日本经济安全理论与政策变化动向

崔 健

国家安全，一般定义为面对外部威胁时国家维护其应该保护的价值。但是，因为对“应该保护的价值”和“威胁”的解释因人和时代而各不相同，所以，对国家安全的认识是多样的。尽管如此，对国家安全的认识大体都是按照“从何而来（威胁）、为了什么（目标）、如何保护（手段）”的逻辑来理解的。日本在《国家安全战略》中明确提出，国家安全的目标是保护国家的独立、生存和繁荣。国家安全的威胁可以分为军事威胁和非军事威胁。维护国家安全的手段也区分为军事手段和非军事手段。

根据威胁和手段的不同组合，国家安全政策可以分为四种情况。第一，应对军事威胁使用军事手段的安全政策，这是最狭义的国家安全政策，即军事安全政策；第二，应对非军事威胁使用军事手段的安全政策，典型情况是针对经济领域行使军事力，例如航线护航；第三，应对军事威胁使用非军事手段的安全政策，如为了消除军事威胁而实施经济制裁或经济援助等；第四，应对非军事威胁使用非军事手段的安全政策，如能源政策、粮食自给政策等。

因此，在国家安全政策中具有经济安全意义的政策大体有三种类型，即上述分类中的第二、第三和第四种情况。对日本来说，由于其军事力受限，只能用于自卫，所以，第二种类型的经济安全政策无法实施。长期以来，日本经济安全理论与政策主要是围绕第四种类型，即运用经济手段应对经济威胁，而近些年来，日本国内外环境发生了很大变化，日本经济安全理论和政策呈现出向第三种类型（运用经济手段应对军事威胁）变化的动向。为了准确判断日本对内、对外政策的变化趋势，有必要从理论和实践两方面入手，深入分析日本经济安全政策的变化。

一、日本经济安全理论演变

20 世纪70 年代以后，国际经济体制发生动摇，国家安全也逐渐从军事领域扩大到经济领域。在国家安全的研究过程中，尽管军事威胁作为非军事领域的主要威胁始终受到重视，但越来越多的研究专门聚焦到应对非军事威胁而使用非军事手段的安全政策上来。在日本也出现了一些关于积蓄经济力来应对经济威胁的研究成果。[1]进入21 世纪，尤其是在2010 年以后，一些日本学者开始把研究重点转向应对军事威胁而使用非军事手段的安全政策。

（一）运用经济手段应对非军事威胁的理论

日本在石油和粮食方面严重依赖进口，因此，当1973 年“石油危机”和20 世纪70 年代中后期全球范围寒流、干旱等极端气候出现之后，日本开始感到了恐慌。村上薰认为，从20 世纪70 年代开始到80 年代，国家安全不能只从军事力的视角来考虑，军事力确实是保障国家安全的基础，但是，如果没有综合考虑外交、经济、技术等要素，维护国家安全的效果就会非常不明显。而在维护国家安全的综合安全政策当中，经济安全应该被优先考虑。[2]

船桥洋一认为,从重商主义向新重商主义的变化反映了国家保护的对象从独立、生存等“硬的”方面向经济繁荣等“软的”方面的纵横扩散和重点转移，从而提出权力经济学理论。船桥洋一不仅研究了把经济力作为手段来使用的方法，还探讨了经济力的性质。他认为，经济力与军事力一样，具有攻击力、抑制力和防卫力三种形态。攻击力指经济主体（主要是国家和跨国公司）把其意志强压给其他经济主体的能力；抑制力指国家通过显示出同等的或者在其之上的威胁来防止某种外来的威胁和行动被实施的能力；防卫力指国家防备其他经济主体施加某种强制的能力。以上每一种情况都是把经济力作为手段来维护经济领域的安全。[3]

20 世纪70 年代末，在学者们提出的经济安全理论思想基础上，1982 年，当时日本通产省发表了报告，全面阐述了日本政府的经济安全思想以及相关政策措施。报告中把经济安全定义为由于日本经济受到由国际因素引起的重大威胁，从而主要通过灵活有效地利用经济手段来加以保护。[4]

