人民银行基建维修项目引入“代建制”的可行性路径研究

袁立华

摘要：为提升金融服务、改善办公环境，近年来人民银行分支机构基建维修需求较多。但由于人民银行一直沿用着“自建制”的建设模式，受专业人才匮乏等因素影响，在审计中存在如工程管理质效不高、工程设计控制力弱等问题。本文在探析引入“代建制”优势及模式选择的基础上，分析引入“代建制”难点并提出解决路径。

关键词：人民银行 基建维修 代建制 路径

一、“代建制”的涵义

“代建制”是控制建设规模、工程进度、工程总投资的一种有效管理方法。其最早起源于美国的建设经理制（CM 制）。国外的 CM 制主要是由业主委托一名建设经理来负责整个工程项目的管理，主要管理内容包括项目初期可行性研究、设计方案、设备采购、项目试运行等全部流程，但是经理人不负责管理工程费用。这项制度在美国、加拿大的大型工程的 CM 制占项目管理公司业务量的62%～87%，目前工程项目实施“代建制”已是国际上一种通用的管理方式。

“代建制”在我国政府投资项目应用较广，早在1993年厦门市就开始了项目代建的试点，安徽、上海、北京、深圳、重庆等地也相继开始推行。2002年建设部发布了《关于印发建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排的通知》，要求按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资工程管理方式改革;2004年国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，选择专业的项目管理单位实施建造活动。

二、当前人民银行基建维修“自建制”存在的弊端

目前，人民银行基建维修项目一直沿用着“自建制”的建设模式，即自行负责项目建设，全过程参与管理项目的立项、报建、招投标、施工直至建成后的竣工验收等工作。这种“自建制”模式可以充分发挥各级人民银行的积极性，在项目建设中能更好地贯彻对项目的定位、要求和功能布局。但从审计中发现，由于受专业人才匮乏影响，人民银行基建维修项目存在问题较多。

（一）工程管理质效不高

一方面在现场管理上，人民银行由于工程总量偏小、总价较低，对工程的管理未让专业的工程监理公司进行监理，而是派行内专人负责工程的现场管理。受人民银行单位人员编制、管理人员的专业素养和管理经验的限制，通常指派一名人员兼职负责项目全过程管理，很难高效地完成建设任务，且容易因考虑不周而留下诸多问题。如某县支行现场管理人员因对项目施工把握不足，对工程签证打算以最后结算审计为主，造成28份工程签证单均未签审批意见。另一方面在招标管理上，由于“自建制”实行“投、建、管、用”四位一体的模式，人民银行直接进行众多招标。由于基建招标专业性强、流程多，致使人民银行在基建维修项目中招投标不规范性问题较多，如资质审核不严、评审计分不准确、超比例收取投标保证金和质保金等。

（二）工程设计控制力弱

一般来讲，工程建设的基本依据是项目设计，无特殊情况下，工程建设应以设计为标准。但在“自建制”的管理模式下，项目单位“投、建、管、用”四权合一，项目单位负责人对工程的管理權限较大，往往随着项目的开展不断对设计进行变更，甚至会出现来回变更的情况，不仅会造成投资规模的扩大，也容易造成工期延长的情况。如某县支行办公楼底层区域改造工程变更较多，原工程项目减少金额11.3万元，约占合同价的27.3%;合同外签证金额13.6万元，约占合同价的32.9%，最终投资金额较合同价增加5.6%。特别是在个别项目上来回变更，如对征信查询大厅地面插座增加9套，但随后要求征信查询大厅地面插座取消，造成资金上的浪费。工程变更较多，也在一定程度上影响工程进度。如该县支行办公楼底层区域改造工程约定于2019年10月29日完工，但直至2020年5月28日才进行竣工验收。

三、人民银行引入“代建制”优势及模式选择

“代建制”模式的引入，一方面能够有效减轻建设单位工作负担。在基建维修项目中，人民银行均成立多部门负责人组成的基建领导小组，甚至有的行规模小，基建领导小组组成部门涵盖单位全部部门，单位行领导和部门负责人均参与其中，占据较多工作时间。同时由于内控内管愈来愈严，人民银行面临的合规性压力较大。另一方面能够保证工程质量和工期进度。代建单位选派高水平专业技术人员负责基建管理工作，能够对各项基建环节和施工细节进行处理控制，保证工程整体质量。同时，代建单位项目管理经验丰富，可以有效降低建设管理过程中的协调成本，提高建设效率。

