森林草原灭火跨国（境）救援队能力建设研究

张志强

我国幅员辽阔，边境线长达4万余公里（含大陆海岸线1.8万余公里），其中陆地边境线长约2.2万公里；是世界上陆地边境线最长、邻国最多的国家。它东起辽宁省丹东市的鸭绿江口，西至广西壮族自治区防城港市的北部湾；与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、印度、巴基斯坦、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南等十几个国家和地区接壤。其中以中蒙边境最长，约4710公里；其次是中俄边境4300公里，中缅边境2185公里，中印边境2000公里，中哈边境1700公里，中朝边境1420公里。

我国边境地区多为山地、地形复杂、交通不便、森林草原资源丰富。近年来随着经济的发展，边境地区人员活动频繁；过境火灾逐年增加，造成的破坏和影响也日渐增大。据统计，自建国以来，东北、内蒙古边境地区共发生森林草原火灾4000余起，其中过境火600余起，受害森林草原面积6.13万平方公里，经济损失达30余亿元，并造成大量人员伤亡。仅2019年3月—4月，中朝、中俄、中蒙边境连续发生数起过境森林草原火灾，备受社会各界广泛关注。

1 森林草原灭火跨国（境）救援队能力建设的现状

2018年3月，国家机构改革成立了应急管理部；4月，国家林业和草原局组建；森林草原火灾防治工作进入快车道，森林草原跨国（境）灭火救援也进入快速发展阶段。应急管理部基于我国边境地区不同的林情、社情、队伍实际，统一规划、逐步实施；2018年11月，内蒙古森林消防总队组建了我国第一支200人的森林草原灭火跨国（境）救援队[1]；随后驻边境地区森林总队相继组建了各自的森林草原灭火跨国（境）救援队。截至2019年3月，共组建森林草原灭火跨国（境）救援队六支，兵力达1200人，部署于中朝、中俄、中蒙、中哈、中吉、中塔、中巴、中印、中尼、中不、中缅、中老、中越十三条边境线地区；作为处置和应对我国边境地区森林草原火灾的重要机动力量。

1.1 体系基本健全

我国跨国（境）森林草原灭火救援工作实行“国家统一领导，业务部门分工指导，主管部门具体负责”的管理体系。国家层面由国家森林草原防灭火指挥部统一领导,形成强有力的领导核心；应急管理部国际合作及救援司负责统筹协调跨国（境）相关事宜，国家林业和草原局森林草原防火司负责业务指导。应急管理部森林消防局作为森林草原跨国（境）救援队的主管部门，具有直接指挥权。

图1 森林草原灭火跨国（境）救援队组织管理体系

森林消防局内部实行严格的层级管理，确保命令指示畅通、反应迅速。森林消防局下属的黑龙江、内蒙古、吉林、新疆、西藏、云南六支森林消防总队具体负责各自辖区内的森林草原跨国（境）救援队的日常训练、生活、管理、使用、调度等工作（如图1所示）。

1.2 任务基本明确

根据任务分工，六支森林草原灭火跨国（境）救援队分别部署在吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南六省的边境地区，由于各地区林情、社情不同，所担负的任务也有所区别。每年森林草原防火期，各跨国（境）救援队都靠前驻防，最大限度减小或避免过境火对边境地区人民及森林草原资源造成的伤害（如图2所示）。

图2 森林草原灭火跨国（境）救援队任务部署示意图

吉林森林消防总队跨国（境）救援队,担负与辽宁、吉林省接壤1206公里的中朝边境地区，与吉林省接壤的232.7公里的中俄边境地区森林草原火灾扑救任务。吉林省属温带大陆性季风气候，春季干燥风大，秋季天高气爽；植被以落叶针叶林为主，富含油脂、极易燃烧；每年春秋季扑火任务较重；尤其是从松花江畔到长白山腹地的任务更重。

黑龙江森林消防总队跨国（境）救援队,担负2981.26公里的中俄边境地区森林草原火灾扑救任务。黑龙江省属寒温带与温带大陆性季风气候，气候地域性差异大；森林覆盖率达83%，每年春秋季森林草原扑火任务繁重。尤其是大兴安岭北部地区的任务更为繁重。

内蒙古森林消防总队跨国（境）救援队,担负1300公里的中俄边境地区，2900公里的中蒙边境地区草原火灾扑救任务，由于边境线长，与蒙古国广袤的草原相连，春秋季人为点烧、雷电等因素引发过境草原火灾频发，扑火任务繁重。

新疆森林消防总队跨国（境）救援队,担负5992公里的新疆边境地区森林草原火灾扑救任务。新疆是我国陆地边境线最长、邻国最多的省区，分别与蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度接壤。新疆属温带大陆性气候，昼夜温差大，气候干燥；夏季降水少，扑火任务较重；尤其是天山和阿尔泰山区的扑火任务更重。

