省联社体制面临的问题及基层诉求

左仁静 薛 菲

我国各省和自治区农村信用社联合社（简称“省联社”）是我国农信社改革特定阶段的历史产物，代表省级政府履行对省内农村金融机构行使管理、指导、协调、服务的职责。过去十几年间，省联社在我国农信社改革、农村金融发展的进程中发挥了重要作用，有效促进了农信机构的发展。但是，随着农村金融改革的深化，省联社体制面临的问题与挑战也日益突出。

省联社体制面临的问题

作为一种过渡性的制度安排，省联社的管理职能缺乏产权制度支撑，必然与农村金融机构完善法人治理结构的步伐渐行渐远，这是省联社体制面临的核心问题。

在产权结构上，省联社没有对下级法人行社参股、控股，也就不具备公司治理层面的管理权。相反，作为由下级行社出资成立的管理机构，省联社从法理上反而应该接受社员大会、理事会的管理。因此，省联社管理职能的确认和实施只能以行政指令的方式实现，由此产生了与现代企业制度建设天然的隔阂。

在省联社成立初期，实施行政管理有一定的微观基础。当时下级法人行社普遍管理水平低下，潜在金融风险较高，急需省级政府、联社实施行政管制，维持基层农信社稳健经营，并逐步推进改革。但是随着下级法人行社的发展壮大，尤其是很多农信社已完成股份制改革，改组成为农商行，个别农商行甚至已成为上市公司，省联社现行的行政管理体制暴露出越来越多的问题，不断受到挑战。具体而言，省联社的经营发展面临以下多重矛盾。

定位不清影响职能发挥。从省联社角度看，定位不清已成为其自身存在和发展面临的突出问题。一是目标定位。省联社作为省级政府履行农信社管理职能的平台，承担政策性目标，但同时又背负规模增速、经营绩效等商业性目标，两者的关系难以理 清，且在一定程度上相互矛盾。二是职能定位。尽管省联社被赋予“管理、指导、协调和服务”四项职能，但在实践中越来越多地偏向了管理职能。

行政干预式管理与现代法人治理机制产生冲突。省联社以行政干预的管理方式介入下属行社的经营管理，已经与当前农信社改革进程产生尖锐冲突。一是人事管理。省联社介入下级行社的高管任命，组织高管跨地区轮换，违背法人治理基本原则，近年已多次发生省联社任命的高管被农商行董事会投票否决的案例。二是业务管理。省联社的业务管理包括资金运用、指标考核、信贷指导、业务审批等，深入到下级法人的业务决策和资源配置层面，实际上将基层行社置于省联社分支机构的地位。由于省联社不在一线，且“有权无责”，并不承担下属法人经营盈亏的收益或风险，其业务管理效率和方向很难满足下级行社的发展需要。因此，对省联社“简政放权”的呼声一直很高。

尽管省联社的有些干预或控制是必要的，但它现实地降低了基层法人主体的独立性。基层法人的股东、董事会和管理层的控制权并不取决于股权，而是取决于与政府主管部门及省联社谈判之后的授权，下级法人的公司治理显得形式大于实质，治理机制的有效性严重不足。甚至有人认为，2001～2007年全国建成省联社体制的改革中，“花钱买机制”买来的是“旧”机制并一直延续。

省联社的服务能力有待提高。省联社的服务体现在支付结算渠道搭建、系统建设、法律服务、培训与交流等方面，为下级行社弥补“小银行对接大市场”的先天缺陷。随着近年来金融创新快速发展，银行同业和互联网机构利用多种线上渠道推进服务下沉，农信机构在农村金融市场的主体地位不断受到冲击。省联社在金融科技运用、新产品研发等方面跟不上市场需要，服务能力和服务效率的欠缺可能严重制约农信机构的发展。

潜在的寻租空间导致腐败或违规案件多发。总的来看，省联社管理体制深入到人、财、事等各方面，且相对缺乏市场化、制度化的制衡机制。省联社对下属行社的人事干预、业务资源调配相对强势，而服务支持能力则相对不足，形成了上下之间反复博弈、相机抉择的互动关系，人治因素往往超出制度约束，形成权力寻租空间。历年来，已有多家省联社出现高管违纪违法或违规履职被调查事件。

省联社改革的方向与微观诉求

政策导向

根据近年来中央多份政策文件内容，结合最新政策要求，新一轮省联社改革有以下几个基本的政策导向。

维持县域法人地位的总体稳定。这是中央推进省联社改革的基本原则。县域银行法人机构是金融服务三农、服务小微客户的主力军，在农村金融市场占有主体地位。從农村金融体系改革的总目标出发，必须维持县域农信机构稳健经营和发展。

坚持市场导向。在市场化、法治化、企业化的原则下，推进省联社管理体制改革，以建立股权关系、业务服务关系、行业联盟成员关系等多种形式，取代原有的行政管理关系。

压实管理责任。维持省级政府对省联社和地方农信系统的管理职责。要求省级政府牵头，通过省联社改革落实多项责任，包括为金融服务三农提供保障，承担地方金融机构风险处置职责，建立有效的地方农信行业服务机制，完善对地方农信系统的监督评价考核机制等。

