基于行政组织因素的地方政府电子政务服务供给逻辑分析

刘 江

（1.台湾政治大学 公共行政学系，中国台湾 台北 11605；2.福州大学 阳光学院，福建 福州 350015）

中国的电子政务历经20年的发展，取得了长足的进步，从政府上网工程、电子政务服务项目到近几年的“互联网+政务服务”项目，各级政府开始尝试整合政府门户网站、政府新媒体（政务微博、政务微信等）、政务服务平台等在内的电子政务服务渠道，甚至引入大数据、人工智能等新兴资讯科技，以期提升公民的服务体验与满意度[1]，电子政务服务在各地渐成扩散之势。然而，地方政府基于何种逻辑供给电子政务服务？或者说电子政务服务水平受哪些因素的影响？目前研究尚不及电子政务绩效评估体系、电子政务公众采纳等议题的研究那么丰富[2]9。在有限的研究中，学者们主要集中于资源条件、创新扩散、人因要素等视角的讨论[3−6]，缺乏基于行政组织因素的经验分析。

本研究提出的问题的是：其一，自2015年开始，国务院在全国范围开展政府网站普查、抽查行动，对不合格政府网站予以公开曝光，并启动问责机制[7]。上级行政压力（国务院启动网站普查、抽查行动）是否会促进地方政府电子政务服务能力的提升？其二，有学者基于跨国数据分析认为，政府透明度对政务发展水平具有显著正向影响[2]1，这一结论是否适用于我国地方政府场景？其三，有研究指出我国公共服务供给存在“群体差异”（郁建兴，2011）的问题，这一观点是否适用于电子政务服务领域？有研究发现，地方政府电子政务服务受公众服务需求因素的影响有限[8]，那其他群体对其影响又如何呢？其四，有研究认为，声誉评价可能成为提升公务员绩效的动力[9]。以此类推，政府声誉是否会驱动地方政府电子政务服务能力的提升？针对上述问题，现有文献尚无法给出确定的回答，亟待验证，本文试图围绕“电子政务服务的供给逻辑”的主题通过经验研究对上述问题加以解答。

一、文献梳理与研究假设

基于上述问题，本研究将上级行政压力、政府透明度、政府服务倾向、政府声誉等行政因素，作为地方政府电子政务服务的供给验证解释变量。

（一）上级行政压力与电子政务服务

Chen等[10]基于中国县级政府网站的实验调查发现，自上而下的监督机制是地方政府提供电子政务服务的重要动因，此观点得到王军洋、胡洁人[11]的响应，两位学者进一步认为，地方政府的行动意愿主要来自于上级的晋升和考核压力。据此观点，上级行政压力可能是地方政府电子政务服务的正向影响因素。马亮[4]56此前对该假设进行过经验验证，但其采用“省级政府网站绩效”操作化“上级行政压力”，该操作化并不贴切，可能导致解释偏误，原因在于省级政府网站服务绩效表现对下级政府的影响更多体现为示范效应而非行政压力。本研究采用“国务院开展的地方政府网站普查或抽查行动”操作化“上级行政压力”更具合理性，因为普查或抽查行动通常伴随着公开曝光和一定的公开问责，因而更有助于检验上级行政压力与电子政务服务之间的关系。故验证如下假设：

H1：上级行政压力会对地方政府电子政务服务产生显著影响

（二）政府透明度与电子政务服务

有研究表明，政府透明度是促进政府提供一流服务质量的重要手段[12]，其作用机理在于：政府透明度意味着政府将有更大程度的开放、问责和监督[13]，给予公众检视政府行为是否符合其承诺的机会[14]，进而促进公共服务的绩效产出[15]；相反，低透明度难以激励公务人员有效率且干净利落的工作[16]。本研究预期政府透明度与公共服务质量的逻辑关系同样适用于电子政务服务场域。更有学者基于国际经验证据发现，透明度有助于减少公民在电子政务服务中的不确定性[17]，对电子政务绩效具有正向影响[2,18]。不过，基于国际经验的研究结论是否适用于中国场景，有待验证，基于此，提出如下假设：

