城市更新中的邻避困境与邻避治理

邵任薇 连晓琳 李晨馨

摘要：伴随着城市更新的快速推进，邻避冲突不可避免地相伴而生。然而，城市更新在导致邻避困境的同时，又可以用新的城市更新手段解决邻避冲突，但又会因此成为新的邻避问题的起因。以城市更新中公共设施的整治改善和环境保护为主要内容，讨论城市更新所导致的邻避困境，提出化解城市更新中的邻避冲突，实现有效邻避治理的途径。

关键词：城市更新;邻避困境;邻避治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.014

一、问题的提出

“邻避”的概念最早由美国学者欧海尔提出，起初中国学者将其翻译为“不要建在我家后院（Not In My Back Yard，简称NIMBY）”，[1]指的是工业化和城市化的过程中，公众都不希望那些能够为社会带来福祉但具有一定负外部性的设施建在自己家的周边。早在20世纪五十年代，西方国家就已经出现了邻避冲突的现象。在当时，欧美国家工业发展迅速，社会发展导致对公共设施的需求增加，垃圾处理厂等涉及安全问题且对周边环境潜藏危险的邻避设施逐步兴建，其负外部影响触发了附近居民的抵抗情绪。同样的现象出现在近十年的中国，随着城市进一步延展，邻避设施触犯了居民区的空间边界，我国出现的邻避冲突更是呈现逐年上升的趋势。[2]经研究发现，邻避冲突密集地出现在城市更新迅速、改造活动频繁的地区。邻避冲突是由于民众担心健康、环境和资产受到不利影响后产生的反对行为，甚至抗争行为，其出现的根本原因是由于邻避设施建设过程中利益相关者成本和收益的不均等性。城市更新是基于整个社会团体共同的需要，在这种规划理念下，社会和公共利益首先得到满足，个人利益被置于社会共享利益之下，在这一过程中会出现邻避设施带给部分居民成本收益不均衡的情况，[3]从而诱发邻避问题。

城市更新作为实现快速城市化的主要途径，具备发展意义上的必要性，但易导致许多社会问题的产生。城市更新项目在优化空间布局、改善城市整体环境、提升居民生活质量的同时，也可能会因为产生的负外部性而引发周边地区居民的负面情绪，导致一系列抗议行为的产生，这便是城市更新所导致的邻避冲突。

然而，从另一角度来看，城市更新作为城市空间整治利用、促进城市进步发展的重要途径，却能反向解决其所产生的邻避问题，在这种情况下，城市更新与邻避问题形成互为因果的关系。城市更新同时具有解决邻避冲突的功能：当邻避困境出现时，需要利用城市更新的方式和手段，比如城市增量土地的开发利用，迁移邻避设施至异地等，以规避邻避矛盾，但是这同时又会成为新的邻避困境的导火线。

随着城市化进程的加快，城市更新与邻避现象之间的关系引起了部分学者的关注，如刘海龙基于环境正义视角提到的环保建设引起的邻避问题，他认为大部分城市问题均源于最初对城市发展评估的偏差，以及随后依此制定的城市规划的不合理;[4]何兴斓和杨雪锋基于城市区域扩张的角度，提到了已建设的邻避设施逐渐被新建的居民区或商业服务区包围引起的问题;[5]与此同时，也有学者发现邻避设施不仅会影响城市的内部区域，也会产生跨区域性的邻避问题，如有些地方政府在产业转移时将负外部性较大的设施建设在城市交界地带，导致污染的外溢，从而引起与邻近行政区的矛盾。[6]综合而言，从现有文献来看，在将城市更新作为引起邻避冲突的导火线方面的研究已经大量出现，但探究城市更新与邻避问题的双向关系的研究则较为少见，即很少有学者会去研究城市更新作为解决邻避困境的手段时所产生的新问题。本文以城市更新中公共设施的整治改善和环境保护为主要内容，阐述城市更新同时作为邻避冲突的原因和邻避治理的手段所导致的问题，分析城市更新与邻避问题的双向关系与相互影响，并且探讨如何在城市更新过程中采取有效的途径和措施来真正实现邻避治理。