因地制宜推进改革。注重差异化、分批次开展工作，由各省联社与当地政府根据实际情况选择改革模式、制定实施计划，报送银保监会审核后执行。预计将由首批试点联社先行推进，其他联社跟进推广。

改革诉求

从省联社角度出发，改革的首要命题是理顺权责、明确定位，为省联社或改革后成立的新机构“松绑”“正名”。在此基础上，省联社对改革的具体方向还有着自身诉求，即为后续发展“加力”，拓展新的成长空间。

保持或部分维持管理职能，强化省级平台地位。虽然被赋予“管理、指导、协调和服务”四大职能，但省联社在实际运作中还是以管理为主要方向。一方面是政府安排，省联社作为省政府直属的农信社改革和治理平台，承担着政策性管理任务;另一方面是下属行社需要在推进农信社改制、不良风险化解、管理规范化、防范大股东控制和内部人控制等方面接受省联社管理。

因此，从自身业务延续的角度，大多数省联社还是希望保留一定的管理属性，并希望通过改革理顺产权关系，从而获得符合公司治理机制的管理权限。例如，通过改革，使省联社从接受下级行社的出资转变为反向参股、控股下级行社，以股东或母公司身份行使管理权;或由省政府牵头组织对省内农信机构的参股、控股，而委托省联社行使管理权。相关制度安排都可赋予省联社更有效的管理权，同时不妨碍下级行社独立经营的法人地位。

强化金融属性，做大特色业务。省联社不属于银行业金融机构，也不具备银行业务相关资质和牌照，但由于其特殊的职能，实际操作中仍然代下属行社开展一些特殊业务。例如，代理农信机构接入银行间支付清算系统，为省内农信机构提供资金清算业务，以及集中运作下属行社流动资金的业务。据调研，在全国26家省级联社中，有24家开展了资金集中运作业务，即上收下属行社部分流动资金，由资金部/资金中心进行同业投资运作，该业务甚至成为省联社最重要的收入来源。预计在新一轮改革中，将有多家省联社申请银行牌照，开展有限范围内的银行业务，而相对于普通的存贷款类业务，资金运作、同业投资无疑是省联社最希望改革后予以保留，并通过正规化运作做大做强的业务。

另外，在银行资管新规、理财新规的限制下，广大中小银行由于难以独立组建理财子公司而被挡在资管业务门外。此前多家农商行积极探索理财业务，部分农商行理财产品已达到一定规模，但也面临新规过渡期之后产品无法存续，无法满足客户理财需求的困境。而省联社可以发挥联合优势，协同全省农信机构的资源，牵头筹建理财子公司。目前已有多家省联社表示正在研究相关方案。

发展系统平台服务，增强对下属行社的影响力。此前，省联社的管理行为部分依赖于集中的科技系统。省联社牵头承担IT系统建设，为下属行社提供统一的会计核心系统、中间业务系统等科技服务，多家省联社通过系统抓手对下属行社的业务行为进行审批式管理。虽然下一步改革的趋势是“简政放权”，强调淡化行政管理、增强服务职能，但省联社仍有动力推进系统建设，以平台服务的形式继续发挥对下级行社的影响力。

目前，除了少数位于省会城市或发达地区的农商行已实现科技系统独立之外，绝大多数农信机构没有能力自建系统，将长期依赖省联社的科技服务。因此，省联社在科技系统服务方面具有先发优势且占据垄断地位，如果充分整合下属行社旺盛的科技服务需求，积极对接科技外包服务商、互联网企业、银行系数金公司等第三方资源，将会在科技金融服务领域建立稳固地位，为自身发展争取广阔空间。

基层需要

省联社改革不仅需要自上而下的顶层设计，也需要自下而上地审视基层行社的诉求。归根到底，省联社改革作为我国农信社改革的重要环节，是服务于农村金融体系改革和发展的。因此，基层行社的需要，既是省联社改革的出发点，也是改革的目标所在。分析省联社下属法人对省联社改革的需求，对揭示省联社改革方向和思路具有重要的启示意义。根据对农信机构经营情况的行业数据、49家农商行样本的报表数据、4家农商行的业绩考核指标数据的定量分析来看，基层农信机构从自身发展需要出发，对省联社改革具有以下诉求。

助推业务增长，缓解发展压力。截至2019年末，我国农村金融机构共计2272家，总资产为37.21万亿元，占银行业金融机构比例为13.2%，比上年同期增长7.6%;总负债为34.25万亿元，占银行业金融机构比例为13.3%，同比增长7.4%。2019年末，银行业金融机构整体资产同比增长8.1%，负债同比增长7.6%（见图1）。这表明，农村金融机构资产负债增速水平已明显低于于其他类型银行机构。

与此同时，通过调研多家农商行2020年内部考核体系发现，各行往往将较大考核比重划分至利润类指标和存贷款类等短期直接盈利性指标，远期规划类指标如客户类指标、产品类指标比重较低（见表1）。此举也间接说明农商行内部承压较大，业务发展需求迫切。