1997 年亚洲金融危机和2008 年世界金融危机接连发生。在这样的背景下，关井裕二从国外经济威胁给国家造成的经济损失入手，研究经济安全问题，认为“在20 世纪末全球化迅速发展的背景下，‘市场经济化’问题对一个国家的内外都产生了越来越大的影响。现在面对的较大经济威胁就是金融危机和能源问题”。[5]

（二）运用经济手段应对军事威胁的理论

进入21 世纪，日本面临的内外环境发生了很大变化，一些学者开始从经济与安全的交叉领域或者连接点入手，把研究重点转向了运用经济手段应对军事威胁的领域，涉及了军民两用技术、与威胁国的经济交流以及针对军事威胁的经济安全战略等内容。

1.在经济与安全的交叉领域中从安全视角看待经济安全理论

村山裕三认为，经济与安全存在交叉领域，从经济角度来看待安全的领域属于国防经济学范畴，而从安全视角来看待经济的领域属于经济安全范畴。[6]在经济与安全（军事）的交叉领域，最典型的例子就是半导体。半导体在家电和通信机器、计算机等民用领域被普遍地使用，同时，作为军事武器中的核心部件也是不可缺少的。[7]此外，还有既能用于民间导航也能用于军事目标定位的GPS。

以往，日本学者认为，经济安全是指运用综合手段保护日本经济的安全，而村山裕三认为，经济安全是指运用技术力、经济力维护日本的国家安全（包括军事安全），主要通过民用和军事两个领域的技术转化来体现。随着信息技术的不断发展，民用技术与军事技术能够实现快速转化，经济和军事相互重合的领域不断地扩大。对日本来说，这种交叉领域不断扩大的趋势，有着非常重要的意义。日本首先要摆脱在经济中仅使用技术的想法，而是通过卓越的技术牵引经济，树立以技术提高经济竞争力的意识。但实际上，这些技术的基础来自个体层次上的技术发明，如果立足于更大的视角来看，也存在着在国际关系（包括军事关系）中如何有效利用民用技术的问题。[8]

2.从安全视角来看与威胁国经济交流的“二难选择”理论

冷战时期，安全上的威胁国与主要的经济伙伴国能够明显地分离出来。但是，当今，重要的经济伙伴也可能同时是安全上的威胁，这样与威胁国的经济交流就会在安全上产生两方面担忧：第一，威胁国通过经济交流获得经济收益和战略物资，这些被利用在增强军事力上就可能出现威压和侵略。第二，在与威胁国的经济交流上，具有重大经济利害关系的国家可能会陷入对威胁国有利的“非对称依赖”，威胁国就容易对对象国实施经济上的强制和诱导。

于是，长谷川将规认为，一些国家面对着“二难选择”。一方面，在当今经济相互依存日益深化的时代背景下，与威胁国断绝经济交流会损害自己国家的安全；另一方面，与威胁国的经济交流会使其更加富裕，有利于实现国家强大的目标，如果不能抑制威胁国经济和军事的崛起，威胁国实施经济手段可能会使自己国家因遭受经济损失而被削弱。在当今经济全球化背景下，这样的“二难选择”在国家安全中逐渐显现为一个重要问题。[9]

3.针对军事威胁的经济安全战略类型

长谷川将规根据不同的战略目标和手段把经济安全战略分为8 种类型。①信号（signal）：向对方传递友好或反对的信息、能力、意志等；②强化（strengthening）：维持、巩固本国或对本国安全相当重要的国家的权力；③遏制（containment）：防止威胁国力量增强，使之弱化甚至崩溃；④强制（coercion）：发动国通过施加经济损害或这种损害的威胁使对象国采取对自己安全有利的行动；⑤收买（bribe）：发动国通过利益交换使对象国向所期望的方向发展；⑥抵消（counterbalance）：使对本国或与本国安全具有重要关系的国家的负面经济影响得到减弱或消除；⑦榨取（extraction）：发动国利用对象国对自己的经济依存，榨取与安全有关的重要财富和资源；⑧诱导（entrapment）：利用经济依存，改变对象国的国家利益并使之自发迎合发动国利益。