鉴于当前人民银行垂直管理体制，且人民银行基建项目的分散化和小型化，可采取“三方代建”的代建管理模式，即管理行、代建单位、县域人民银行三方参与的代建模式。在此代建模式下，管理行主要承担监管、指导、协调、服务，负责与公开招标的代建单位签订代建合同，约定双方职责，保证工程质量、工期、投资不超预算目标。代建单位具体负责项目建设，接受管理行和县域人民银行的监督，承担项目建设中的全部责任风险。县域支行根据管理行的批复，提出项目功能设计要求，强化与代建单位的沟通联系。

具体流程如下（如图1所示）：

第一，立项。县域人民银行按照《中国人民银行分支机构大型修缮项目报批程序规定》进行立项报批。

第二，审批。管理行依据县域人民银行的立项文件审核、批复，并相应批复预算资金。

第三，代建招标。管理行通过招标方式选取社会化、专业化的代理机构，并签订代建合同。授权代建单位行使全部投资主体职责。

第四，设计招标与施工招标。代建单位负责具体设计招标和施工招标，在设计招标中要充分吸纳县域人民银行意见。同时在合同签订中管理行要负责把关，维护人民银行正当权益。

第五，项目管理。由代建单位具体负责工程的现场管理，包括材料验收、隐蔽工程验收、中期工程验收和竣工验收等。

第六，结算审计。竣工验收后，由管理行聘请外部结算审计单位对工程进行审计。代建价格以最终结算审计价为准。

第七，工程交付。结算审计结束后，由代建单位交付县域人民银行使用。

四、人民银行基建维修项目引入“代建制”存在的难点

（一）内部控制层面

人民银行《中国人民银行基本建设管理办法》（银发[2011]217号）（以下简称“办法”）适用于传统的建设单位新建项目的自建自用模式，因此存在人民银行基本建设内控制度与代建制发展不相适应的问题，主要表现在以下三个方面：

1.人民银行系统上下级职责权限界定方面。《办法》规定人民银行建设项目实行统一领导、分级管理，即各级机构对所辖工程建设项目情况，包括招投标、评标、合同审核、变更，竣工结算等方面具有监督管理权。对于代建制，按代建合同所约定的责任主体不同，可划分为向投资人负责制和向建设单位负责制两种。由于代建行为的实施在我国没有明确的法律法规依据支持，故代建人的职责、权利、义务及与投资单位、使用单位的权责划分均是依据代建合同产生的，代建合同成了项目代建各方实施具体行为的纲领。这就造成代建合同没有统一规范，委托和代理的法律概念不清晰，签订合同主体不明确，若签订主体为投资单位（总行或财政部），与“人民银行建设项目实行项目法人制”的规定不相符;若签订主体为建设单位，相对于管辖行的地位就较为尴尬，管辖行有时既不属于投资人，又不属于建设单位，《办法》或其他基本建设管理制度中规定的监督管理职能难以有效开展或出现监管越位风险，影响代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。

2.监督管理责任的界定。主要体现在建设单位、监理单位以及代建单位三方的监督管理职责。根据《办法》的规定，建设单位通过招标方式选择监理单位，根据《工程建设监理规定》督促监理单位依照法律、法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对施工单位在施工质量、安全生产、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。项目实行代建制，代建单位本身就是专业化项目管理单位;就工作内容而言，工程监理属于工程项目管理的重要组成部分，代建单位的监督职责与监理单位、使用单位部分职责交叉重叠，易造成责任不清。因此相对于投资金额有限的修缮项目而言，能否对代建方进行有效监督管理，很大程度上取决于监督成本的大小和监督效率的高低。

3.代建单位的资质认定方面。从事代建工作的法人机构基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括项目管理公司、工程咨询、造价管理、招标公司等;二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司等。《办法》规定了人民银行基本建设项目工程咨询单位、设计单位和施工总承包单位的相关资质要求。代建模式下，若依照《办法》的相关规定，代建单位须拥有并且符合工程设计、监理、工程咨询、工程造价咨询、招标代理、施工承包等多项甚至是全部资质标准。就国内尚不成熟的代建市场而言，符合要求的规范性专业公司较少，且具有建设项目全过程管理的能力或业绩和具有相应管理能力的从业人员数量也有限。同时相对于投资金额较小、复杂程度高、利润率较低的修缮项目而言，也无法吸引资质较高的代建公司承接。

