发达国家粮食加工产业发展状况与经验启示

王雪 陈翔海

摘 要：粮食是关系国计民生的重要战略物资，粮食加工业是粮食再生产过程中的重要环节和基礎性行业。我国拥有丰富的农业资源，是粮食生产大国，粮食加工业的稳定发展对于国家粮食安全和社会稳定都有重要意义。粮食加工政策的扶持对粮食加工行业的发展至关重要，政策上的扶持可以促进粮食加工业快速有保障的发展。本文以粮食加工支持政策为主要研究对象，系统地分析了国外粮食加工支持政策的特点及原因，并提出以下的建议：加快建立现代农业的法律制度;优化农业安全网并且加强农业风险管理和控制;建立农机科技推广系统和调整农业种植结构;建立农民协会等。

关键词：粮食加工;补贴政策;农业发展

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.001

1 国外粮食加工产业的发展及扶持政策

1.1 美国粮食加工产业的特点及政策

美国一直高度重视农业发展，其中农产品给加工业比重不大但发展水平很高。主要表现为六个特点：（1）加工原料稳定，现代化农业为加工业提供了标准化、专业化的原料，农产主根据自己的加工、贸易需要，安排生产;（2）初加工设备完善，美国几乎每个农场都建设了自己的初加工设施，有效解决农产品集中上市面临的收储压力，也提供了粮食加工的可靠保障;（3）精深加工程度高，副产物利用程度高，且注重资源综合利用、可持续发展和生态环境保护;（4）技术与装备先进;（5）产业销衔接紧密;（6）引进高素质人才。从事农产品研究的一般具有大学学历，或者获得MBA，科研机构吸引着世界各地的科学家。

美国20世纪90年代至今，美国实行直接补贴的财政支持政策，为确保农产品经营者收入2002年，美国通过《农业安全法和农村投资法》增加了补贴的种类，实施直接补贴和反周期补贴。为农民建构了收入安全网，补贴金额达到了历史最高水平，基本覆盖了所有的农产品。《2008年农业法》的补贴金额进一步提高，2014年2月7日，美国总统奥巴马签署了《2014年农业法案》，加强了农业风险保障补贴。具体政策有：（1）有效的税收政策。包括加速折旧、亏损结转和实行抵免。（2）强有力的出口政策。例如，增加出口信用担保计划的支出和演唱者是担保计划的还款期等。（3）健全的社会化服务体系。包括资金支助、技术服务、标准服务和信息服务。美国对农业的支持水平高于中国和欧盟，2000年美国的农业支持总量（TSE）为923.33亿美元，2008年美国TSE达千亿美元以上，2012年TES为1563.56亿美元，2014年TES接近2000亿美元。美国农业支持率逐年增长，补贴主要用于农业一般服务的支出。

1.2 欧盟农产品发展背景及政策

欧盟是除中国和印度之外人口最多的WTO成员（5亿），但是农产品加工业发展迅速，其特点为：（1）生产快速发展。（2）加工农产品附加值高。欧盟非常重视对农产品进行深度加工。（3）出口比例大、盈余多。以欧盟成员国法国为例，其农业和农业食品的出口额长期居欧盟第一位，世界第二位，被冠以“绿色石油”的美称。（4）产业布局区域化、专业化。加工企业基本分布在原料产地。（5）生产高度一体化。在WTO的通报下，乌拉圭回合谈判中，欧盟获得了足够的农业支持空间。具体来说包含两部分：一是5%的微量允许，根据乌拉圭回合协定，欧盟国家对特定产品的支持量如果低于该产业产值的5%，则这类支持量计入微量允许，不计入综合支持量（AMS）。二是AMS空间，即超出微量允许部分。从2006-2007年起，随着欧盟东扩，欧盟27国的AMS上线上升到722亿欧元，AMS空间约占欧盟农业产值的20%，若再加上两个5%的微量允许，那就意味着欧盟对任何一个农产品的支持率可以达到该产品产值的30%。巨大的AMS空间意味着欧盟可以对任何想要保护的农产品进行支持，而与中国相比，中国仅仅获得了农业支持空间8.5%的微量允许，并且没有AMS支持空间。

