随着各国相继在制冷剂方面的技术进步，即使邮轮使用数量庞大的空调设施，通过船舶入级检验和港口国监督机制就可以进行有效的监管。而在大气污染的防治方面尚待推进的问题是“限硫令”和温室气体减排。IMO规定缔约国从2020年1月1日起在全球海域航行的船舶燃油硫含量不应超过0.50% m/m(此举被称为“限硫令”)，或实施其他等效措施以防范二氧化硫导致的大气污染。随着实施日期的逼近，“限硫令”引发全球航运界和海事监管部门的关注，脱硫技术等替代措施的有效性和各国船东对海运成本的控制都将影响规定的实际执行力。“限硫令”推进中的困难主要体现在脱硫技术和替代措施的有效性，完全采用轻质油对航运企业来说成本较高，而作为替代措施的脱硫塔或者其他转换机制其效果还有待实践检验。对于海运温室气体减排，《巴黎气候变化协定》确立了将全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在远低于2℃的目标，并努力控制在1.5 ℃(3)全国人大常委会于2016年9月3日批准中国加入《巴黎气候变化协定》，中国成为第23个完成批准协定的缔约方。。MEPC74会议对温室气体减排有专门的议题，制定了减排措施对缔约国的影响评估程序、减排措施后续审议工作方案、第四次海运温室气体减排研究大纲和有关工作安排，以及后续工作模式等规定。

四、中国邮轮旅游污染预防法律制度存在的问题

目前，我国正在使用的邮轮港口有15家，已在上海、天津、三亚、厦门等地建立了邮轮母港，在大连、烟台、舟山等地都有可供邮轮停靠的港口。[5]42-43在邮轮产业引导政策和旅游市场需求双重推动下，预计将会有更多的国际邮轮布局亚洲航线，随之加剧的污染风险将会对我国现行的污染防治法律体制、监管机制以及港口的污染物接收处置、码头岸电和污染应急能力建设提出挑战。因此，有必要对我国邮轮旅游污染预防法律制度存在的问题进行研究，以提出应对之策。

(一)关于邮轮污染预防的国内法规定尚待完善

如前文所述，国际公约并没有对邮轮做特殊规定，各国根据国际邮轮运营实践和国内实际，或直接针对国际邮轮安全单独立法，或将相关国际公约转化为国内法适用。全球邮轮业比较发达的国家主要集中于欧洲和北美地区，其中以美国和欧盟对邮轮业的规范相对完善。[23]美国的《邮轮安全法》对邮轮做出了专门规定，并配合美国海岸警卫队专门的邮轮监管机制，对邮轮行业实行较为严格的监管。[24]欧盟从“科斯塔·康科迪亚”号邮轮侧翻事件之后，对邮轮业加强了监管，相关措施均高于IMO的规定。

我国邮轮旅游业发展历程较短，相关的规定集中在旅游业准入和对客船的安全监管要求两个方面，尚未有邮轮的专门立法。关于旅游业准入方面的规定主要是国务院颁布的《中华人民共和国国际海运条例》和国家旅游局(现文化和旅游局)颁布的《国际邮轮口岸旅游服务规范》。而专门规范旅游行业的《中华人民共和国旅游法》(2018年修正)主要侧重于规范旅游合同、保护旅客权益和监管旅游市场秩序，对环境保护的要求仅在总则部分进行了原则性表述(4)《中华人民共和国旅游法》第4条：“旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。”第5条：“国家倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传，对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。”。在安全监管方面有《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修订)、《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》等法律法规及规范性文件。2018年3月公布的《中华人民共和国海商法(修订草案)》(意见征询稿)，在第六章“海上旅客运输合同”这一章节中增加了第三节“邮轮旅游的特别规定”，但规定的内容仅涉及航行安全和旅客权益保障，并没有关于污染预防的规定。[25]另外，现阶段专门规范水污染物和大气污染物排放标准的规范性文件有由环境保护部与国家质量监督检验检疫总局制定的《船舶水污染物排放控制标准》(GB3552-2018)(2018年7月1日起实施)，及交通运输部于2019年10月25日发布的《2020年全球船用燃油限硫令实施方案》。

总体来看，与邮轮旅游有关的船舶环保法律法规、标准不够健全，不能适应规范绿色化、低碳化、国际化的邮轮旅游发展现状。

(二)以发展为主线忽视环保建设的产业政策导向

为支持邮轮产业发展，我国早在“一带一路”重大倡议提出之时，就将推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作作为重要内容。2016年12月26日国务院正式印发《“十三五”旅游业发展规划》，首次将邮轮旅游业纳入国家重点专项规划项目。规划中设立了“邮轮游艇旅游发展计划”专栏，分别从加强基础设施建设、开发特色旅游线路、壮大邮轮市场主体、促进游艇租赁消费和培养邮轮游艇人才五个方面提出要求。在这之后，交通运输部、文化与旅游部以及其他部委、地方政府也密集出台邮轮相关产业引导政策，旨在大力推动中国邮轮产业的发展。密集出台政策反映了我国政府大力支持邮轮产业发展的决心，但是政策内容偏向支持和保障邮轮产业发展，对邮轮污染预防的重视程度还不够，表现在尚未出台针对邮轮旅游污染的综合性政策，仅在配套建设方面出台了专项政策，而从邮轮旅游业全周期管理的角度实现污染预防，还需制定全面的、综合性的污染防治政策。

