新常态下我国海绵城市PPP项目模式问题及对策研究

郭艳斌 贾卫平 禹婷

摘 要：近年来为解决雨水资源的可循环利用和缓解城市内涝的资源和环境问题，海绵城市建设已经从试点城市延伸到地方层面规模发展。在国内新形势下海绵城建设规模化发展中，PPP模式也逐渐成为海绵城市建设等生态环境和基础设施建设的主要模式。海绵城市建设PPP项目模式构建和应用正处于不断探索阶段。本文基于文献分析了PPP项目模式及其在我国海绵城市建设的应用现状，剖析PPP模式海绵城市建设应用所存在的实施效率低、参与度不高、融资单一等问题和原因，从而给出针对性的完善建议与解决措施。

关键词：海绵城市;PPP模式;PPP融资

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.043

1 内涵分析

近十年以来，中国城市的市政管网不堪重负，往往强降雨后便会有内涝问题。这已成为智能生态可持续城市发展的重大障碍之一。基于可循环理念的海绵城市的概念应运而生。为实现这一重大和长期的建设，单靠政府的支持是远远满足不了其需求，因此，PPP模式被更多应用到此类综合生态建设项目中。

海绵城市建设项目的特点主要是在下雨时可以吸水、蓄水、渗水、并且净水，等到需要时再将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市建设包含了建筑、水利等多种基础设施的综合规划建设。PPP（Public-Private Partnership）是政府与私企之间的一个合作模式，它鼓励社会资本的参与合作，从而提供更为有效的公共产品。PPP的加速推进，除了会拉动基建外，还会促使民间资本的投资，同时也会加快政策配套措施以及财政补贴机制的完善。

2 PPP模式的发展现状

2.1 PPP项目类型

据CPPPC官网数据整理而得。

在PPP项目周期的四个阶段的项目比重有所差异，一般处于执行阶段的项目占比比较大（图1）。相关报告数据显示：2016年-2018年，依据财政部PPP项目库，明确标注的海绵城市入库数量分别为18个、19个和20个。

2.2 PPP项目应用行业分布

PPP项目的服务和基建按照投资额分别落实在：能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等行业。2018年管理库项目中投资额在第一位的是城镇综合开发，总投资6749亿元。在第一季度的增长数最多，增长数目在2900亿元左右，占比超40%。第二位的是交通运输行业，该行业投资额在第三季度的增加量相对较少，但在第四季度的投资增加较为迅猛。增量排名第三的是市政工程行业，保障性安居工程行业在2018年负增长额最多。养老行业的投资总额则是保持全年负增长（图2，图3）。

3 PPP项目存在的问题

3.1 目前存在的问题

3.1.1 PPP项目的落地率總体偏低

2018年，管理库落地项目同比净增1，962个、投资总额达到2.6万亿元，落地率同比上升了16%（图4）。2018年，管理库落地项目同比净增1，962个、投资总额达到2.6万亿元，落地率同比上升了16%。其中，管理库中上海的PPP项目落地率达到100%。宁夏的46个项目中成功落地35个，落地率76.1%居全国第二。而山东省虽落地率仅在60%左右，基数如此大的情况下该落地率也是较为可观。与此相比，成为全国最低入库PPP项目的落地率的城市是天津。总体来说，大部分地区的落地率在50%左右。

3.1.2 民营企业的参与度不高

从2018年PPP项目建设中参与的社会资本的分类及占比数据来看，成功签约的社会资本的1，589家企业中，国有企业在参与PPP项目建设，占比54%。民营企业占比39.8%，同比上升了5.2%。虽然民营企业占比有所上升，但上升幅度小。

3.1.3 融资方式单一

当前我国PPP项目的融资仍多数来源于银行的信贷或者部分基金公司的资金，作为PPP项目承建者即使是实力雄厚的企业，也无法提供可持续、庞大的建设资金。

3.2 原因分析

3.2.1 前期准备工作不足

海绵城市建设过程具有复杂性，周期长等特点。很多地方在建设海绵城市PPP项目方面的经验等不足，在准备阶段准备不全面，从而导致企业的正常运营管理计划的实施，加重了工期控制难度。也一定程度影响许多企业无法在准备阶段参与到该项目建设，造成海绵城市PPP项目的签约率比较低。

3.2.2 融资金额较大回报周期长且回报率低

PPP融资模式所集中的领域普遍为纯公共领域，准公共基础建设的特点就是前期投入巨大，但是投资回收期较长，且资本回收速度缓慢。海绵城市PPP融资模式的项目周期较长，一般都在10年以上。作为一种准公共产品，完全依靠市场筹资，短期内回报率低很难吸引市场的投资者。同时，我国国内目前还没有完全建立起雨水排放收费的相关制度，短期内不能发挥海绵城市建设的市场机制。

3.2.3 缺乏系统的PPP项目管理经验

地方政府或者是项目公司专门负责PPP项目的工作人员，由于缺乏操作经验，或者是操作能力及操作知识不足，会很大程度上影响民营企业及中小资本企业在PPP项目中的参与度。

4 对策及建议

建议将不规范、不合理，尤其是那些不属于纯公益性建设、投资者自己的资本金不到位、未来项目运行预期不高或是在建设过程中过度依赖政府资金的项目清理出库。

4.1 建立健全海绵城市PPP项目管理的法律制度

从PPP项目模式层面，完善利益相关者的权利、义务、风险承担和责任范围，细化PPP项目管理规范，尤其是SPV公司的管理。并逐步建立和完善海绵城市PPP项目实施过程中的内外部纠纷，可以成立独立的第三方PPP项目争议的协调解决机构，降低PPP项目执行问题解决的法律成本。

4.2 合理制定投资回报率

投资回报率是社会资金是否考虑参与PPP项目的主要因素及驅动力，也是社会资金作出投资决策和政府制定投融资政策的重要依据。如果投资回报率过高，则会加重政府的财政压力及债务，损害社会公共利益，而较低的投资回报率又不利于吸引有实力的社会资本进行投资。回报率需要结合海绵城市建设的目标、生态经济社会等综合效益因素来确定，可委托外部独立专门咨询机构进行投资回报率预估。

4.3 创新融资方式

创新投融资途径。按照不同地区的海绵城市建设内容，做好资金需求和使用规划，从易得性、成本、使用效率等方面，设计适宜本地区海绵城市项目建设的融资模式。可充分利用已有的政府引导基金、绿色债券等工具，建立多元融资机制和有效地投融资组合。

参考文献

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