美国亚特兰大韧性城市战略与启示

0 引言

亚特兰大位于美国东部，坐落于海拔350 m 的阿巴拉契亚山麓台地上，是美国三大高地城市之一，南北战争时期被烧为灰烬后又完成重建，面积约350 km2，人口约50 万，是乔治亚州的首府和最大的工商业城市，又称“森林中的城市”。2016 年，亚特兰大作为第三批成员入选100 韧性城市网络（100RC），100RC 是由洛克菲勒基金会首创的全球网络，帮助世界各地的城市提高韧性，并促进政府、非政府组、私营部门和个人之间全球抗灾能力建设[1]。

在过去的几十年里，亚特兰大经历了爆炸式的城市扩张过程，虽然吸引了大量人口，就业率快速增长，但随着工业和经济衰退，出现了郊区蔓延、隔离，基础设施和经济适用房缺乏等现象，导致了部分居民区的落后，尤其是黑人区。为了建立一个更公平的未来，2017 年11 月，亚特兰大市政府与洛克菲勒基金会合作发布了美国第10 个韧性战略《韧性亚特兰大》，进一步激发亚特兰大作为“城市创新先锋”，“领先走向未来”，成为城市韧性运动的全球领导者，从而建立亚特兰大人几十年前所梦想的有爱社区与城市[2-4]。

1 韧性挑战

亚特兰大在快速城市化过程中面临着巨大的急性冲击和慢性压力。急性冲击包括洪水、热浪等自然灾害，以及基础设施崩溃和网络安全威胁。慢性压力包括经济适用房和公共交通的缺失、收入和机会差异、持续的种族紧张局势等[5-7]。

1.1 社区凝聚力缺乏

亚特兰大地区仍按种族划分，白人集居在北部，黑人集居在南部（图1）。随着人口的快速增长、收入不平等的加剧和众多高端房地产投资，该地区在种族、社会和地理上面临着日益分化的风险，缺乏社会凝聚力。

1.2 经济不平等

2014 年，亚特兰大20%贫穷家庭每年收入不到15 000 美元，5%富有家庭每年收入超过288 000 美元[8]，并且，白人与有色人种工人之间的工资差距日益加大（图2）。亚特兰大的贫困人口主要是黑人居民，85%的亚特兰大黑人儿童生活在高贫困社区（贫困率高于20%），相比之下，白人居民的贫困率为6%。贫困和收入不平等导致了城市的南部和西部地区特别脆弱，并且持续贫困限制了年轻人成功实现向上流社会流动和打破下一代贫困循环的能力。

图1 亚特兰大非白人人口占比情况[4]

图2 白人和有色人种工人工资差距统计图[4]

1.3 住房负担重

在2008 年住房危机后，亚特兰大的住房存量虽然一直增加，但由于经济发展、生活成本提高以及一部分人的家庭收入低于全国平均水平，26%的租房者将一半以上的收入用于住房成本，负担过重（图3）。此外，尽管经济适用房需求很大，但亚特兰大的空置率仍高达近20%（在一些社区高达40%），这些空置房产主要集中在城市的南部和西部地区[9]（图4）。

1.4 环境压力大

图3 住房成本占收入的占比情况[4]

图4 空置住房占比情况[4]

亚特兰大面临着干旱、洪水、气温升高和持续高温的环境压力。自2007 年以来，该地区的降雨量异常低，给供水带来了巨大压力，导致乔治亚州环境保护部门宣布二级干旱。除了干旱，2009 年9 月，亚特兰大遭遇了历史性的山洪爆发，该地区一些县的降雨量超过508 mm，造成数亿美元的损失和10 多人丧生。此外，假设温室气体排放趋势持续到2100年，在下个世纪内亚特兰大每年至少持续三个月气温将超过35℃，这将会对一些弱势群体造成较大影响，如老人、婴儿、没有能力使用空调的人等。