这些类型的经济安全战略都与军事威胁之间存在密切联系。“强化”有利于维持在经济和安全上有重要影响的缓冲国；“收买”可以在获得军事基地和重要武器方面发挥作用；“榨取”可以在筹措战略物资上发挥重要作用；“抵消”会有助于减少本国经济脆弱性，由此缓解对方的压力；“遏制”会阻碍对方的势力增大；“强制”会向第三国发出不能与威胁国合作的警告；（积极的）“信号”会使对方的威胁感降低，防止发生制衡和促进作用；“诱导”会使强制衡逐渐向弱制衡、弱追随向强追随转化。[10]

二、日本强化运用经济手段应对军事威胁的政策动向

21 世纪初，日本就开始了强化军民两用技术开发、出口管理和外资规制等方面的政策措施，这些政策措施更多体现出运用经济手段应对军事威胁的色彩。从2018 年开始，受中美贸易摩擦以及以美国为主的相关国家经济安全政策变化的影响，日本运用经济手段应对军事威胁的经济安全政策措施更加得到强化。

（一）与军事直接相关的政府部门政策措施

在日本，与军事直接相关的政府部门主要有防卫省和国家安全保障局。在军民两用技术开发方面，当时的防卫厅（2007 年升格为防卫省）最先有所行动，于2001 年6 月发布了《研究开发的实施方针》。根据该方针，日本的国防技术开发不再局限于以往的防卫厅技术研究本部和防卫产业的框架，可以开始与外部机构开展合作，在日本的国防领域引入民用技术。[11]2002 年，防卫厅开始谋求与新能源产业技术综合开发机构、宇宙航空研究开发机构、信息处理推进机构和大学的研究合作。2015 年以后，日本防卫省的军民两用技术开发规模进一步扩大且更加正规化。防卫装备厅实施“安全保障技术研究推进制度”，旨在促进将来国防领域研究开发，公开征集先进的民用技术基础研究。[12]2017 年防卫省开始实施“快速发展的民用尖端技术短期实用化相关措施”，这是更直接地以军民两用技术为核心的开发计划。

以往大多由日本外务省和防卫省选派人员组成的国家安全保障局于2020 年4 月设立了专门的经济安全部门——“经济班”。“经济班”侧重从国家安全方面审查海外投资，将着手解决包括网络攻击和外资规制在内的防止日本技术外流问题、5G 等涉及通信安全问题，以及作为新冠肺炎疫情对策的医疗领域供给链问题等，被认为是主导日本制定经济安全战略的部门。

（二）与经济直接相关的政府部门政策措施

经济产业省是日本省厅中参与经济安全最深入的部门，因为该省通过贸易和投资这两个经济和安全交叉的领域实施着出口管理和外资规制。

经济产业省根据世界技术环境的变化不断修改和强化出口管理政策。2002 年，增加了对于可能用于大规模杀伤性武器的管制清单品目以外货物和技术的限制，2008 年将限制框架扩大到了普通武器。2009 年，不论出口地的属性把限制范围扩大到所有国外从日本引进的敏感技术。2017 年，大幅强化了对违反事例的行政制裁和惩罚。

与出口管理相比，外资规制方面的政策措施虽然相对迟缓，但也在2007 年对外资规制进行了大幅度修改。在这次修改中，加入了大规模杀伤性武器不扩散的要素，将此前没有限制的多数军民两用技术纳入管制对象。2019 年，将投资事前审查对象从之前持有10%以上股份修改为1%以上，扩大了外资规制限制的范围。同年在“产业结构审议会”的“安全保障贸易管理小委员会”中间报告中，明确提出了“与安全融为一体的经济政策”的想法。[13]

（三）与“安全、安心”社会直接有关的政府部门政策措施

日本的文部科学省、综合科学技术会议和内阁府以民用技术与“安全、安心”社会的结合作为切入点，着手军民两用技术的研发。文部科学省于2003 年4 月成立了“有助于构建安全、安心社会的科学技术政策恳谈会”，并于2004 年4 月发表了报告，提出了“强化实现安全、安心社会的技术基础，为增强国际安全、安心做出贡献，这是以经济力、技术力为背景的日本国家安全上的重要对策”。同时，在推进研究开发时，还明确提出了“不仅以开发尖端科学技术为目标，还要把现有技术转用到安全、安心领域”的军民两用技术的观点。[14]