西藏森林消防总队跨国（境）救援队,担负3594公里的西藏边境地区森林草原火灾扑救任务。西藏与印度、尼泊尔、不丹、缅甸接壤；气候总体上具有西北严寒干燥，东南温暖湿润的特点。每年干季12月—4月森林草原火险等级高，扑火任务较重；尤其是雅鲁藏布江中下游地区，中印、中缅交界地带灭火任务繁重。

云南森林消防总队跨国（境）救援队,担负1997公里的中缅边境地区，710公里的中老边境地区及1353公里的中越边境地区（含与广西省接壤的中越边境地区）草原火灾扑救任务。云南属亚热带高原季风型，立体气候特点显著、干湿季节分明、干季森林草原火险等级高，扑火任务繁重。

1.3 能力基本形成

森林草原灭火跨国（境）救援队按照重型与轻型装备交叉编组。在灭火救援时，主要采取装甲分队与常规分队相配合的方式，并配备无人机进行空中侦察，实时传输火场态势，为灭火决策指挥提供依据。在日常训练时，各跨国（境）救援队根据驻地边境地区的林情、社情，结合队伍实际，适时开展不同场景的实战化灭火演练。同时，考虑到救援中要与邻国人民进行沟通的实际需求。在训练中加入了语言文字、口语交流、地域文化、外交礼仪等内容的学习。

2019年3月，森林消防局组织对森林草原灭火跨国（境）救援队进行交叉检查验收，六支森林草原灭火跨国（境）救援队全部通过验收，这标志着这六支跨国（境）灭火救援队已具备执行边境地区森林草原火灾扑救的能力[2]。

1.3.1 装备保障能力

灭火装备是扑救森林草原火灾的基本要素，是实现扑救手段信息化、现代化的重要支撑。配置科学、功能完备的灭火装备能够有效提升灭火效能；森林草原灭火跨国（境）救援队根据辖区不同的地形、植被、气候、水源等因素，有针对性地配备适用的灭火装备，有利于提高灭火效能。如吉林、黑龙江边境地区多为浅山丘陵，山势较为平缓，适合履带式森林消防车机动作业。内蒙古边境地区多为开阔的草原，水源相对不足，适合草原灭火车拖压灭火，灭火手段以风力、阻隔灭火为主。新疆边境地区多为荒漠植被，水源不足，适合风力灭火。而西藏、云南边境地区多为高山峡谷，山势陡峭、交通不便，不适合履带式车辆通行，但水源丰富，适合以水灭火、直升机吊桶洒水灭火。

例如，某中队作为内蒙古森林总队跨国（境）救援队的组成部分，担负着627公里的中俄边境、682公里的中蒙边境地区火灾扑救任务，该区域以低山丘陵、过渡草原地形为主、水源相对不足。因此，配备单兵灭火主战装备时，主要以风力灭火机为主，其次是水枪、水泵等以水灭火装备；同时配备一些二号工具、油锯、割灌机等工具（如表1所示）。

1.3.2 通信保障能力

目前，森林草原灭火跨国（境）救援队主要以短波电台、超短波电台、超短波手持机、海事卫星电话和移动电话等通信器材进行联络。在森林草原防火期间，森林消防队伍会在辖区内安装临时中继站，建立内部通信网，分配信道，明确指挥员呼号；手持机配发至班长骨干一层，便于灭火作战指挥。如某中队，所属2名中队干部每人配备1部GPS定位仪，1部手持机；4名班长每人配备1部手持机；报务员携带综合电台1台、背负式北斗终端1台，以确保通信指挥通畅。

1.3.3 后勤保障能力

目前，森林草原灭火跨国（境）救援队的后勤保障以自我保障为主，特殊情况也可通过应急管理部国际合作及救援司协调保障。当执行跨国（境）灭火救援任务时，救援队一般按照参战人数，携带7日量给养及生活保障物资。卫生员随队开展医疗保障，携带急救药品1个基数、急救器材1套；负责消防队员的日常卫生防疫、现场急救、后送治疗等工作，队员每人携带1个单兵急救药包。驾驶员要提前检修车辆，加满油料。并随车携带一些常用车辆易损件、维修工具、加油器材等。另外，带队干部要携带一定数额的现金，以备出现紧急情况应急使用。