二、城市更新中的邻避困境

（一）公共设施的整治改善

近年来，广州市在推进城市更新中出现了不少的邻避问题，如于2018年通车的南浦三桥项目，在2011年修建之初就充满了争议。

南浦三桥的全长约为三千米，建成后桥身将南浦岛与大石、市桥连接在一起。选址附近的居民意见分歧很大，有人支持，也有人持反对意见。

南浦岛的近两万名村民们进行了万人签名，迫切要求建桥，因为南浦岛上现存的南浦大桥是村民们出岛交通除了摆渡外的唯一选择，但由于修建年代久远，桥身狭窄，已经无法承载岛上每天超出十萬人的交通流量，故两车道的南浦大桥存在着巨大的安全隐患。同时，由于交通不便引发的经济发展滞后问题也是村民们支持建桥的原因之一。对于南浦村的村民们而言，经济收入提高的主要方式为厂房出租，所以当地交通状况的改善可以很大程度上增加投资者到来的可能性。对于村民们的生活而言，便利性也将会极大地增强，尤其是通过南浦三桥，南浦村民们可以直接去往大石、市桥等地，出行生活更为简单轻松。南浦三桥项目是城市公共设施更新的典型案例，建成之后无疑将会给南浦村带来巨大的发展机遇，在加强两地沟通的同时，提升南浦岛的经济发展潜力。

然而，附近碧桂园的部分业主们却与村民们持有相反态度。他们认为自身的利益受到了侵害，所以提出了改建项目的要求。由于新建南浦三桥的空间布局欠缺合理性，对居民的日常生活将造成噪音、灯光、粉尘和尾气等严重污染，其中的健康安全隐患将会对业主们造成长期影响。尤其对临街的住户而言，过去碧桂园幽静的环境会不复存在，由此引发了他们对政府以及修建项目的负面情绪，甚至发起了多次的游行示威活动。业主们提出了他们的观点：“南浦三桥要建可以，但不要建在我家围墙边上。”由此可知，尽管南浦三桥的修建基于城市大局的基础，却损害了碧桂园业主们的利益。

无独有偶，在建造广佛放射线二期高架桥时期，广州市荔湾区的居民也针对该项目进行了多次上访抗议活动。

以上出现的所有邻避困境都源于城市更新中对公共交通设施的建设和改善，在给居民带来便利的同时，其所具有的公共利益与周边居民的个人利益相抵触，导致了邻避问题的出现。

（二）环保设施的新建

城市更新包含的概念十分广泛，往往意味着整个城市面貌的改善。在五位一体的发展理念下，我国不仅重视经济发展，而且更加重视对环境的保护。在城市更新中，由于环保设施的新建而导致的邻避问题在近年来层出不穷。其中以垃圾处理厂、核变电站为甚。随着城市人口的增长和经济的发展，产生的生活垃圾和生产垃圾也在以成倍的速度增加。集约化地处理生活垃圾以及生产垃圾成为城市的必要选择，在这样的背景下，修建大型的用以集中处理垃圾的垃圾处理厂成为城市环保项目的主流。

对于居住在垃圾焚烧厂周边的居民而言，不仅居住地的环境质量变差，身体健康饱受威胁，其居住地周边地价和房价也在不断降低，间接贬值了当地居民的现有资产。因此在这样的情况下，人们对于垃圾处理厂的选址充满抵触情绪，“只要不建我家附近，建在哪都行”成为最为常见的定律。然而这样的逻辑注定无法满足所有人的愿望，即使通过了环境影响评价的选址仍然难免会损失其所在地区周边居民的利益，邻避冲突就不可避免地发生了。

深圳市在2014年至2016年由于垃圾处理引起的群体性事件引起了全社会的关注，当时在全深圳市共有26个涉及固体废物处理的设施，其中22个设施的附近产生了邻避冲突。同期，对于重点环保项目的投诉共有2 169宗。在2016年，全市涉及5人以上的环保集体上访有11批656人次，30人以上集体上访有4批515人次。[7]由于环保设施引起的邻避问题在数量庞大的群体性事件中已经达到不容忽视的地步，公共环境事件已经对现存的社会秩序造成了干扰，不仅影响了和谐社会发展，更是给城市更新造成了不小的阻力。