综合科学技术会议在2004 年设立了“有助于安全的科学技术推进项目小组”，并于2006 年6月发表了报告，提出了有效利用有助于安全的科学技术，强化国家安全的思想。[15]

内阁府“综合创新战略推进会议”把“安全、安心”领域作为创新政策的重要组成部分，2018年12 月设立了“强化创新政策有识者会议的‘安全、安心’会议”，并于2020 年1 月发表了报告，提出必须保护的对象包括“国家、国土、国民及其生命和财产以及各种活动、社会体系等广泛领域”，这样，涉及的范围不再局限于通常的“安全、安心”社会领域，也包括恐怖袭击和网络攻击等安全领域。[16]

（四）经济安全政策组织化和综合化措施

在日本，各相关省厅除了采取相关经济安全政策措施以外，还在进行着组织部门调整，逐渐实现经济安全政策打破部门条块分割的综合化和制度化。经济产业省于2019 年6 月在大臣官房设置了“经济安全室”，并扩张了“制造产业技术战略室”的机能，在省内设立了“技术调查室”，开始了重要技术的供给链分析和与来自海外投资有关的技术调查等。同时，经济产业省在出口管理等领域也设立了探讨新制度设计的“制度审查室”。外务省在2019 年10 月改编了组织机构，设置了“新安全课题政策室”（2020 年7 月改名为“经济安全政策室”），目的是强化在经济、技术领域关于安全的政策措施。防卫装备厅在2020年4 月新设了“装备保全管理官”，以强化国防产业的情报保护和防止向海外技术流出的政策措施。同时，政治领域对经济安全的关注度也在提高。自民党在2020 年6 月成立了“新国际秩序创造战略本部”，并于10 月向政府提交了“中期报告”，强调在以经济政策为代表的所有国家战略中要重视经济安全，提议制定“经济安全一揽子推进法”。

日本在经济安全政策组织化过程中，也在逐渐实现政策的综合化。经济安全政策的制定和实施正在打破条块分割，国家安全保障局和内阁府在政策制定上开始采取横跨省厅的措施。2020 年8 月政府颁布了由经济产业省和总务省共同实施的《关于促进特定高级信息通信技术有效利用系统的开发供给和导入的法律》，该法律是明确了国家安全目的的产业振兴法。[17]

三、日本经济安全政策变化的原因

日本经济安全政策的变化，表面上看是受到国际战略环境的影响，但这只是外因，其本质原因在于日本自身的变化，主要是受到国家安全主流思想和技术民族主义的影响。

（一）国际战略环境的改变

不同的国际战略环境，能够使经济与军事因素融合的诱因增强或弱化。一个国家对国家安全威胁优先考虑得越急迫或直接，其政策制定者在政策中对经济和军事因素相融合的需要就越强烈。维持国家安全，应在特定国际战略环境中的威胁成为现实危险之前，努力做到防患于未然。所以，必须要事前假定现实或潜在威胁安全的事务。在国家安全当中，所谓的威胁不仅指实际存在的威胁，也包含根据人们的认识、观点、感性而改变产生威胁恐惧的事务。[18]当执政者证明它们是对国家安全形成的一种威胁时，问题就被“安全化”，因此，安全不是给定的，它要由执政者根据多种因素来判断，并决定经济与军事因素是否融合以及融合的程度。

美国在特朗普政权期间推行本国优先主义，实施了很多逆全球化的政策措施，改变了当今世界的战略环境。新冠肺炎疫情大流行导致供给链断裂，暴露出战略物资和重要工程依赖于特定国家的风险。这种情况下，国家间的对立和不信任大幅增加，经济与军事的联系增强。美国担心威胁国通过有效利用民用技术来动摇其军事优势，开始脱离国际体制，单边强化出口、技术和外资管理。受此影响，欧洲也强化了投资规制。2019年4 月，欧盟的《对内直接投资审查规则》生效，据此，加盟国有义务对来自欧盟以外的在人工智能（AI）、半导体、国防相关领域的投资进行审查。这样的国际战略环境变化给日本带来了双重困难：第一，从技术方面来看，以前追求的是为了经济发展的技术，现在必须加上能应对当前事态的安全（军事）技术。第二，为了既获得安全利益又能实现经济利益，在大国竞争中日本的立场难以明确，始终摇摆不定。