（二）实际操作层面

1.建设单位定位问题。在代建管理工作中，代建单位履行职责的法律环境尚不健全，缺乏完整统一的管理规范用于规范和指导代建行为的发生。导致代建项目在管理过程中出现相关风险或者代建职能难以充分发挥。现行的法律层面都没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可，独立开展和承担相应法律职责的能力受到限制。修缮改造项目是在原有成熟的区域内实施，城建规划符合性、施工的安全性和周边用户关系协调等方面面临更大的阻力或压力，遇到此类问题大都还是由建设单位出面协调，代建单位往往沦为建设单位的“跑腿”或是二传手，一旦出现问题，双方之间扯皮、纠纷、责任推卸等情况时有发生。

2.风险转移及补偿机制的缺失。代建模式下，由于责权的转移而导致风险控制不确定的增多，包括民事责任风险和行政责任风险。一方面民事责任风险难以避免。涉及代建单位履约能力、合同管理风险、道德风险等。代理制是一种商业模式，换而言之合理的代建费用是保障代理制实施的前提。在实践中多数情形下，代建费用是采用预算投资固定比例与投资结余奖励结合的方式计取的。这就会带来代建单位以降低项目标准或牺牲工程质量为代价来获取较高的代建费用和建设单位尽可能地使投资“物尽其用”之间的矛盾和博弈。另一方面行政责任风险无法真正意义上转移。代建单位因有限的代建取费而不愿意承担更多的代建责任，将大量精力用于建设资料的规范性，而不是如何提高项目管理效益上，而建设单位也因风险并没有也无法完全转移而对委托代建持疑虑态度。

五、人民银行基建维修项目引入“代建制”实施路径

（一）建立相适应的基本建设制度体系

建立与代建制相适应的内控制度，代建制的推进必须有好的机制和模式，再辅以完善的实施办法，才能达到良好效果。代建制是政府投资项目实施方式改革的一种有益的探索，在当前法律法规不断完善的大环境下，应重新审视现行体制下基本建设管理的内涵与外延，建立一套与代建制相适应的人民银行内部基建管理制度，如《人民银行基建项目代建制管理办法》，通过建立完善相应管理制度，明確相关流程管理，规避代建制项目建设风险。

（二）实行严格的代建准入制度、风险转移及补偿机制

实行严格的供应商准入制度是防范代建制风险的前提和关键。因此建议采取由分行（省会中支）根据管辖区域项目的复杂程度、投资规模和建设范围设定准入条件，按市场竞争原则，选择若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争，通过公开招标择优选取并实行动态管理。通过分行级统一采购并指定代建单位，有效发挥管辖行职责，使一定范围内的修缮项目代建管理积累的经验教训转化为技术资源，具有一致性和可复制性。同时根据风险与收益相平衡的原则合理确定代建费用的指导价格。

同时健全风险转移及补偿机制。可以采取设立担保制度，在代建合同中明确代建单位根据总投资额缴纳一定比例的履约保证金，让风险的制造者成为风险的承担者，有效地约束代建单位。根据风险的大小和复杂程度，提取一定的风险基金或者通过工程保险形式转移因工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险。

（三）采取灵活多样的代建模式，实现监管补位

鉴于代建制在我国仍处于摸索和发展阶段，人民银行实行代建制既要充分发挥代建制优势，又要体现项目法人责任制要求，做好对项目全过程、全方位的监控。因此建议在项目可行性研究阶段建立项目顶层管理结构框架，根据修缮项目投资金额大小和委托单位的管理能力，采取决策、实施、管理、监督等多种组合模式，量身定做项目管理模式。例如投资总额较小的修缮项目，出于项目管理分散性、重复投资和职责重叠等角度考虑，在聘请代建公司时明确要求代建及监理一体化管理，既代表业主负责项目前期业务管理，也承担项目实施阶段的管理任务，还包括工程竣工验收及保修期服务，分阶段地发挥代建和监理的专业化管理能力。针对规模较大的修缮项目，建设单位应建立和加强有效的事中风险防范体系建设和事后严格的监管评价制度。对代建制项目实施过程中出现的各种偏离进行预警、警报，最大限度降低代建风险。管辖行根据授权行使监督、协调和指导等职能，将基本建设检查辅导重心由原来合规性监督向全面绩效管理转变。

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作者单位：中国人民银行连云港市中心支行