1.5 基础设施缺乏

重大基础设施投资的缺乏，对已经不堪重负的基础设施系统造成了更大的压力，不能满足对系统改进的需求，基础设施也未实现现代化。2017年3 月，85 号州际公路大桥倒塌，导致交通不便与经济损失，造成该城市公共交通需求更为紧迫。除了“硬”基础设施不足，“软”基础设施也面临着挑战，亚特兰大242 个社区几乎都存在“食物沙漠”（指没有新鲜食品或这种食品价格极贵的地区），缺乏可持续的粮食系统（可持续的粮食系统是一种能够保证所有人的粮食安全和营养的系统）。

2 韧性战略与计划

2.1 目标体系构成及特点

2017 年11 月，亚特兰大发布了《韧性亚特兰大》，该城市韧性战略每四年更新一次，围绕着公民参与和透明治理、住房和社区发展、经济和社会流动、交通可达性和韧性基础设施等领域，力求优先解决社会公平、文化、身份与气候变化等问题。该战略构建了一套全面可操作的目标体系，包含4 个主要愿景、16 个顶层目标、58 项具体行动计划与政策，以提升亚特兰大居民与城市系统抵御未来冲击的能力（表1）。

亚特兰大城市韧性战略目标体系是一套直观、精简、操作性强、具有战略意义，致力于解决城市贫困、社会经济不平等问题的系统工程，具有多样性、包容性、阶段性与灵活性。

2.1.1 多样性与包容性

韧性城市战略目标体系的多样性与包容性体现在涉及的领域与交叉多元化的参与主体上。首先，该战略围绕公民参与和治理、住房和社区发展、经济和社会流动、交通可达性和韧性基础设施等多个优先领域，研究机会并制定一系列多样化的具体行动措施，解决社会、经济与种族公平问题。其次，目标体系制定过程中，建立的5 个优先领域的工作组成员包括来自学术界、信仰基金会、非营利组织、慈善机构和商业界的多方代表，并且亚特兰大是100RC 网络中第一个使用公开提名程序让居民成为工作组成员的城市，体现亚特兰大对于包容性的承诺。

表1 韧性战略目标体系内容构成表

2.1.2 阶段性与灵活性

韧性城市战略目标体系的制定分为两个阶段，第一阶段，让亚特兰大都市居民与利益相关者参与讨论其对城市优势和劣势的看法，包括在线公共调查、广泛的社区会议和公众宣传以及跨机构和计划的城市内部协调等，以此得出“初步韧性评估”，确定关键优先领域；第二阶段，首席韧性官（CRO）及其团队领导了五个工作组，进一步探索关键优先领域，制定具体行动计划与措施。灵活性体现在为确保韧性战略适应发展要求，该战略目标体系每隔4 年更新一次，调整优先事项，并承诺从2019年7月起，在每个财政年度提供一份关于进程和更新的报告卡。

2.2 特色行动计划

《韧性亚特兰大》战略报告中提出了58 项具体的特色行动计划，包括促进种族平等、推动教育普及、扩大职业选择与岗位、减轻住房负担、改善公共交通、建设韧性基础设施、调整城市系统等内容，具有对话性、包容性、信息化、灵活性、开放性、协调性六大特点。

2.2.1 对话性：利用社区对话，实现种族平等

亚特兰大是一个多样化和不断发展的城市，从内战到民权运动，再到奥运会，其文化受到了一系列重大历史事件的影响。通过个人故事讲述，并公开谈论居民对亚特兰大未来身份的愿景，来认识和理解亚特兰大文化随着时间推移对于居民的深远意义。

具体行动计划中，亚特兰大举办了一系列种族与和解论坛，以认识和了解该城市充满种族不平等的历史，并促进不同族裔社区和个人之间关于社会差异的沟通。通过举办500 个公民晚宴，将食物、对话与技术的力量结合起来，旨在扩大有意义的对话，建立真正的社区关系。此外，推出IMAGEN 50/50 一系列活动，这是50项集体愿景活动，旨在想象“50 年后亚特兰大都市的种族平等状况”，目标是为亚特兰大提供一个安全的环境，来进行对话沟通，解决种族主义的长期障碍。