欧盟国家对于支持农产品加工业发展推行了相关的税收政策：（1）增值税优惠。在增值税征收范围里基本税率上，法国为18.6%，德国为15%，英国为17.5%，卢森堡为15%，荷兰为17.5%，比利时为19.5%，意大利为19%，西班牙为16%。采取的主要政策有：①免税与退税，即部分国家允许农业经营者在销售农产品时向购买者索取农产品一定比例的税收补偿。②适用特别税率，即对农业征收增值税时采用明显低于基本税率的特别优惠税率。（2）所得税优惠。①减免优惠，这里列举法国的优惠政策：法国对农林业的收益所得税按照24%的税率计征，而对于其他公司的所得税实行33%的比例税率;②亏损结转，还是以法国为例，法国规定经营性亏损允许向后结转5年，但是折旧产生的经营性亏损不可定期向后结转。

1.3 日本农产品的特点和政策扶持

日本的农业在亚洲极其发达，日本的农副产品品质优良，无论是国内生产还是海外营销的新优品种，都是包装精美、规格统一、色泽亮丽并且品质优良。作为临近我国的最优农业国，日本农产品质量佳的重要原因是：生产模式先进、管理精致。日本农业是专一化的，这一点和美国有些类似，但是因为地域小，比起美国高生产量的农业来说，日本的农民更加专业，生产的产品即全部都为商品，所以农产品的商品率极高。其主要特点为：农产品加工业的产值与规模化程度高、重要的全国农协非官方组织、农产品加工的品种和类别多样、农产品加工技术水平世界一流、优势农产品生产区域合理布局和外向型加工贸易格局。

根据世界银行数据显示，2012年日本人均耕地面积仅0.03公顷，农业灌溉耕地占37.4%，是典型的农业资源异常稀缺国家，但是日本自20世纪50年代以来，日本政府一直给予农业部门高度保护和巨额补贴。日本是世界上对农业实行高支持、高保护政策的典型代表。日本农业的发展长期依赖于财政补贴，庞大的财政补贴集中于农业的预算补贴与农产品的价格补贴。与欧盟国家相比，政策的运作模式主要是以确保农业生产和价格稳定为核心而发展的，对重要农产品设立相应的基金制度，维持农产品的价格稳定。其主要的财政政策为：（1）推动“一村一品”的产业化经营;（2）立法和财政扶持全国农协的发展;（3）有效的税收优惠政策促进农产品加工业;（4）推动农产品加工业产学研的合作;（5）财政补贴民间企业进入农产品加工业;（6）建立科研机构推动农产品加工技术的研究;（7）财政支持加工农产品出口。

1.4 从发达国家看出中国扶持政策缺陷

自2014年5月习近平总书记提出经济发展“新常态”的概念后，以多个一号文件为载体，彰显了我国扶持农业加工政策已经形成多元化支持阶段。2015年我国经济发展步入“增速变化、结构升级、动力转变”的新常态，中央以促进农产品“转方式、调结构”为目标转型了财政支农政策、农业科技政策等。2016年，国家农业部为了切实解决“三农”问题，加快农民持续征收，颁布了多项“三农”政策和优惠措施。在财政支出方面，我国扶持农业加工主要政策有：（1）税收优惠。税收优惠由增值税政策、企业所得税政策和关税政策组成。其中增值税政策：①免征增值税;②降低税率，对部分农产品适用13%的低税率，其余则为17%的税率;③对家禽行业优惠，实行即征即退政策;④提高农产品进项税抵扣率;⑤对茶叶的优惠，对国家定点企业销售的边销茶免增值税;关税政策：①农产品加工从产品出口退税，国家按5%或13%的退税率予以退还;②进口加工设备免税;③渔用设备进口免税;④科研设备进口免税;⑤深加工产品出口退税;企业所得税政策：①农业初加工收入免税;②农牧业技术特许权使用费减税;③农业投资减免税;④林业所得免税;⑤农业产业化重点龙头企业免税;⑥农产品初加工免税。（2）金融支持：①一般金融支持;②重点金融支持，即重点扶持农业产业化龙头企业的金融政策;（3）资金补助;（4）领军企业综合支持政策，包括生产基地和基础设施建设、农户和专业合作社产地农产品初级加工、现代物流、质量管理和品牌教育。

