综合应急救援能力评价指标体系架构及内容表示研究

邹逸江 孔佳辉 斯港杰

0 引言

当突发公共事件不可避免或者已经发生后，及时、有效的综合应急救援是唯一可以抵御突发公共事件蔓延，并可能减缓危害后果的有力措施[1]。综合应急救援工作及时得当，就能在很大程度上减小突发公共事件带来的灾害，可以有效地降低灾害造成的损失。相反，综合应急救援工作开展不力，延误时机或方法错误，则可能产生应急救援风险移变，导致灾难升级与扩大化，甚至带来次生、衍生、耦合等各种灾害，给整个社会带来极大危险和损害，甚至演化为全社会公共危机[2]。尽管可以采取各种预防措施和管理手段来减少突发公共事件带来的损失，但从国内外的实际情况来看，建立适合突发公共事件需求的综合应急救援是减少灾害损失的唯一选择[3]。

综合应急救援是指通过事前周全计划和应急措施，充分利用一切可能的联动力量和资源，灵活下达指令，在各类灾害事故发生后迅速控制事故发展并尽快排除事故，保护现场人员和场外人员的安全，将事故人员、财产、环境造成的损失等降低至最小程度，并通过预定手段迅速稳定民心、恢复生活和生产秩序的完整体系[4]。

由此可知，突发公共事件应急处置核心和关键所在的综合应急救援能力评价就显得至关重要，因为综合应急救援工作不仅是重大突发公共事件应急管理的重要环节，也是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂、最难实施的阶段，对掌控整个突发公共事件全局发展具有不可或缺的意义[5]。

应急救援能力评价的一般定义是：以灾害应急救援为评价对象，以全面应急救援管理为指导，以科学的方法构造评价指标体系，建立评价模型，进行综合评价，找到问题和不足，不断进行完善和改进。应急救援能力评价可以针对某个机构、某类突发事件，还可针对某个城市[6]。本文认为综合应急救援能力评价是指：从应急管理和灾害处理的全过程考虑，针对应急救援系统，建立科学合理的评价指标体系，运用可操作性强的评价方法，定期进行综合评价，得出结论，明确系统存在的优点和缺点，以提高实际的应急救援能力。

实现有效的应急管理能力评价，建立一套科学、合理、高效的评价系统，是关系应急管理指挥总体能力提高的关键[7]。因此，开展灾害应急管理能力评价具有十分重要的意义：可以定期检查应急准备工作，便于在灾害发生之后减少应急救援工作的盲目性，提高应急工作的效率；进行灾害应急能力评价，可以加强灾害应急管理工作的规范性和有效性，提高应急救援组织的专业化水平；进行灾害应急能力评价，可以改变应急管理工作的重点，变被动为主动，明确自身在应对突发灾害时的优势和弱势，便于高效合理的应对[8]。

本文尝试从新的理论视角，从突发事件的准备（灾前）、响应（灾中）、处置（灾中）、保障（灾中）、善后（灾后）等全过程，全方位、全要素地创新研究综合应急救援能力评价指标体系架构及内容，从而使综合应急救援行动高效有序，将灾害带来的损失降低到最低限度。本文只对综合应急救援能力评价指标体系进行论述，不涉及计算方法及指标权重，因为前者有些创新，后者没有创新可以采用目前论文中介绍的许多方法，所有没有提及。

1 综合应急救援能力评价指标体系架构表示

1.1 综合应急救援能力评价指标体系三维坐标系描述

1.1.1 综合应急救援灾害轴

综合应急救援灾害=（35个自然灾害，10个事故灾难灾害，7个公共卫生灾害，8个社会安全灾害）。

●自然灾害=（气象水文灾害：干旱、洪涝、台风、暴雨、大风、冰雹、雷电、低温、冰雪、高温、沙尘暴、大雾等；地质地震灾害：地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等；海洋灾害：风暴潮、海浪、海冰、海啸、赤潮等；生物灾害：植物病虫害、疫病灾害、鼠害、草害、赤潮灾害、森林/草原火灾等；生态环境灾害：水土流失、风蚀沙化、盐渍化、石漠化等）。

●事故灾难灾害=（火灾事故，危险化学品事故，烟花爆竹安全事故，非煤矿山事故，建设工程施工事故，公路、水运、铁路、民航等交通运输事故，人防工程事故，供水、排水、电力、燃气、道路桥梁、隧道、特种设备等公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等）。

●公共卫生灾害=（传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全事件，药品安全事件，职业危害事件，动物疫情，其他严重影响公众健康和生命安全的事件等）。