近五年来，珠三角地区关于兴建垃圾处理厂而引起的邻避冲突事件数量十分庞大。2015年东莞市樟木头镇与清溪镇交界处修建垃圾焚烧厂就引发了多次群体性抗议活动。

通过对樟木头居民的访谈了解到，樟木头镇现已存在一个医疗垃圾焚烧厂，政府计划在同一个小镇修建第二个垃圾焚烧厂的方案并不合理。其中居民最主要的担心便是垃圾焚烧厂所产生的废气会大大地污染小镇的空气，进而影响居民的身体健康。在访谈过程中，所有的被采访者都对新建的垃圾焚烧厂存在强烈的抵抗情绪，并且由于当地缺乏有效的宣传途径，超过八成的被采访者即使对该垃圾焚烧厂对环境造成的影响和建成之后该如何运作毫无所知，却都存在着焚烧垃圾一定会影响居民身体健康的刻板印象。

由此可见，在城市更新中，本以加强环境保护力度为目的的环保设施往往成为引发周边居民邻避情绪的“邻避设施”，成为必须进行有效“邻避治理”的对象。所以此时，地方政府在更新过程中往往会努力开发出新的地点去安置此类邻避设施。但尽管此举暂时解决了现有的矛盾冲突，新的地点却又会遭受非议和抵制，新的冲突又不断产生。

在城市更新的过程中，更新设施带来公共利益与个人利益的失衡确实造成了邻避效应的出现，但从另一角度来看，城市更新作为社会向前发展的主流，却也能解决其所产生的邻避问题。在这种情况下，城市更新与邻避问题就形成了互为因果的关系。城市更新具有解决邻避冲突的功能，是因为城市更新带来的共享资源的增加。但增加的共享资源并没有被均衡分配，所以不是所有居民都能享受到增加的资源，意味着每个居民所能获得的公共利益仍是不均衡的。由此，城市更新会导致邻避困境与邻避冲突的出现。

通过城市更新的手段，我们可以解决一个又一个的邻避问题，然而新的邻避困境和冲突还是会源源不断地出现。这是因为在现存的邻避问题—城市更新项目—可能诱发的邻避问题这三者之间存在着循环关系，而城市更新与邻避问题互为因果的关系又是邻避问题产生的动因，因此仅依靠简单的城市更新的手段以求解决复杂的邻避冲突显然是不可行的，只会导致更加复杂多重的邻避问题，陷入一个循环的怪圈。综上所述，以短期解决冲突为目标导向的城市更新手段，对于长期以及潜在的邻避问题并不能起到彻底消除的作用。

三、化解邻避危机，实现有效的邻避治理

在城市化的过程中，城市更新引起了大量的邻避冲突，而简单的城市更新手段却无法最终解决邻避危机。因此要在最大限度地发挥城市更新作用的同时，降低其带来的风险，从根本上化解邻避危机，实现邻避治理的目标。可考虑从以下方面进行：

（一）借助城市数字化模型，及时有效化解邻避冲突

在计算机技术发展日新月異的时代，数字媒体的发展对城市建设具有重要意义。对于社会发展而言，2017年末举行的云栖大会象征着未来的社会治理将逐步走向智能化、信息化的时代。被誉为“城市大脑”的城市数字化模型，将成为AI技术运用到社会管理的重要里程碑。[8]

城市大脑，又被称为城市数据大脑，是人工智能运用的一种技术，其中互联网的发展为其提供真实的海量数据作为基础，云计算为其支撑强大的计算能力，聚集了带有时代前沿性标签的两大核心技术，城市大脑在未来的发展中很可能会给社会治理带来历史性变革。因此，利用城市大脑及时化解城市更新中出现的邻避问题具有重要的现实性和前瞻性。

