后扶贫时代青海省金融支持贫困治理研究

张家泽

1.研究背景及意义

2020年是决胜全面建成小康社会的最后一年，也是“十三五”规划纲要实施的最后一年。青海省是实施脱贫攻坚的重点地区之一，在很大程度上会影响全面建成小康社会的进程。青海省地处我国的西部地区，同时也是少数民族聚居的省份，存在着少数民族人口数量众多，贫困人口占比较大，经济发展水平和金融发展水平与全国平均水平差异较大，贫困程度较深等扶贫的不利因素。更因为青海省地广人稀，使得贫困地区的范围更加广泛，为扶贫工作的实施带来了诸多困难。因此，为实现脱贫攻坚，青海省积极利用金融手段帮助贫困地区摆脱贫困，充分发挥金融手段在扶贫工作中的重要作用，助力经济发展，并取得了十分显著的成效。同时在扶贫工作接近尾声的后扶贫时期中，更应该积极关注防返贫等扶贫工作的后续问题，充分了解后扶贫时代青海省面临的扶贫新趋势和新挑战，为青海省完善贫困治理体系，提高金融支持贫困治理能力，进一步迈向乡村振兴，作出有效的应对措施。

2.青海省金融扶贫情况概述

2.1 金融扶贫政策措施

自2015年开始，青海省建立了《精准扶贫金融服务档案》，内容包括贫困地区居民的生产、生活等自然情况，以及贷款的需求额度、使用范围等信息。对贫困户的情况进行了详细的记录。2017年，为了对贫困地区人口进行有针对性的帮扶，中国人民银行西宁中心支行组织相关金融机构对建档立卡贫困户进行“三有一无”认定工作，“三有一无”即“有劳动能力、有发展意愿和项目、有资金需求、无欠贷欠息”。对符合此标准的贫困户给予小额贷款全覆盖支持，并建立了《“三有一无”建档立卡贫困户扶贫小额贷款台账》。此外青海省还建立了精准扶贫信用评价体系、创建信用修复机制、建立精准扶贫金融服务主办银行制度、建立扶贫贷款贴息与风险分担机制、建立金融支持精准扶贫联动工作机制、开展“金惠工程”项目等工作帮助贫困户实现脱贫。

2.2 青海省金融扶贫工作的具体实践

青海省是六盘山和四省藏区两个集中连片特殊困难地区全覆盖的省份，这样的特殊地理位置，为青海省的扶贫工作带来了挑战。2020年4月21日青海省民和县等17个国家级贫困县实现脱贫摘帽，至此，青海省全省42个国家级贫困县全部完成了脱贫的工作任务，53.9万贫困人口在现行贫困标准下实现了脱贫，绝对贫困被完全消除，改善了区域性整体贫困状态。同时这也意味着青海省进入广义的“后扶贫时代”。青海省的贫困问题已经由全部国家级贫困县实现脱贫之前的绝对贫困现象的存在转变为相对贫困现象的长期存在，这表明青海省的扶贫工作目前虽然取得了阶段性胜利，但并没有完全实现消除贫困的社会主义初级阶段目标，扶贫的后续工作形势依旧严峻。

在实现脱贫致富的过程中，青海省各个地区的金融机构和定点帮扶机构都因地制宜充分发挥自身优势为扶贫工作提供支持。海西州乌兰县多种措施共同发挥作用，为巩固脱贫攻坚成果，省州县财政为扶贫设立专项资金，用于光伏产业扶贫；并利用涉及农业的项目资金，推动产业扶贫发展。与此同时，定点帮扶机构积极投入资金，帮助对口支援的地区巩固脱贫成果。国家能源集团为曲麻莱县提供3250万元，用于生态保护工作，既解决了生态问题，又为贫困地区提供了脱贫的渠道。2015年至2019年，青海省金融精准扶贫贷款年度累计发放1516亿元。其中建档立卡贫困户及已脱贫人口累计贷款86.5亿元，产业精准扶贫贷款累计发放442亿元，建档立卡贫困人口累计贷款笔数27万笔。截至2020年11月，全省贫困劳动人口就业人数已达到17万人，人均年劳务收入超过6000元。