●社会安全灾害=（恐怖袭击事件，重大刑事案件，粮食供给事件，能源资源供给事件，金融突发事件，社会群体性事件，涉外突发事件，网络与信息安全事件等）。

图1 综合应急救援能力评价指标体系三维坐标系描述

图2 综合应急救援能力评价指标体系架构描述

因此，上述自然灾害、事故灾难灾害、公共卫生灾害、社会安全灾害构成的救援灾害，经数学工具---代数抽象表示如下：V=[V1，V2，V3，V4]，其中V代表救援灾害轴，V1、V2、V3、V4分别代表自然灾害、事故灾难灾害、公共卫生灾害、社会安全灾害，其中：

V1=（V11，V12，·····V1i），其中i=1，35，即V1代表35个自然灾害灾种；

V2=（V21，V22，·····V2j）， 其中j=1，10，即V2代表10个事故灾难灾害灾种；

V3=（V31，V32，·····V3k），其中k=1，7，即V3代表7个公共卫生灾害灾种；

V4=（V41，V42，·····V4l）， 其中l=1，8，即V4代表8个社会安全灾害灾种。

1.1.2 综合应急救援区域轴

图3 综合应急救援准备能力评价指标体系表格描述形式

综合应急救援区域=（村，社区，街道（镇），区（县、市），市，省），经数学工具---代数抽象表示如下：G=[G1，G2，G3，G4，G5，G6]， 其中G代表救援区域轴，G1、G2、G3、G4、G5、G6分别代表村、社区、街道（镇）、区（县、市）、市、省。

1.1.3 综合应急救援时间轴

综合应急救援时间=（准备，响应，处置，保障，善后），经数学工具---代数抽象表示如下：T=[T1，T2，T3，T4，T5]，其中T代表救援时间轴，T1，T2，T3，T4，T5分别代表准备、响应、处置、保障、善后。

1.1.4 综合应急救援能力评价指标体系三维坐标系描述

综合应急救援能力评价指标体系三维坐标系=（救援灾害轴，救援区域轴，救援时间轴），经数学工具---代数抽象表示如下：

C={V，G，T}，其中V、G、T分别代表救援灾害轴、救援区域轴、救援时间轴，C代表应急救援能力评价指标体系三维坐标系描述，描述了综合应急救援准备、响应、处置、保障、善后等能力的评价指标体系内容。综合应急救援能力评价指标体系三维坐标系描述表示如图1所示。

1.2 综合应急救援能力评价指标体系架构描述

针对上述三维坐标系中的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件灾种，村、社区、街道（镇）、区（县、市）、市、省等突发事件区域，准备（灾前）、响应（灾中）、处置（灾中）、保障（灾中）、善后（灾后）等突发事件处置时间，建立综合应急救援能力评价指标体系架构描述，其架构如图2所示。

图4 综合应急救援响应能力评价指标体系表格描述形式

图5 综合应急救援处置能力评价指标体系表格描述形式

图6 综合应急救援保障能力评价指标体系表格描述形式

图7 综合应急救援善后能力评价指标体系表格描述形式

2 综合应急救援能力评价指标体系内容表示

2.1 综合应急救援能力评价指标体系框架内容

基于上述综合应急救援能力评价指标体系架构描述，可得出：

综合应急救援能力评价指标体系框架=（综合应急救援准备能力评价指标体系，综合应急救援响应能力评价指标体系，综合应急救援处置能力评价指标体系，综合应急救援保障能力评价指标体系，综合应急救援善后能力评价指标体系）。

2.2 综合应急救援能力评价指标体系表格描述形式

2.2.1 综合应急救援准备能力评价指标体系表格描述形式(如图3）

2.2.2 综合应急救援响应能力评价指标体系表格描述形式(如图4）

2.2.3 综合应急救援处置能力评价指标体系表格描述形式(如图5）

2.2.4 综合应急救援保障能力评价指标体系表格描述形式(如图6）

2.2.5 综合应急救援善后能力评价指标体系表格描述形式(如图7）

3 结语

目前对于应急救援能力评价指标体系的研究基本上都是基于单项，缺乏综合应急救援能力的评价指标体系研究。在评价指标体系设计时考虑不够周全系统，不能把所有的关键因素综合考量进来，本文针对这些存在的问题对突发事件综合应急救援能力评价指标体系展开了比较新颖的、系统性的、详细的研究。本文的研究成果：一是实现“预防为主、关口前移”的应急救援管理；二是及时有效地应对各类重大突发事件减少因低能力的综合应急救援操作而带来的损失；三是促进政府提高综合应急救援能力建设；四是提高政府应对重大突发事件的综合应急救援反应能力；五是有助于应急救援适应各类变化，以便于可以在突发事件准备、响应、处置、保障、善后等分析中，重点把握应急救援的关键环节，采取正确的应对措施，变被动为主动。