现如今，全世界各个国家都在面临着“城市病”等许多城市发展难题，难以实现进一步的突破，而基于计算机技术的城市大脑是城市转型升级、提高发展效率的关键。通过将分散于城市每个角落的数据整合联结起来，经过对大量数据进行分析，城市大脑可以即时实现对城市资源的调动、管理和指挥。城市大脑的数据挖掘涵盖了方方面面，包括城市地理状况、气象信息等自然和经济水平、社会文化、人口分布等等人文社会信息。[9]这些数据为城市更新的合理空间布局提供了强大的技术支持，在建设城市更新项目之前为其提供决策依据。有学者在总结台湾地区邻避运动时提到，避免邻避问题需要首要审慎考虑部分设施的必要性，以免造成不必要的伤害，[10]借助城市数字化模型的分析，可显著增强邻避项目的科学性和前瞻性，进行有效的城市空间布局和设施配置，降低项目的负面影响，从而最大限度地在城市更新中化解邻避问题。

参考文献：

[1]吴一鸣.参与式治理应对邻避冲突问题探究[J].中国行政管理，2017（11）：141-144.

[2]王佃利，王玉龙.“议题解构”还是“工具建构”：比较视角下邻避治理的进展[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2020（4）：14-21.

[3]陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012（5）：110-115.

[4]刘海龙.邻避冲突的生成与化解：环境正义的视角[J].吉首大学学报（社会科学版），2018（2）：57-63.

[5]何兴斓，杨雪锋.多学科视域下环境邻避效应及其治理机制研究进展[J].城市发展研究，2020（10）：28-33.

[6]杨雪锋.跨域性环境邻避风险：尺度政治与多层治理[J].探索，2020（5）：26-40.

[7]艾琳.城市发展进程中应对环保“邻避”冲突的思考[J].中国行政管理，2017（8）：154-156.

[8][9][11]王金宝.浅谈城市大脑与智慧城市发展趋势[J].自动化博览，2020（5）：58-64.

[10]杨芳.邻避运动治理：台湾地区的经验和启示[J].广州大学学报（社会科学版），2015（8）：53-58.

[12]王颖.邻避治理的行动逻辑[N].中国社会科学报，2020-07-29（009）.

[13]徐晴晴.城市发展中的邻避困境及解决之道[D].济南：山东大学，2013.

[14]任平.空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向[J].城市发展研究，2006（5）：1-4.

[15]王佃利，王玉龙.“空间生产”视角下邻避现象的包容性治理[J].行政论坛，2018（4）：85-91.

[16]陈晓勤.邻避问题中的利益失衡及其治理[J].法学杂志，2016（12）：126-133.

[17]谭爽.“缺席”抑或“在場”？我国邻避抗争中的环境NGO——以垃圾焚烧厂反建事件为切片的观察[J].吉首大学学报（社会科学版），2018（2）：64-72.

[18]王英伟.权威应援、资源整合与外压中和：邻避抗争治理中政策工具的选择逻辑[J].公共管理学报，2020（2）：27-39.

[19]谭爽.“缺席”抑或“在场”？我国邻避抗争中的环境NGO——以垃圾焚烧厂反建事件为切片的观察[J].吉首大学学报（社会科学版），2018（2）：64-72.

[20][21]王佃利，王铮.中国邻避治理的三层面向与逻辑转：一种历时性的全景式分析[J].学术研究，2019（10）：63-70.

NIMBY Dilemma and NIMBY Governance in Urban Renewal

Shao Renwei，Lian Xiaolin，Li Chenxin

（Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou510420 ，China）

Abstract：With the acceleration of urban renewal， various NIMBY-Not In My Back Yard conflicts have inevitably appeared. Though urban renewal would bring new NIMBY troubles， it can also be means to solve these problems. At the same time， it will then lead to new NIMBY problems. To solve NIMBY conflicts and accomplish NIMBY governance， the paper analyzed the regulation of public facilities improvement and environmental protection to discuss NIMBY problems caused by urban renewal.

Key words：urban renewal; NIMBY dilemma; NIMBY governance

责任编辑：王明洲