与美国、欧盟和日本扶持政策相比，我国财政支持农产品加工业仍然处于起步阶段。（1）财政支持力度较低。2005年财政预算中，扣除大奖和水利治理和农村气象部门而事业费，真正用于农业的支持水平相当于当年农业GDP的2.9%，2010年仅增加到11%。2016年财政支持农产品加工业的补贴金额也不足日本2010年的1/3。（2）支持政策依据滞后。财政支持目标核心是通过发展农产品加工业，带动提高农产品产量，促进增加GDP总量，提高农民收入水平。支持政策依据仍停滞在“量”这个单一的标准上。（3）财政政策不完善。我国的财政支持手段仍以财政资金支持为主，手段单一，却是各种应有的社会化服务，政策仍有待完善。（4）税收政策不完善。增值税不完善、增值税的发票管理和免税认定不完善和出口退税不完善。（5）金融政策不完善。目前金融支持存在的嫌贫爱富的厚大薄小的倾向，不利于中小型农产品加工企业稳定健康成长。

2 中国粮食加工业的问题和缺陷

2.1 生产利用率低、产后浪费严重

我国每年粮食生产后的损失相当于2×10^8亩（1亩≈666.67）耕地的产量，即5.5×10^10kg。另外我国农产品原料浪费现象严重，高附加值产品偏少。农产品综合利用率水平低，仅仅停留在对产品的一级开发和二级开发上，并且存在过度加工现象，大量农产品的副产物有待加工利用。提高农产品的精加工迫在眉睫，高度的利用率即是生产率的提高，减产即增产，减损亦是增产，对于农产加工不精致，对于产品原料不珍惜，对于产后资源不利用是我国农产品加工的重要缺陷之一。

2.2 加工设备技术落后

我国农产品加工企业自主创新能力较弱，自主创新成果少，在技术装备、标准体系、农产品初加工水平和精深加工技术等方面，与国外发达国家相比还有很大差距。其加工设备，如组合清粉机、高方筛和磨粉机等一部分已经达到了国际水平，但是大部分机器还是依赖于进口机器。与国外的一流设备相比，国内设备存在着制造水平低、工程化配套能力低、技术含量不高、稳定性差、智能和柔性低等不足。粮食加工是一个精良精细的高端技术产业，设备的先进与否直接关系到产品的精良与否。另外，随着国外先进食品设备的飞速发展，我国设备的智能化和信息化与国际水平的差距日益巨大。

2.3 过度加工现象严重

精良食品需求的持续增长，人民物质文化需求也日益增加，对于食品的追求不再是单纯的饱腹那么简单，除了包装精美和色泽明亮以外，口感更是大众所一直要求的。传统的食品加工最大的一个目标是如何保持食品的营养，但是现今部分食品加工企业却误导消费者购买过度加工的食品。谷物加工、油脂加工、果蔬菜加工等如果过度加工，不仅严重的浪费原料，还大大降低了粮食本身具有的营养成分。中国粮食行业协会大米分会的数据显示，以每年20%的大米被加工成特制米测算，我国每年损失大米约400万吨，相当于2000多万人一年的口粮。