表1 某中队单兵主战灭火装备配备情况

1.3.4 灭火作战能力

在日常训练中，森林草原灭火跨国（境）救援队按照战训合一的原则，坚持贴近实战、科学施训、从严从难开展训练；确保训练秩序正规、形式多样、方法灵活；强化合成训练、实战演练；以提升跨国（境）灭火救援能力。同时，救援队十分注重骨干的培养、使用和保留；队伍配备科学，人员梯次合理；确保跨国（境）灭火救援能力的长期保持。如某中队兵力共计28人；其中四级指挥员2人，一级消防士2人，二级消防士1人，三级消防士3人，四级消防士12人，预备消防士8人。具有5年以上灭火实战经历的20人，占总人数的71.5%，他们灭火经验丰富，是队伍的中坚力量。预备消防士8人，占总人数的25%，他们干劲足、有活力、服从意识强，是队伍的新生力量（如表2所示）。

2 森林草原灭火跨国（境）救援队能力建设的不足

2019年，全国共发生草原火灾45起，其中重大火灾1起、特大火灾2起，均为过境火灾。分别是3月18日，吉林延边珲春市敬信镇中俄边境草原火过境，延边森林消防支队出动600余人，采取以火攻火、有依托点烧等方式，历时2天将过境火扑灭。4月17日，内蒙古自治区陈巴尔虎旗胡列也吐地区中俄边境草原火过境，呼伦贝尔森林消防支队出动200余人，奋战三天两夜将入境火扑灭。5月13日，新疆伊犁州中哈边境都拉塔口岸边境草原火过境，伊犁森林消防支队出动105人，采取开设隔离的方法将大火阻截在边境之外。频发的过境火对边境地区的生态环境造成巨大破坏，严重影响人们的生产生活。同时，在灭火救援中也暴露出我国森林草原跨国（境）救援队建设存在的不足：

2.1 组织协调不够顺畅

顺畅的组织协调，很大程度上决定了灭火救援任务的进度和效率。现阶段我国森林草原灭火跨国（境）救援队在组织协调方面还存在许多不足。跨国（境）灭火救援的特殊性，需要与边境国家和地区的人民、政府等机构打交道。灭火救援时，还需考虑国际政治影响、邻国政府的反应等因素，并积极进行沟通，才能确保灭火救援任务的顺利开展。同时，还要加强与本国公安、交通、医疗等部门的沟通，争取他们的配合和支持。由于需要协调的部门多，之间还没有隶属关系，这些都加大了森林草原灭火跨国（境）救援的协调难度。

2.2 通讯手段比较落后

目前，森林草原灭火跨国（境）救援队的通信手段主要以超短波通信为主，设备主要有手持机、中继站、超短波电台、单兵北斗定位系统等。在无公网信号覆盖的区域，超短波通信可作为保底通信手段，但边境地区地形复杂、沟谷纵横，超短波信号很容易被遮挡、屏蔽；不能满足跨国（境）灭火通信需求。现配备队伍的单兵北斗定位系统功能单一、陈旧，基本只有定位发送功能，且只能发送文字，不能发送图片及视频资料；电池沉重，手柄屏幕触感不灵敏，操作困难不能满足灭火救援任务需求。GPS卫星定位器材品牌多样，定位数据参差不齐。中继站建设数量少，超短波信号的覆盖范围有限。另外，消防部队转隶移交应急管理部后，原军用信道被收回，民用信道未能及时申请下来，通信保障一时出现断档，需要临时借用和租借地方其他单位信道。

表2 某中队人员组成情况

2.3 装备配置不够科学

目前，森林草原灭火装备配置主要采取统一采购，统一配发的方式。这种配置方式可实现基层各森林消防队伍装备数质量的绝对趋同，便于维修保养、售后服务。但由于统得太死，忽视了装备的差异性和适用性，导致一些装备配发到驻地单位，出现不适用或功能弱化的现象，造成装备资源的浪费。如云南地区山高林密、坡陡沟深，履带式森林消防车在这根本就无用武之地。云南属高原地区，林区道路狭窄，一般轮式车辆常常出现动力不足、爬坡困难、经常熄火、水温过高的现象，影响灭火救援行动的开展。因此，配备装备时一定要考虑地区差异，按需配备，并给使用单位一定的装备配备权限。

2.4 灭火救援经验不足

我国自2018年以来陆续组建了六支森林草原灭火跨国（境）救援队，时间不足三年，可以说是新生事物，一切都是零基础。跨国（境）灭火救援经历严重匮乏，甚至是空白。目前，我们主要是参考和借鉴一些国外发达国家在森林草原跨国（境）灭火救援方面的成功经验；其次，结合我国国情，探索符合本国森林草原灭火跨国（境）救援的方法和手段，这需要一个长期积累、反复完善的过程。

3 加强森林草原灭火跨国（境）救援队能力建设的对策

3.1 完善跨国（境）灭火救援体系

进一步完善政府统一领导下，多部门、多领域分工负责的森林草原灭火救援体系[3]。对不同部门的职责进行明确和划分；根据不同边境地区林情、社情及灭火力量编成，制订相应的森林草原灭火跨国（境）救援预案，实行一体化的力量调度。