H2：地方政府的透明度对其电子政务服务具有显著的正向影响

（三）服务倾向与电子政务服务

在电子政务发展初期，公共部门对电子政务的大量投资未能实现持续的效益，引发了关键利益相关者（如政府、企业和公民）对于电子政务项目成效与期望差距的讨论[19]，以及电子政务应从政府供给导向转为公众服务导向的呼吁[20]，开发更好地满足公众需求的电子政务服务越来越成为电子政务发展的关键[21]。本研究好奇的是：社会公众具有多样性，地方政府在提供电子政务服务时是否存在“群体差异”？鉴于目前电子政务主要服务对象为G2B（政府—企业）、G2C（政府—普通公众）两大类型，故本研究将社会公众区分为企业公众与普通公众两类。企业公众希望通过电子服务服务平台享受更多投资兴业的便利服务，普通公众则希望通过电子服务服务平台解决民生问题。虽然企业公众与普通公众均为政府的服务对象，但地方政府可能对两个群体的服务倾向（企业服务倾向、民生服务倾向）会有所不同。因为任太增[22]研究认为，经济增长凌驾于其它社会目标之上的政府具有企业服务倾向特质，导致公共资源分配失衡，普通公众所得份额较低，若政府坚持民生服务倾向则可能呈现另一种景象。这一论述揭示了政府不同的服务倾向对公共服务供给的影响，由此提出如下假设：

H3a：企业服务倾向对地方电子政务服务具有显著的正向影响

基于制剂在生产过程中的特点，以及在尚无专业信息核算软件的现况下，从管理的成本效益考虑，对制剂成本核算维度及控制方法进行有效选择，显得尤为重要。

H3b：公众服务倾向对地方电子政务服务具有显著的正向影响

H3c：企业服务倾向、公众服务倾向对地方电子政务服务具有不同影响力

（四）政府声誉与电子政务服务

国内文献目前对这两者关系的讨论极少。政府声誉是指“公众基于直接经验和间接信息感知而形成的政府总体印象和评价”[23]。声誉管理目前在公共部门已极为普遍，常被作为对抗官僚主义和低效率等负面形象的有效工具[24]。不仅如此，满足利害关系人期望而形成的“声誉阶梯”，可以让政府部门在同行中脱颖而出[9]。Kelley & Simmons[25]基于美国案例研究发现，政府官员在声誉评级不高时会感到非常羞耻并努力改变政策。就政府声誉与电子政务服务两者间关系，有学者认为，中国政府清楚认知到电子政务在促进经济增长和提升其合法性方面的价值，因而将电子政务建设成为塑造开放透明度形象、追赶西方发达国家政府治理水平的重要组成部分[26]。按其逻辑，政府声誉将会对电子政务服务产生正向激励，但其分析仅为理论演绎。就地方政府而言，改革开放以来，中央“持续性放权改革”为地方政府的行为选择提供了充满弹性的自主性空间，激发了地方政府间的经济竞争与政绩竞争[27]。本研究预期，基于声誉阶梯对于地方政府之间竞争的拉力效应，地方政府可能由此产生促进电子政务服务的动力，寻求在与同行竞争中脱颖而出的机会。因而，本研究假设：

H4：政府声誉会对地方政府电子政务服务产生显著的正向影响

二、资料来源与变量测量

（一）资料来源

本研究选取中国地级市作为地方政府电子政务服务供给逻辑分析的研究对象，分析数据主要为二手资料，因变量的数据来自电子科技大学智慧治理研究中心发布的《中国地方政府2018年互联网服务能力发展报告》，其他自变量数据主要来自《中国城市统计年鉴》等统计报告或统计资料，资料来源的权威性可确保研究结论的可靠性。

（二）变量测量

1.因变量

与国内其他电子政务服务绩效评价相比，电子科技大学智慧治理研究中心[28]所作的“地级市政府电子政务服务能力”评价，打破了“以政府网站为中心的电子政务单一评价模式”[29]，将电子政务延伸至政府“多网、多微（如政务微博、政务微信）、多端（如政务客户端）”，因而其评价数据涵盖了全互联网整体服务效能与履职能力，评价结果由“服务供给能力”、“服务响应能力”、“服务智慧能力”三大主体指标整合而成，将结果端的服务效果与过程端的政府服务能力有机结合，较为全面准确反映地级市政府目前电子政务服务水平。

本研究用国务院组织的网站普查或抽查行动之后的公开曝光次数操作化“上级行政压力”，数据经中国政府网的“政府网站普查频道”整理所得。据整理分析，自2015至2017年，国务院先后对不合格政府网站进行8次公开曝光和一定程度的问责，采用顺序尺度对其进行度量，其意涵是被公开曝光的次数越多，表明其电子政务服务待改进问题越突出，其面临的上级行政压力越大；“政府透明度”的测量源于中国人民大学发布《中国城市政商关系健康指数》[30]分析报告，在该报告中，该变量由政府网站“行政信息公开”与“财政透明度”两大指标的加权而成；“政府的企业服务倾向”由地方政府“政商亲近指数”进行测量，也来自于《中国城市政商关系健康指数》，该变量由为地方政府对企业的关心、服务程度以及企业税收负担等指标的综合加权；“政府的民生服务倾向”借鉴马亮[31]的做法，用教育支出占财政支出中的占比对其加以测量，相关统计数据源自《城市统计年鉴》；“政府声誉”则由外商投资企业数进行测量，原因是随着对外开放程度的增加，地方政府之间竞争越来越表现为吸引外商企业之间的竞争，地方政府所辖区域的外商企业数越多，地方政府越享有对外开放乃至服务能力的重要声誉。因而地方政府吸引外商企业情况是较好的“政府声誉”替代指标，外商投资企业数同样源自《城市统计年鉴》，为解决分布偏态问题，对其进行对数化处理。