3.青海省金融支持贫困治理过程中的问题

3.1 深度贫困地区返贫风险大

青海省属于典型的民族地区，有着民族地区特殊的人文生态环境，诸多因素导致了青海省目前的相对贫困地区，尤其是深度贫困地区具有较大的返贫风险。首先是由于深度贫困地区本身的贫困脆弱性导致的返贫风险。金融扶贫主要是通过政策性银行提供的低息扶贫贷款来实施扶贫工作的，贷款没有从根本上解决贫困的脆弱性。利用提供低息贷款的方式可以有效缓解深度贫困地区的贫困现状，但是并不能完全解决贫困本身具有的脆弱性问题，由于贫困的脆弱性导致的返贫问题依然存在。其次，扶贫的一些手段本身就具有政策性特征，如利用基础设施建设等形式为贫困地区劳动人口提供就业机会。2020年国家发改委向青海省下发1.9668亿元，用于农村扶贫公路的建设。这一举措在决胜脱贫攻坚的关键时期具有非常重要的意义。但是如果仅仅依靠这些政策性手段依然很难巩固脱贫攻坚成果，一旦基建工程完工，必然会导致参与基建的劳动者再次失业，发生返贫的现象。此外，青海省的深度贫困地区分布于黄南、果洛、玉树以及海西等州（市）均位于青藏高原腹地，生态环境脆弱，并且有“三江源”等重点生态功能区，相对不适宜人居的生活环境以及国家对生态环境的政策性保护都在制约着深度贫困地区的经济发展。这些地区同时也受着频发的自然灾害的干扰，“三州三区”地区3级以上有灾地震共发生13次，造成经济损失258.37亿元，约占全国的46.40%；共发生严重水旱灾害20多次，造成经济损失65.65亿元，约占全国1%。这样频发的自然灾害使得原本就在靠天吃饭的深度贫困地区在通过政策性的扶贫手段脱贫之后更加容易产生返贫的风险。2020年突然发生新冠肺炎疫情，由于受疫情防控手段的影响，居家隔离，信息不畅，银行等金融机构的扶贫工作难以开展，也会加剧贫困地区的返贫风险。

3.2 金融生态环境差

由于青海省自身的经济环境较差导致金融机构难以在省内经济发展状况的大环境下充分发挥金融机构在经济发展中的作用，在扶贫方面难以取得更加有效的进展，从而也导致了金融机构自身对扶贫工作的积极性不高。严重阻碍了扶贫工作的进程。省内贫困地区大多数处于偏远山区，这些地区的村民文化水平不高，因此金融素养较低，对金融扶贫政策的了解程度也比较低。这样村民自身的情况加上相对较差的地理环境的约束为金融支持精准扶贫工作带来了严峻的挑战。金融扶贫贴息贷款是扶贫的主要手段，在这样的金融生态环境下，扶贫贷款的发放和使用过程中出现了诸多问题。从发放贷款的过程来看，最突出的问题就是传统的信用评价指标体系不适用当前的经济社会发展状况。由于贫困地区本身经济发展水平较差加上信息不畅等原因，使得贫困地区村民很难满足现行标准下的贷款使用条件。传统的放贷标准局限于借款人的文化程度个人信用评级或者个人现有的资产状况，但是不能体现出借款人的资金需求程度以及资金用途等借款后可能产生的风险状况，这无疑又提高了金融机构的信贷风险。从贷款的使用过程来看，扶贫贷款的收益率和使用率都比较低。从宏观经济环境来看，东西部发展不平衡，由于西部地区不论是面向企业还是面向个人的信贷投资收益都比较低，因此大部分信贷投资都集中在我国东部区域，西部区域获得的资金投入相对较少，青海省作为典型的西部地区，同样受东西部二元结构的影响，金融机构体系尚未完善。这样的情况一方面使得原本就发展缓慢的西部省份更难以获得相对高质量的金融资源，经济发展缓慢，扶贫效率低下，金融机构的作用很难得到充分发挥，造成恶性循环。另一方面，贫困地区村民信用观念相对薄弱，过分依赖于财政的保底政策，很可能会出现贷款到期不还，或者将专项贷款用于其他方面等情况。此外，由于青海省的贫困地区基本都地处于偏远山区，自然环境较差，容易发生自然灾害，这些村民基本都在靠天吃饭，一旦发生雪灾等自然灾害就会难以偿还贷款。在这样多重因素的制约之下，造成了扶贫贷款使用效率低下，违约情况时有发生。

3.3 信用监督和风险补偿机制尚未健全

信用缺失的现象在青海省保险行业当中尤为明显。政策性保险作为金融扶贫的重要手段之一，对保护青海省牧区居民的财产安全具有显著的成效。由于青海牧区处于海拔较高的省内西部地区，自然条件相对较差，发生自然灾害的频率较高。因此，畜牧业保险的出现为牧民分担了自然灾害发生或者病害发生的经济损失。然而在实施保险的过程中，由于保险标的本身为活体动物的特殊性，很可能会发生信息不对称的情况，有些牧民为本身带有病害或者具有潜在病害的牛羊作为投保对象，保险公司在勘察工作中并没有及时发现，为保险公司带来了经济损失。此外在理赔过程中，保险公司并不能准确勘察牛羊受灾原因，可能会出现由于其他原因造成的家畜受伤也被算在了赔付标的当中的情况。