2.2.2 包容性：适当投资行动，满足弱势群体需求

包容性体现在亚特兰大的良好治理和有效领导过程中，其确保了投资和行动适当，满足了最弱势群体的需求，使所有亚特兰大人都能公平地获得资源、教育、住房、工作等机会。

具体行动计划中，在提供工作岗位方面，鼓励两个“亚特兰大城市联盟的重返社会计划”，包括“城市青年赋权计划”以及“减少帮派”计划，每年联合安置250 名以前被监禁的个人和处于困境中的青年从事稳定的工作，旨在帮助亚特兰大在解决青少年犯罪者再犯、失业和减少贫富差距方面发挥领导作用。

在提供住房方面，亚特兰大鼓励房东接受关于无家可归的家庭和个人的永久性住房补贴，提供支持性住房。其中包括支持性服务，如医疗保健、咨询和职业培训，目的是帮助无家可归者过渡，直到搬到永久性住房，减少无家可归的现象。扩大反流离失所税基金，减轻高档化市场的影响，旨在帮助确保当前的住户不会因房地产价值上涨而流离失所。

在改善公共交通与社区公共安全方面，亚特兰大推动服务欠缺社区的自行车和汽车共享计划，以提供清洁、替代的交通方式，旨在为所有亚特兰大人提供访问重要交通网络、基本需求与就业中心的机会。此外，亚特兰大在服务欠缺的社区建立2～4 个社区中心，为LGBTQ（同性恋）青年提供安全的空间，这些中心将提供心理健康计划、艾滋病病毒检测、咨询与预防以及无家可归的全面服务。

2.2.3 信息化：建设数据平台，提供实时信息

通过建设完整动态的信息平台与数据库，利于数据资料的收集与使用，便于居民快速、准确地获取相关服务与资源。具体行动计划中，亚特兰大启动企业数据平台和数据扫盲教育计划，该平台用于组织和关联城市和区域合作伙伴的数据，为合作伙伴简化对政府数据的访问，提高办事效率。

为提高对雨水与洪水的响应能力，亚特兰大市流域管理部（DWM）正在开发智能水（Smart H2O）系统，Smart H2O 平台将允许DWM 为灾害管理团队中的用户和利益相关者提供实时信息，包括位置、图片和损坏评估，以提醒第一响应者。

在完善交通服务平台方面，合并现有的交通信息平台和应用程序，提供实时通勤信息，旨在最大限度地提高路线选择，包括小道和自行车道，并在交通繁忙期间提供对综合替代运输路线的即时访问。在调整城市系统方面，亚特兰大利用众源数据来改善城市系统，通过众源应用和城市311客户服务社交媒体平台，利用技术，居民可向城市系统提出实时服务请求，从而城市系统可立即发出服务指令并部署服务。

2.2.4 灵活性：引入创新技术，增加系统韧性

在韧性基础设施建设过程中，通过引入新技术或知识，包括改进与完善传统基础设施建设办法，使城市系统更具韧性。具体行动计划中，亚特兰大建设普洛克特溪绿道（Proctor Creek Greenway），使其与现有公共交通和亚特兰大环线连接，促进其交通走廊沿线的经济发展，整合绿色基础设施以控制雨水径流，突出当地艺术和历史，并增加锻炼和健康生活的机会。举办韧性基础设施设计竞赛，并将部分获奖设计纳入泰德·特纳大道项目的实施中。获奖项目包括绿色基础设施、自行车道、可渗透铺路材料、太阳能和电动汽车充电等功能。

此外，在机场建立创新中心，通过在航空电子和清洁能源领域，测试尖端技术，提高机场韧性。该中心的举措包括：高新技术综合集成的自主车辆研发、智慧停车场的建设、数据中心的扩展、空中交通控制系统以及清洁能源技术的更新。