（二）日本国家安全主流思想的影响

日本经济安全政策随着国家安全的思想而变化。平田惠子把冷战后日本的国家安全思想派别划分为4 种类型：①和平主义派；②重商主义派；③正常国家主义派；④民族主义派。这四种派别沿着国际主义对自治主义、支持军备对反对军备两个维度持续进行着国家安全的争论。“和平主义派”想要一个遵守和平宪法的和平国家；“重商主义派”坚信日本应该保持经济而不是军事力量；“正常国家主义派”期望日本成为经济和军事大国；“民族主义派”认为日本应该在军事上有自己的主张并真正地保护“日本性”的文化本质。[19]

冷战时期，重商主义是日本主流的思想和政治力量。冷战结束后，正常国家主义逐渐取代重商主义成为最有影响的思想和政治力量。任期较长的两位首相小泉纯一郎和安倍晋三都是正常国家主义者。当前，重商主义派和正常国家主义派都具有强大的政治支持，但重商主义派已经被正常国家主义派所挑战，并且这种挑战最近已经反映在强化国民自卫队作用、解禁集体自卫权、强推安保法案等逐渐增多的政策变化上。受正常国家主义派思想的影响，日本的政治安全战略“总体保守化”趋势增强。总的来说，依靠军事力量成为国际政治大国的方式成为近年来日本国家战略调整的主流方向。[20]综上，日本的做法必然会引起相关国家的警惕甚至反制，因此，日本自然比以往更加重视军事威胁。

（三）技术民族主义的体现

冷战期间，日本在经济、安全和技术方面实行严格的技术民族主义。虽然非常渴望并成功地获得了外国先进技术，但仍然采取严格的保护主义政策，限制外国企业在其国内市场经营的能力以及合资合作。但是，当时这种技术民族主义只局限在民间部门，难以扩展到国防领域。为了获得美国尖端的国防技术，日本虽然不得不在国防领域与美国共同开展生产和研发，但在国防产业和自卫队建设方面并不情愿依赖于美国，技术民族主义在国防领域暗流涌动。

冷战结束后，全球化得到迅速发展，技术全球主义逐渐成为世界的主流。技术全球主义虽主要集中在民间领域上，但还是在一定程度上逐渐扩展到军事领域，这在美国和欧洲都有所体现。在技术全球主义大潮中，作为发达国家的日本仍显得小心谨慎。20 世纪90 年代，日本做出了一些努力来放宽技术民族主义政策和鼓励技术全球主义行动，但这是一个严格管理和高度选择的过程。

在当前美国围绕高新技术加强出口管理和外资规制的背景下，技术民族主义原本就根深蒂固的日本必然会进一步强化技术管理。但是，在国防技术领域，日本技术民族主义政策受到了严重挑战。受多种因素影响，日本国防产业基础规模稳定下降，越来越多的企业特别是二、三级分包商由于订单减少而退出市场或倒闭。为此，日本要借用民间技术优势，大力开发军民两用技术，以此维持国防技术民族主义。

四、从对外关系来看日本经济安全政策变化趋势

如前所述，目前，在经济安全理论和政策上，日本都呈现出了强化运用经济手段应对军事威胁的倾向。这种倾向是对当前形势变化的短期反应，还是一种长期趋势？应该以对外关系的角度，从基本思想、技术政策以及对外政策等几个方面来进行综合判断。

（一）经济安全战略思想愈加明确

很早以前，日本就在诸如能源和粮食等个别领域实施了以经济和国家安全并存问题意识为基础的政策。另外，在与各国的贸易、投资规则构建上，也考虑到了经济和国家安全的平衡。但是，在2013 年制定的《国家安全战略》中，并没有明确从经济层面实现日本的国家利益。2018 年开始，日本的防卫省、国家安全保障局、经济产业省以及自民党等机构和组织纷纷制定相关政策、采取相应措施或提出对策建议，日本经济安全战略思想逐渐清晰，经济安全战略和法律呼之欲出。2021 年10 月，在刚刚成立的岸田文雄内阁当中，特意设立了国家经济安全大臣一职，可见日本政府对经济安全的重视程度。