开展森林草原跨国（境）灭火救援时，要严格遵循跨国（境）灭火救援应急响应流程，依据我国森林草原火灾级别，结合考虑邻国森林草原火灾级别的界定标准，启动相应的应急响应等级，才能做到忙而不乱。森林草原灭火救援部门要制定有针对性、操作性强的应急预案，在信息接报、火情研判、应急响应等方面进行规范统一。加强与邻国的合作力度，对接跨国（境）应急响应流程，明确各部门职责，进一步完善森林草原灭火跨国（境）救援体系。

3.2 加强跨国（境）灭火装备建设

灭火装备在一定程度上决定着灭火救援任务的成败。当今社会，执行森林草原灭火跨国（境）救援任务在一定程度上是在打装备仗[4]。要不断加强履带式森林消防车、森林消防水泵、灭火水炮、水枪等灭火主战装备的研发及配备；完善个人防护装备、无人机、通信装备的结构及功能；形成装备齐全、性能可靠、技术先进、保障有力的跨国（境）灭火装备体系，才能不断提升跨国（境）灭火救援效能。同时，要加强装备应用人才的培养。以实战需求为导向，面向装备一线使用、管理人员，利用产学研用政策优势，系统培养装备应用人才，提高装备应用技术水平，提升装备质量控制、管理能力。

要结合辖区不同的气候、植被、地形特点，科学配置灭火装备。如云南边境地区山高林密、水资源丰富；可多配发一些移动式灭火水炮、电控水枪等以水灭火装备；少配发风力灭火装备；不配发履带式森林消防车辆，增配高原型灭火飞机，提升森林草原灭火的科技含量。内蒙古边境地区山势平缓、水源相对不足，可多配发一些履带式森林消防车、草原灭火车、风力灭火机，减少森林消防水泵、水炮等装备数量。

3.3 统一跨国（境）应急沟通方式

信息匮乏往往会影响森林草原灭火救援行动的速度和效率，甚至会出现差错。尤其是火灾初期，火情不明会导致人员调配、装备配置、物资准备出现混乱。跨国（境）灭火救援工作不仅要自主收集相关火情信息，还需与邻国相关部门沟通，以全面了解火灾形势。但在日常国际事务中，政府跨国交流主要依靠外事部门，通过外交渠道逐级上报与回复，环节多、耗时长。沟通手段主要依赖电话、传真、邮件、纸质文件等，缺乏在线即时沟通能力，在资料收集、调取、存储等方面存在较大的局限性[5]。

对于森林草原灭火跨国（境）救援任务来说，时间是极度稀缺的。灭火指挥员在火情研判、信息收集、沟通协调、指令下达等方面需要大量的沟通，常规的信息沟通渠道难以适应跨国（境）灭火救援任务需求。因此，除正常外交协商途径外，我们还应与邻国加强合作，统一跨国（境）应急信息沟通方式，保证信息传输的及时、高效，提高灭火应急处置效率。目前，应急管理部以“上海经合组织”、“一带一路建设”及“金砖五国”等组织为基本依托，与周边国家积极开展沟通与交流，共同研究有效的信息沟通方式。

3.4 开展跨国（境）联合灭火演练

开展森林草原灭火跨国（境）联合演练有助于增强邻国森林草原灭火队伍对火灾应急处置的流程、装备、通信等方面的熟悉程度，提高森林草原灭火跨国（境）救援队之间的协同作战及应急处置能力。要定期开展桌面推演和实战演练等类型的跨国（境）联合灭火演练，建立联合灭火演练组织实施的长期机制。要组织对重特大森林火灾的风险评估，以森林草原火灾扑救、人员搜救等为重点，开展跨国信息沟通、指挥部紧急运转、应急联动等关键环节的灭火演练，提高演练的针对性与实战性。基于“准备即演练”的理念，切实做好演练的场景开发、脚本制定、会议协商等准备工作。要根据演练反馈的问题，及时修订与优化灭火救援预案，提高预案的生命力[5]。

4 结语

自应急管理部成立以来，我国应急救援力量得到了进一步整合优化，应急救援能力进一步提升，救援队伍的职业化、专业化、规范化成为发展趋势。森林草原灭火跨国（境）救援队组建时间较晚，各方面建设才刚刚起步；目前只具备基本的森林草原灭火能力；与“主力军”、“国家队”的要求还有很大的差距。我们必须要有紧迫意识，加快构建科学的森林草原灭火跨国（境）救援体系；加强顶层设计，多管齐下，层次管理，集中力量建设，配齐配强人员及装备，不断提高队伍的跨国（境）灭火救援能力及处置其他突发事件的能力；争取早日形成战斗力，为大国救援贡献力量。