2.2.5 开放性：开展社区培训，增加公众参与

在空间和技术援助方面，创建了社区资源中心——亚特兰大韧性、公平和设计中心（RED），利用现有的社区合作伙伴和城市组织提供空间和指导编程开发，旨在帮助社区利用设计、艺术、数据、媒体和技术应对当地的韧性挑战，并实施社区开发的解决方案。在灾害应对方面，为加强社区灾害准备和响应，亚特兰大扩大公民应急响应培训（CERT）计划，教育和培训居民和企业业主安全、负责、有效地应对紧急情况，并在非紧急事件期间支持他们的社区。

在公众韧性监督方面，亚特兰大创建公平和韧性记分卡，记分卡将用作组织与公众之间的自我报告机制，以及为未来投资决策提供信息的工具，允许公众评估项目，评估组织与社区解决公平和韧性问题的能力并监督其职责。

在促进种族公平方面，亚特兰大扩大可持续发展培训计划，该计划通过城市可持续发展总监网络与社会融合中心合作，由政府雇员和非政府合作伙伴制定，为开展可持续发展实践的主管、员工及合作伙伴提供增加种族平等视角的工具。

2.2.6 协调性：协调资源分配，实现高效管理

在城市文化方面，为促进艺术和人文领域的劳动力发展，亚特兰大制定了创意经济劳动力发展计划，争取创建一个平台，使资源匮乏的中小型艺术和文化组织更好地与大型艺术组织、电视和电影行业高管与资助者相匹配，旨在提高劳动力韧性，鼓励创意社区内职业发展。

在改善交通系统方面，亚特兰大与运输供应商之间建立综合票价结构，连接其区域交通管理部门，以便整个地区的乘客通过使用新的MARTA Breeze 公交卡，在不同的区域运输机构之间转移，促使亚特兰大交通系统向综合区域运输系统迈进。

在创建公共绿地方面，制定公园、绿地和小径的收购、开发与维护融资行动计划，旨在确保有足够的资源来购买和维护绿色空间，并强调资源的合理与公平分配。此外，该市与现有的林冠联盟密切合作，包括亚特兰大树木保护基金、公共土地信托基金、乔治亚州自然保护协会以及乔治亚州保护协会，利用城市的树木补偿基金的开发费用购买森林地产（一般指建设在森林地区的房地产项目），进行树木种植与维护，并对公众免费开放，以保护亚特兰大现有的树冠。

在教育资源整合方面，建立一个教育联络机构，任务是扩大学前教育（Pre-K）计划，支持课后计划、回收计划、学校菜园计划和资本改善计划，旨在加强城市和亚特兰大公立学校之间以及与高等教育机构、非政府组织、教育合作伙伴和周边城市之间的合作和资源协调。

3 启示

（1）注重城市建设的包容性、凝聚力与公平性。亚特兰大的包容性建设体现在文化、身份与历史的保护与增强，开放共享的公共空间，具有韧性的住房供给体系，公平的教育与发展机会等方面。我国在快速城市化过程中出现了社会排斥，收入差距过大，城市内部人口、产业与空间布局不协调，资源与服务分配不均等诸多问题。因此，亚特兰大的韧性建设对我国城市的韧性治理具有较大的借鉴意义。

首先，需要促进城市的土地制度与规划设计制度的协同配套，为建设更多的经济适用房创造便利条件，同时，制定住房补贴政策。其次，改善交通系统与粮食供应系统，并增加公众共享的绿地空间，促使社会服务资源与公共设施的均衡配置与公平化发展。再次，塑造具有多元文化背景的种族群间相互尊重、宽容、帮助的城市精神文化。最后，关注幼儿教育和劳动力发展机会，改善经济流动性和代际财富建设[10]。

（2）实行监督战略进度的问责制。亚特兰大韧性战略每四年进行一次全面更新，根据更新后的战略，不断确认其优先事项，并承诺向公众提供相关流程和每个财政年度的更新报告卡。我国在城市韧性治理措施的实施与监督机制方面还未成熟，公众参与度不够。因此，我国政府需协同各利益相关主体，对于城市韧性治理措施的实施建立监督体制与机制，保证韧性措施的顺利实施。