为了应对当前形势变化，日本自民党“新国际秩序创造战略本部”于2020 年12 月提出了建议制定经济安全战略的报告，阐释了日本经济安全战略的基本思想，即有效发挥只有日本才具有优势的“战略的不可或缺性”，保证在政策决定时不受他国的过度干涉、在危机发生时能够维护国民生活的“战略的自主性”。[21]从对外关系的经济手段来看，最为根本和关键的是“战略的不可或缺性”。“战略的不可或缺性”是指日本必须取得从他国来看在决定性重要领域中难以替代地位的思想，具体体现在产业、产品和技术等方面。如果从技术层面来看这种“战略的不可或缺性”，意味着日本要通过有效发挥以往培育的技术优势，在主要国家都认为是决定性的重要技术领域，保持着具有国际竞争力的技术力。[22]

作为经济安全的核心之一，日本要对特定技术进行保护和培养，而只有贯彻“战略的自主性”和“战略的不可或缺性”思想才能明确为什么要这样做。从国家安全的角度出发，日本必须确定支撑“战略的自主性”和“战略的不可或缺性”的技术，并竭尽全力对其保护和培养。在这种情况下，从对外关系来看，作为保护技术的重要手段之一，日本会适当修改出口管理和投资审查等措施，并采取包括应对技术流出渠道多样化在内的综合、全面的对策。

（二）技术政策变化趋势

当前形势下，日本似乎需要技术在外交、军事上发挥影响力，其技术政策也会相应发生变化。

首先，在出口管理和外资规制的技术管理方面，因为经济产业省长年采取措施，相对比较完善。为应对当前形势，日本可能会在超越国际规则框架上追加与确保“战略的不可或缺性”密切相关的技术管控措施。

其次，从外资规制来看，日本可能会通过强化有关省厅的合作和审查体制等，逐渐改善和完善国家安全审查制度。当前，日本已开始着手从国家安全角度管制外资购买日本土地等措施。

最后，从技术转移、合作政策来看，日本政府可能会愈加重视提高对外关系中的政治、军事影响力。日本政府会更加致力于掌握、培育、强化具有“战略的不可或缺性”的技术，并且不会把技术开发的目的局限于安全领域，而是与对外关系中较容易接受的 “安全、安心”社会领域相结合，尤其是如果展望新冠肺炎疫情后的国际关系，那么“安全、安心”技术自身的价值会大大提高。

（三）对外政策的变化趋势

首先，对以美国为首的同盟国来说，日本会考虑为了强化同盟关系和提高其存在感而有效利用具有“战略的不可或缺性”技术的政策措施。例如，在与同盟国间进行武器国际研究开发时，把具有“战略的不可或缺性”技术作为“王牌”来使用。日本会通过技术转移、合作层次的提升（从材料、部品的层次转向子系统以及总系统的层次）长期谋求提高存在感，力求能够上升为同盟国武器共同研究开发的重要伙伴。

其次，对现实和潜在的威胁国来说，与强制实施出口管理来限制获得日本所具有的“战略的不可或缺性”技术相比，日本更可能优先考虑全面防止这些技术的流出。出口管理规则是由相关的国际机构来决定的，实施摆脱这种规则的政策是很难的。所以，目前日本更可能优先考虑全面防止“战略性不可或缺性”技术的流出。日本政府将会继续强化防止尖端技术外流的政策措施，文部科学省和外务省等联合制定了相关措施，在出入国管理和签证发放时，加强留学生和研究人员等审查措施。

最后，对自由贸易国际体制来说，作为通商国家的日本必须依靠自由贸易，从技术层面确保技术的自由流动。日本在实施经济安全政策时，必须考虑技术自由流动和技术管理之间的平衡。

目前，日本的经济安全政策已呈现出超越国际体制框架追加出口管理和技术管理的动向。但是，冒着牺牲作为通商国家生命线的自由贸易的风险来维护经济安全，对日本来说，可能会给国家安全带来更大的风险。因此，当前日本运用经济手段应对军事威胁的政策措施还不能取代传统的经济安全政策措施（即运用经济手段应对经济威胁的政策措施）。不管政策如何变化，前者只能是后者的一种补充，继续推进全球化、维护自由贸易体制才是日本经济安全政策应该坚持的发展方向。