农信机构作为农村金融的主力军，既背负支持三农的政策使命，又面临着经营发展的巨大压力。为此，省联社改革需要着力增强对基层行社业务发展的支持能力，为其带来更多业务发展机遇，实现社会效益与经济效益的统一。

强化风险管理机制，提高不良资产风险处置能力。截至2019年末，农村商业银行整体不良贷款率为3.90%，国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行整体分别为1.38%、1.64%、2.32%和1.86%。农村商业银行的不良率显著高于其他类型银行机构。截至2019年末，农村商业银行拨备覆盖率为128.16%，大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行整体分别为234.33%、192.97%、153.96%和186.08%。农村商业银行拨备覆盖率在各类型银行金融机构中最低。这表明农村商业银行的信用风险显著高于同业（见图2）。

在农信机构改制加速的过程中，经营状况好、资产质量高的农信社、农合行会被优先改制为农商行，而尚未改制的往往是不良包袱较重的农信社。因此，在农商行信用风险累积已高于同业的情况下，包含各类农信机构的整体不良风险只会更高。因此，作为省内农信机构风险处置的牵头单位，省联社应进一步加强风险防控力度。如：牵头推进农信社增资扩股，引进合格投资者，加强不良资产处置力度，推进农信社改制;组建省级资产管理公司，拓宽不良资产处置渠道;强化考核问责等管理机制，对风险管控不力、存在违规的农信机构，严肃追究管理责任等等。

丰富金融服务手段，助推业务转型与创新。农村金融机构业务相对传统，收入过于依赖存贷款利差，难以适应市场竞争需要。从公开数据看，截至2019年末，农村商业银行净息差为2.81%，国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行净息差分别为2.12%、2.12%和2.09%。截至2019年末，农村商业银行资产利润率为0.82%，国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行分别为0.94%、0.86%、0.70%和0.87%。农商行净息差远高于其他类型银行机构，但资产利润率却处于行业较低水平（见图3）。这表明，尽管近年来金融创新快速发展，但农商行仍旧停留在依靠传统存贷款利率赚取利息差业务的阶段，金融业务类型较为单一，制约了农商行的规模扩张和利润提升。

随着我国金融业对外开放程度的加大，利率市场化势在必行，又适逢国内互联网金融的兴起，以国有银行、股份制银行为代表的大型商业银行普遍开拓数字经济，大力發展创新业务，产品的丰富度远超农商行，加之大型银行通过互联网渠道积极下沉服务，与农商行在城乡、县域地区的竞争日趋激烈。农信机构不可能再延续过去粗放的经营方式，为此急需省联社牵头给予创新支持，加快业务转型升级，实现盈利模式的转变。一是创新金融产品。需要省联社集中全省力量，搭建产品创新平台，大力研发金融产品，丰富基层行社服务手段。二是需要省联社推进电子渠道建设，着力提高农信机构线上业务发展，增强客户经营能力。三是需要搭建省内信息共享平台，实现农信机构间产品资源共享。

充分运用创新工具多渠道补充资本。我国农信社正面临较大的资本补充压力。截至2019年末，农村商业银行资本充足率为13.13%，国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行整体分别为16.31%、13.42%、12.70%和14.64%。这表明，农村商业银行资本充足情况偏低，抵御风险能力一般。通过抽样选取49家代表性农商行的各项指标进行比较，发现农商行普遍存在较强的资本补充需求（见表2）。

以2019年末资产规模为界，将49家农商行分为三组：资产规模超过2000亿元的分为一组，称为高资产组，共计11家;资产规模1000亿～2000亿元的分为一组，称为中资产组，共计17家;资产规模1000亿元以下的分为一组，称为低资产组，共计21家。重点关注平均资本充足率、平均成本收入比、平均拨备覆盖率三项指标，发现伴随资产规模的增长，三项指标均呈逐步下降的态势（见图4）。

资本充足率指标方面。一是发现样本农商行的资本充足率水平优于我国农商行整体水平，这源于交通银行授信客户普遍资质较好。二是样本中的中小型农商行较大型农商行具有更高的资本充足程度，并且银行规模越小，其资本充足程度越高。背后原因和银行发展阶段有关，小型农商行处于发展初期，规模较小，较难通过分散经营来降低风险，业务指标容易波动较大，为避免超出监管指标，管理层往往需要维持更高的业务指标标准。因此，尽管中小银行资本充足率账面数据较好，但背后仍承担较大资本压力。拨备覆盖率指标方面，发现大型农商行拨备覆盖率普遍偏低，或可推演出该类大行仍有通过运用各种形式的资本补充工具来筹措资本，降低风险暴露的需求。成本收入比指标方面，样本中大型农商行成本收入比显著低于中小型农商行，反映出农商行可以通过适度的规模扩张获得较高的盈利水平，这也是银行规模扩张的源动力。

综上，各类农信机构对资本补充都有较高需求，普遍希望省联社改革能够考虑采取多种有效方式加强对下属行社的资本补充，如通过吸纳财政注资、吸收优质社会资本、牵头推动头部农商行参股本省农信机构等多种方式，优化下属行社资本结构，补充资本金，从而提升资本实力及抗风险能力。