(三)尚未形成标准统一的污染预防监管机制

我国邮轮旅游业相关的防污染的监管实践较少，大多参照货船标准执行，几乎没有专门针对邮轮的标准，在监管中存在空白区域。在监管主体方面，根据我国的内河与海洋相关环境保护规定，国内对内河邮轮或远洋邮轮有环境监督管理权的部门包括各级环保部门、海洋行政主管部门、海事部门、航道部门、交通运输部长江航务管理局、港航部门等。其中，海事部门主要负责相关港口国监督检查，审核邮轮的相关证书是否有效，船舶是否适航，是否会有一些危及船舶安全及污染海洋环境的隐患存在。各部门之间存在职责交叉、条块分割等问题，导致邮轮旅游的环境保护法律实施效果差，不利于内河或海洋环境的保护、治理。在监管标准方面，各港口监管主体采用各自的监管方法，没有统一的监管标准。现阶段对邮轮污染的监管实践主要是海事部门对船用燃油、压载水和生活污水抽样检查，缺乏对船用物料中危险品的监管和生活垃圾中的有害有毒物质处理措施，对大气硫含量的检查主要以文书审查和燃油样品抽查为主，现有的检查方式无法完全杜绝偷排现象。

五、完善中国邮轮污染预防法律制度的对策

(一)以“海洋命运共同体”理念为指引构建具有强制执行力的国际监管合作机制

习近平总书记提出构建“海洋命运共同体”理念，为全人类在海洋合作交流与资源共治共享方面提供了“中国方案”和“中国智慧”。在“海洋命运共同体”理念指引下，我国应全面参与联合国框架内海洋治理机制和相关规则的制定与实施，落实海洋可持续发展目标，在应对海洋污染问题上积极推动各国之间和国际组织的全面合作，以共同应对解决全球性的海洋治理问题。

传统的区域性合作已经不能满足全球海洋治理的需求，在治理海洋污染方面，国际刑警组织(International Criminal Police Organization，简称ICPO)开展了跨机构合作的有益探索。2018年10月ICPO首次联合全球多机构打击海洋污染犯罪，这次代号“海上30天”的联合行动，由ICPO的惩治污染犯罪工作小组发起，通过ICPO环境安全计划署与欧洲刑警组织的协调合作，有58个国家的环境、海事和边境机构，以及警察、海关人员参加，是全球多机构联合打击海洋污染犯罪的首例，为跨领域的协同合作提供了借鉴。[26]

面对海洋污染的严峻形势，在国际监管合作机制建设方面，建议尝试两种思路。一是加强区域性合作，构筑区域性海洋污染防治联合机制。借助“21世纪海上丝绸之路”战略实施的机遇，整合区域性污染应急资源，推进建立预警响应、统一调度、合作清污等模式的海洋污染预防机制。二是探索跨国际组织合作模式，充分利用不同国际组织在解决海洋事务领域的专业优势，尤其是由各国海洋主管机关或政府具有执法权的职能部门参与的国际组织，实现监督机制和惩罚机制的互补，弥补国际公约“软法”性质的不足，实现立法、执法、监督、司法补救的闭环。

(二)完善中国邮轮旅游污染预防立法体系

邮轮旅游的环境管理不仅需要邮轮企业落实环保主体责任和游客自身环境意识觉醒，更需要制定有针对性的法律法规。考虑到邮轮业涉及多个经济行业，应结合我国邮轮旅游的特殊地理位置、新型产品形态、复杂通航环境、特色旅游线路等发展因素，健全、完善、统一邮轮旅游环境影响方面的法律、法规、标准。推动专项立法，不仅能更好地保护旅客权益，更可以为中国邮轮业平稳健康发展保驾护航。[27]

现阶段完善立法的路径有两种。一种路径是制定邮轮单行法模式。从加强邮轮公司防污染主体责任入手，借鉴美国《邮轮安全法》的立法模式对邮轮运行中的安全和防污染措施等问题进行规定，制定符合中国国情的防污染标准。[28]另一种路径是在现有法律框架中增加邮轮防污染条款。2018年3月公布的《中华人民共和国海商法(修订草案)》(意见征询稿)，已经在第六章“海上旅客运输合同”这一章节中增加了第三节“邮轮旅游的特别规定”，但并没有关于污染预防的规定。2020年9月23日，国务院第109次常务会议审议通过了《中华人民共和国海上交通安全法(修订草案)》。修订草案新增的8项制度中就有关于航运公司安全和预防污染管理的制度。这部被称为海上交通安全管理的“母法”的法律，为进一步规范船舶排放行为、减轻海洋污染提供了法律依据。但《中华人民共和国海上交通安全法》不能具体规定到不同船型，而邮轮具有与其他船舶不同的污染风险，需要综合国家层面的政策性指导意见以及各个部委出台的相关规定，在未来实施细则中制定针对性的指导意见，使得邮轮旅游污染事故处理有法可依。