3.控制变量

为控制其他因素对电子政务服务水平的影响，本研究将人口规模、人均地区生产总值（GDP）、区位因素、行政级别设置为控制变量，人口规模、人均地区生产总值（GDP）源于《城市统计年鉴》，对其进行对数化处理；区位因素方面，按照东部、中部、东北、西部进行划分，并以西部为参照组设置虚拟变量；行政级别方面，将地级市细分为副省级城市（计划单列市）、普通省会城市（未列入副省级城市或计划单列市的省会城市）、普通地级市，以普通地级市为参照组设置虚拟变量。

三、结果分析

（一）描述性统计：区域发展不均衡现象突出

图1、表1呈现了全体334个地级市电子政务服务水平的描述性统计资料，从总体上看，地级市之间的电子政务服务能力差距极大，最大值为83.99，最小值为7.81，标准差达到11.39。从地区分布看，东部地区显著高于东北地区、西部地区，但与中部地区的差异未达到统计显著水平；中部地区总体上显著高于东北地区、西部地区，虽无像东部地区的突出领先者，但其总体发展最为均衡（内部标准差7.77，低于其他三个地区相应值）；东北地区显著落后于东部地区、中部地区，而与西部地区无显著差异，其上限值低于其他三个地区，且中位数低于东部地区、中部地区，显示其该地区整体发展动力不足；西部显著落后于东部地区、中部地区，内部差异最为悬殊，既有排名居前十的“能力标杆”，也有触底“掉队者”，内部标准差（12.84）为最大。整体而言，地方政府电子政务服务的区域发展不均衡现象突出，就区域分布看，东部地级市扮演“引领者”，中部地级市扮演“追随者”，东北地级市缺乏活力，西部少数地级市（如成都、贵阳）异军突起，但相当多的西部地级市“掉队”严重。

图1 地级市电子政务服务能力区域分布图

表1 地方政府电子政务服务能力的多重比较

（二）模型分析

本研究运用地级市截面数据对电子政务服务能力的影响因素进行讨论，基于数据资料的完整性限制，此部分仅对287个地级市样本进行探讨。变量相关性分析结果显示，相关系数均在0.7以下，因而不用担心共线性问题。使用OLS对7个回归模型进行分析（见表2），模型1至模型7均在P<0.001水平上显著，表示本研究所有模型均具良好的解释力。

表2 地方政府电子政务服务能力影响因素的回归分析

具体而言，模型2、3、7显示，上级行政压力对因变量影响达到P<0.01的显著水平，显示其对地方政府电子政务服务具有解释力，假设H1通过检验。但意外的是，标准化回归系数均为负，与马亮[4]59所得结论有所不同。结果表明：国务院2015年以来开展的政府网站普查和抽查扮演了“不良”电子政务服务的揭示者角色，向不合格地级市政府网站点名的行政压力，尚未展现出对电子政务服务的正向促进作用。对此可能的解释是：国务院开展的政府网站普查、抽查行为虽有公开曝光和一定程度的问责，但被问责的数量极少，且问责力度极弱，被问责者基本为地方政府基层工作人员。对于深谙“政治锦标赛”规则的地级市政府主要领导来说，若无严格的问责制度、严厉的问责机制和有效的激励措施，带有宣导意味的普查抽查行为所产生的行政压力极其有限，难以激发其改进动力。纵使有不少地级市政府因电子政务服务能力不足而被普查抽查行动多次点名，但其仍无动于衷，“破罐破摔”现象突出。简言之，激励机制欠缺的上级压力信息难以发挥预想的正向促进功能。

模型2、4、7显示，政府透明度对因变量仅具极弱的影响力，未通过统计显著性检验。这与单玲玲Lee等学者基于跨国数据分析所得的结果有所不同，假设H2未通过检验。原因可能在于：一方面,政府透明度与电子政务发展水平之间关系在学界本身存在争议[2]26；另一方面,目前政府信息公开意识薄弱、政府信息公开法律建设不完善[32]，导致地方政府从政府透明视角提升电子政务服务能力的动力不足。