2.4 食品产业科技占农业科技总体投入的比例偏低

政府投入是食品学科研发经费投入的重要来源，其投入力度直接影响食品学科研发经费的投入量。农业部数据显示，我国农业科技进步贡献率达65%，农作物综合机械化水平超过61%，品种对提高单产的贡献率达到43%。农业科技力量布局不尽合理、发展仍不平衡，科研评价机制亟待转向，农业科技投入机制还需进一步完善。据显示，发达国家农业科研机构稳定性科研经费占科研投入的比重高達70%以上，竞争性科研经费不足30%。而我国对农业科技项目的投入不够稳定，竞争过度、稳定不足是我国农业科研投入方式的弊端。

2.5 质量控制体系不健全

我国加工农产品的质量控制体系不健全，主要表现为：（1）加工农产品质量安全法律法规体系建设滞后;（2）管理体制不顺、多头管理;（3）生产加工标准数量少;（4）质检机构数量与社会的实际需求差距较大。随着全球性粮食安全与农产品质量安全意识的不断增强，粮食安全和质量安全已成为农产品加工业数量增加与质量提升的两大重要制约因素，对产业发展提出了更高的要求。

3 针对我国粮食加工产业的不足给予的政策建议

3.1 遵守并充分利用WTO规则

按照WTO的规则，我国的农业国内支持不管是“绿箱”政策还是“黄箱”政策都存在很大的空间，完全可以在严格履行承诺、遵守WTO有关规则的前提下，灵活调整我国农业的支持政策，加大对本国农业的支持力度。相应的财政支持法律化制度化。我国目前没有农业投入法，对农产品加工业的财政支持等具体政策措施在相关法律中也没有明确，缺乏法律化和制度化的保障，农产品加工业支持政策带有较大程度的临时性和随意性，财政支持目标也要动态调整。美国《农业法案》5-6年调整一次，我国是农民为主人口大国，适应新形势、新阶段要求，财政支持农产品加工业政策应统筹粮食安全、劳动力转移就业、农民增收和国际竞争力增加等多重目标，并且要有前瞻性和战略性。

3.2 减轻企业所得税负

我国农产品加工业，普遍呈现出税过重，导致产品成本居高不下，企业平均税负占销售收入的8%-10%。应设立相应的所得税优惠措施，包括降低税率、税收减免等直接优惠方式，还包括固定资产加速折旧、亏损结转等间接优惠方式，在很大程度上提高了企业固定资产投资的积极性，有利于农产品加工业的生产率提高和产品创新。财政扶持着眼于整个产业链条设计实施支持政策。我国在调整和完善农产品加工业支持政策时，应着眼于整个产业链条，统筹运用多种支持手段，构建一个既符合WTO规则的农产品加工业支持体系。

3.3 技术研发是农产品加工业发展的生命线

重视科技进步与创新，在鼓励和引导企业等社会力量参与科研投入的同时，要加强对农产品加工技术研究开发的经费支持，加大财政的投资和补贴力度。引导企业建立科技研发机构，鼓励企业引进高新技术和设备，加快技术创造和技术改进。积极推进农科教与加工企业联姻，实施产学研一体化，联合开展重大关键技术攻关。扶持建设农产品加工业标准和品牌体系，加快制定与国际接轨的农产品生产与加工标准，确保质量安全，满足消费需求，对获得国家原产地产品标识的农产品加工企业给予分等分级奖励性的补助投资。

3.4 合作社组织是农产品加工业发展的依靠

国家应加大扶持力度，加快合作组织特别是农民合作社组织加快发展。此外扶持强化中小加工企业和产地初加工，增加农产品产地初加工项目补助规模，扩大项目实施范围小，提高补助标准。发展壮大包括农民合作社在内的各类合作组织，制定相应的财政支持政策，鼓勵引导合作组织为农产品加工企业开展多种服务。实施分行业、分区域的差别扶持政策。大企业重点扶持提高研发能力，建议参照农业机构购置补贴办法，对大企业购置先进研发设备、检验检测设备给予一定补贴。粮食加工企业重点扶持提高研发能力，建议参照农机购置补贴办法，对大企业购置先进研发设备、检验检测设备给予一定补贴。

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