(三)完善邮轮污染预防监管机制

邮轮港口区域的生态、卫生健康、排放治理和环境监管等问题是邮轮靠泊港口建设必须要关注的问题。[29]应根据我国邮轮旅游业发展的特殊业态，在国家层面统一邮轮监管标准，建立协调、统一的邮轮综合管理体制和联合执法机制，实现海洋治理体系和治理能力现代化。

根据我国海事行政部门的邮轮监管水平和执法技术条件，可以采取的措施如下。其一，建立“邮轮母港联盟”，实施资源共享和优化升级。为加强邮轮靠泊港口防污染能力及码头岸电建设，实行集约化管理，防止地方政府因“政绩”盲目建设邮轮码头，应统一国内邮轮靠泊港口监管标准，对邮轮码头建设标准、靠泊能力、岸电建设、垃圾收运处置能力以及污染控制能力进行审核，实现对邮轮的标准化管理制度。其二，建立到访国际邮轮环保档案评估共享机制。对全球正在运营特别是运营亚洲航线的邮轮进行调研，主要包括防污染设施设备、到访港口垃圾处理记录、船舶或船公司是否曾因环保问题被处罚记录以及港口国监督检查历史，加强与CLIA和ECC的沟通联系，获取邮轮建造及相关设施标准，对到访邮轮实现“一船一档”，定期评估邮轮污染物处置机制和邮轮公司防污染能力，加强对国际邮轮动静态信息管理。其三，依托云计算、大数据、人工智能的科技创新，构建智能海事监管机制。随着海洋环境保护国际标准的提高，对海事监管的技术性要求也越来越高，实践中需要研发海空立体监管技术，改进空气污染物监测设备以及发展智能监管机制来精准打击海洋偷排污染物现象。发挥信息技术的连接功能和整合优势，推动高科技监管手段的智能应用，使对邮轮甚至所有国际航行船舶的防污染监管实效得到保证。

(四)加强对邮轮旅游从业者的规范

在我国，旅游业属于率先开放外资进入的行业，我国对于邮轮经营者的规定主要集中在对市场准入和安全运营的监管，对邮轮经营者的污染防范能力缺乏监管和审查。邮轮经营者不仅要达到IMO和邮轮行业协会、船级社的法规要求，还要遵守船籍国、港口国的防污染规定。这些规定都是以安全技术标准的形式对邮轮的建造、垃圾处理设施、污油水排放、船用燃料等进行规范。[30]然而，从垃圾产生和管理的角度分析，游客是船上垃圾的制造者，船员担负邮轮垃圾处置的主要职责，而最终污染预防主体责任的落实是由船公司来承担。因此，除了要制定严格的控制与监管标准，还必须从邮轮旅游全周期管理的角度，制定针对性的措施。从规范邮轮从业者入手，一是可借鉴芬兰、日本等国家或地区对于垃圾分类的经验，建立一套邮轮特有的分类体系和对接陆上处置机制，督促游客实现严格细致的船上垃圾分类。二是加强对船员防污染职责履行的管理，定期进行防污染的培训和考核，着重开展应急措施响应、污染处置等方面的培训。三是积极推进新能源(水氢动力、电能等)的研发使用，在邮轮行业内推广岸电使用设施，以控制邮轮靠港产生的污染物数量，达到绿色靠泊的效果。

六、结 语

我国邮轮旅游业已经步入了发展的“快车道”，在巨大的经济发展利益面前，邮轮旅游对海洋及港口造成的污染容易被忽略。国际公约及国内法没有对邮轮做特殊规定，对邮轮旅游的污染预防存在法律规制缺失、发展与保护的政策不平衡以及监管机制薄弱等方面的不足。针对国际邮轮跨法域的特点，建议在“海洋命运共同体”理念指导下，加强区域性合作和跨国际组织合作，充分利用不同国际组织在解决海洋事务领域的专业优势，弥补IMO规范机制的不足；在完善顶层设计方面，可以借鉴美国《邮轮安全法》制定专门的“邮轮法案”，也可以在现有的法律法规框架内加入邮轮污染预防的条款；在完善监管机制方面，构建统一的邮轮监管机制，并充分利用海洋科技完善监管手段，实现对邮轮污染有效的监管；在规范邮轮从业者方面，要加强对邮轮经营者环境保护和污染预防的主体责任落实的监督，以控制邮轮旅游产生的污染物数量，实现邮轮旅游业的良性发展。