在政府服务倾向方面，模型2、5、7显示，企业服务倾向对因变量的影响达到P<0.01的显著性水平，公众服务倾向对因变量的影响未达到显著性要求，假设H3a、H3c通过检验，假设H3b未通过检验。这一结论与汤志伟等[8]89“地方政府电子政务服务受公众服务需求因素的影响有限”观点基本一致，地方政府电子政务服务供给更体现为企业服务倾向而非公众服务倾向，这呼应了“权威政府特质明显的地方政府，通常将追求经济增长目标凌驾于社会发展、人们生活水平改善之上，进而形成政府主导、企业偏向的制度环境”[22]的观点；同时也符合周黎安等人[33]“政治锦标赛”的理论脉络，鉴于经济增长与地方官员晋升的高度关联性[34]，增进企业服务效能、吸引企业投资成为诸多地方政府官员的工作重心,电子政务服务偏向企业也就不足为奇。在实务上，这一结论显示出地方政府对近几年中央政府推出的、与地方政府“政治锦标赛”相容的优化营商关系政策的积极响应，进而表明，中央政策若能与地方政府行动之间能形成激励相容的机制，将可提升地方政府对其的顺服程度。不过，地方政府在民生服务倾向上的“疲软现象”值得警惕，毕竟民生问题是“人类社会生存发展的基本问题”和“世界各国治国理政的根本问题”[35]，更何况地方政府对不同群体的差异化服务倾向与中央近年来极力强调的“基本公共服务均等化”内在要求也极不相符。

模型2、6显示，政府声誉对因变量具有显著影响力，但在模型7加入其他解释变量后，政府声誉对因变量的影响未达到显著性要求，假设H4部分得到检验。这意味着政府声誉特别是与经济活动有关的国际声誉能在一定程度上对地方政府电子政务服务产生影响力。近年来，许多地方政府为提升城市知名度和美誉度，大量制作和投放城市形象广告，强化政府声誉的外在化塑造，但对“提高政府服务质量才是塑造良好政府声誉的基本途径”[23]这一观念还缺乏深刻的认知，这可能是“政府声誉对地方政府电子政务服务仅具有限影响力”的重要原因。

回归分析结果还显示，东部地级市电子政务服务能力显著高于西部地区，与描述性统计分析结论一致；人口规模、人均GDP仅在模型1具有显著的解释力；在行政级别上，副省级城市、一般省会城市与普通地级市的电子政务服务能力没有显著差异，这与马亮[4]60的研究结论不太一致。原因可能在于：马亮的分析是基于2010年的评价数据，而近几年来，在中央“互联网+政务服务”政策引导与效能督导下，地方政府都加大电子政务建设的力度，因而电子政务服务能力在城市政府各级别之间的差距在逐步缩小，而非继续呈现“行政级别越高，城市政府电子政务服务水平越高”的态势。

四、结论与建议

地级市电子政务服务呈现“东部城市‘引领’、中部城市‘追随’、东北地区城市缺乏活力、西部少数城市异军突起但诸多城市‘掉队’严重”的区域发展不均衡态势，不同级别地级市之间的电子政务服务没有显著差异。在影响因素方面，上级行政压力仅扮演了问题揭示者角色，未能激发地级市提升电子政务服务能力的动力；地级市电子政务服务的企业服务偏向严重，民生服务倾向、政府透明度的影响未达显著性水平；政府声誉对电子政务服务仅具有限的影响力。

鉴于此，本研究提出如下政策建议：（1）推动电子政务服务“掉队者”的“精准扶贫”。针对电子政务服务“掉队者”，从人力、财政、技术等方面制定“精准扶贫”策略，促使其电子政务服务“脱贫”；（2）健全电子政务服务供给的制度激励机制。中央政府、上级政府对地方、下级单位电子政务的管理应从公开宣导向健全制度激励机制转变，强化地方政府电子政务服务水平的常态化考核，加大奖惩与问责力度，激发地方政府大力提升电子政务服务水平的活力与动力；（3）推进电子政务服务的均等化发展。针对目前地方政府电子政务服务偏向企业、民生服务倾向“疲软”的问题，应当深度调查普通公众对电子政务的服务需求，强化民生服务的电子政务化，并根据企业公众、普通公众两大群体日常政务服务的情境与场景，整合电子政务服务内容，拓展其服务的广度与深度，让企业面向、民生面向的电子政务服务得到均等化的发展。