4.青海省金融支持扶贫工作对策

4.1 脱贫不脱政策，既要巩固脱贫又要防止返贫，建立健全金融行业防止返贫保障和监督体系

防返贫问题已经成为后扶贫时代扶贫工作的重要导向，扶贫工作的中心已经由治理转变为预防，而预防贫困的再度发生，离不开金融机构的有力帮扶。构建严密、科学、完备的金融扶贫体系，不论是对返贫风险事前发生的预先管理和监督防范，还是对已经发生返贫情况地区的事后应急补偿管理工作，都有着积极的作用。各类金融机构积极主动为防范贫困风险再度发生提供资金支持，健全金融扶贫长效机制，守住脱贫攻坚成果。

防返贫再保险作为防止返贫的重要手段，为青海省循化撒拉族自治县防止贫困问题再度发生提供了有力的保障。2018年，中再集团帮助青海省循化撒拉族自治县完成了脱贫摘帽的任务，同时为防止循化县发生返贫问题，中再集团提出了“防返贫保险方案”，为循化县7万多人口提供了超过百亿元的保险保障。有力地防止了返贫风险的发生。这项保险方案不但覆盖了传统保险对疾病灾害和意外的保障范围，同时也将其他可能会引发返贫风险的情况纳入了防返贫的保险保障范围之中。并且加快推动产业扶贫进程，支持循化县的拉面产业转型升级，并将从业人员纳入保障范畴，这一举措保障了循化县建立长效稳定的脱贫机制，有效地预防了返贫风险的发生。

同时为实现防返贫的目标，金融扶贫体系也应将返贫问题置于金融的监督之下，为有效避免了由返贫问题引发的金融风险，各金融机构应通力合作，利用手中已有的信息资源构建金融扶贫数据平台，借助外省的优秀经验，构建金融扶贫网格体系，对返贫风险进行全方位多领域的监督监测，为维护青海省的金融运行稳定以及经济的稳定发展提供有力保障。

4.2 因地制宜制定贫困评价监督体系，完善金融生态环境

制定适宜青海省当地情况的信用评价体系和贷款监督体系有利于更好的利用金融资源支持贫困治理。中国人民银行西宁中心支行因地制宜制定与省内具体情况相适宜的贫困户信用评价体系和适宜的评估方法。建立主办银行制，以主办银行为主导，按照相关政策要求，主办银行与当地村委会展开合作对贫困户的信用进行评级，对符合条件的贫困户发放信用证，获得信用证的贫困户即可免担保获得补贴性小额贷款用以改善贫困状态，进行生产活动。不仅如此，中国人民银行西宁中心支行还对精准扶贫贷款进行有效管理，使得扶贫贷款不仅能够精准投放，更有较高的利用效率。此举有效利用扶贫资金资源，提高了精准扶贫效率，准确把握了扶贫贷款的使用情况以及资金流向等问题。通过银行和地方法人的合作将每笔贷款的去向及使用人等详细信息进行记录。并建立专项台账记录扶贫贷款的使用情况，确保具有优惠利率的扶贫贷款可以有效的为扶贫工作提供支持。这一举措有利于满足贫困人口对资金的需求，扶贫资金可以得到充分利用，同时完善青海省的金融生态发展环境，有利于推动省内的经济发展。

4.3 发展农牧业保险，健全信用监督和风险补偿机制

农牧业保险业务作为保障扶贫成果的惠农政策，防范灾害发生带来的事后风险与发放扶贫贷款相结合，能够有效防止贫困风险的再度发生。积极开展涉农保险业务，政府应对农业保险进行一定程度的补贴以支持保险公司为农牧业发展提供保障，加强引导保险行业开展涉及农牧业的保险业务。保险公司和政府都应加大向农牧民宣传农牧业保险的力度，从而使有意向参保的农牧民对保险的种类，参保范围，赔付范围，理赔方式，办理方式，保障金额等问题有详细的认识和了解，有利于提高农牧民的参保积极性。同时加大典型案例的宣传，完善营业网点的构建，使得农牧民能够更加方便地购买保险和办理理赔手续，切实感受到农业牧业保险带来的实惠。

针对理赔工作中的道德风险问题，政府有关部门与保险公司可以联合成立监管机构，对涉保地区的自然情况进行监管，并对保险事故多发地区的自然情况实施动态监测，一旦发生自然灾害，相关工作人员应及时到现场进行勘察处理，才能得到准确的受灾情况，减少道德风险的发生。同时多部门联合出台相关法规政策，对已发生的骗保问题进行及时有效处理，完善监管体系和风险补偿机制。