家政服务业：提质扩容 扩大供给 稳步推进

李发戈

提 要：促进家政服务业转型升级，实现高质量发展的主要思路和措施：加强行业诚信和标准建设；增加家政服务的数量供给和质量供给；加强家政、家庭劳动教育，提高家政服务行业的社会认同度；完善多层次家政服务人才培养体系，提升家政服务质量；促进家政服务业与养老、托育、物业、快递等服务业融合发展。

家政服务业作为新兴的生活性服务业，在保障和改善民生、促进就业、扩大内需等方面发挥着特殊而重要的作用。近年来，我国高度重视家政服务业发展，相关部委先后出台了《家政服务提质扩容行动方案（2017 年）》《关于促进家政服务业提质扩容的意见》（2019年）《深化促进家政服务业提质扩容“领跑者”行动三年实施方案（2021-2023 年）》等文件，要求各地通过教育培训、信用建设、发展员工制家政企业等措施，促进家政服务业提质扩容，推动家政服务业规范化、标准化、专业化、职业化、规模化和品牌化发展。

家政服务业如何高质量发展？笔者认为，要以扩大有效供给为着力点，综合权衡社会需求、市场供给水平、家庭承受能力等多种因素，处理好产业发展与保障和改善民生、促进就业的关系，切实维护家政服务机构、家政服务人员和家政服务消费者的合法权益。

国务院办公厅印发的《关于促进家政服务业提质扩容的意见》指出，家政服务业是指以家庭为服务对象，由专业人员进入家庭成員住所提供或以固定场所集中提供对孕产妇、婴幼儿、老人、病人、残疾人等的照护以及保洁、烹饪等有偿服务，满足家庭生活照料需求的服务行业。

与其他生活性服务业不同，家政服务业带有较浓的非正规经济色彩，在产业发展模式、工作方式和劳动关系上都表现出了一些特殊性。与正规部门的正规就业相比，家政服务具有明显的非正规就业与非标准劳动关系特点。

首先，绝大多数家政从业人员并不是在有组织的“单位”就业，而是分散在非组织化的家庭工作。家庭作为生活场所，而不是工作场所，家政从业人员在这里工作，其工作内容和劳动报酬也主要取决于与雇主的私人关系和个人情感。

第二，与全日制就业人员相比，家政从业人员的工作时间也不太固定。家政从业人员中有很大一部分人为小时工、零工或兼职，工作时间弹性大，并非标准的作息时间。

第三，家政从业人员与雇主的雇佣关系相对脆弱，很少或暂时无条件建立稳定的劳动关系。家政从业人员的雇主（包括家庭雇主和从事家政服务的企业雇主），由于并不是在经营场所从事长期稳定的全职工作，也很少享受到与正规就业人员相同的社会福利。

第四，由于上述特殊的就业模式，家政服务业一般很难进入政府正式的监管和征税体系。家政服务一般由家政服务人员直接向家庭雇主提供，即使通过家政服务企业的中介，其私人交易的色彩仍然比较浓厚，再加上服务的临时性和不稳定性，很难适用国家相关法律和政策，国家也很难对家政服务业建立起完整的税收体系。

非正规就业作为正规就业的补充形式，是包括发达国家在内的全球劳动力市场的普遍现象，各个国家对正规就业和非正规就业也分别采取了不同的法律规制。家政服务业作为我国非正规就业的主要载体，其工作方式、雇佣方式和劳动关系都不同于正规就业，在条件还不成熟的情况下，不宜简单地采取促进非正规就业市场正规化的手段来规范行业发展。

二、家政服务业的进入门槛要与扩大就业相适应

近年来，随着人民群众对家政服务需求的增加，家政服务业得到了快速发展，已经发展成为我国吸纳劳动力就业的主要行业。

家政服务业之所以能够吸纳众多的劳动力就业，除了产业规模大外，还与其就业门槛低，能够容纳大量低人力资本的特殊就业空间密切相关。据2020年对成都市家政从业人员的调查，家政从业人员中女性占87.9%，平均年龄47.3岁，平均从业年限3.8年，初中（含）及以下学历占84.2%，农村户籍从业人员占71.4%，城镇户籍从业人员中，81.2%为下岗失业人员。2020年，成都市家政服务人员（全职）平均月收入为5367元，比当年全国城镇私营单位就业人员月平均工资高556元，比成都市私营单位就业人员月平均工资高532元。

当前，我国面临严峻的就业形势。一方面，随着城镇化进程的加快和城乡收入差距的拉大，大量农村剩余劳动力进入城市；另一方面，随着经济的发展和产业转型升级，一大部分传统产业遭受淘汰或缩减，形成了大量的下岗失业人员。再加上由于无法在正规部门实现充分就业，大量的城乡剩余劳动力被迫进入非正规部门就业。非正规部门往往被人们视为次级劳动力市场，尽管存在工作不稳定和收入较低的情况，但因为市场进入门槛不高，已经成为低技能劳动者和弱势群体就业的主要市场。

就业岗位作为一种特殊的社会资源，对个人和社会的发展都具有重要意义。与其他群体相比，弱势群体和特殊群体没有或者只有很少的经营性收入和财产性收入，对就业的依赖程度更高。从目前情况来看，家政服务人员主要由农民工群体和城镇下岗失业人群构成，其中又以女性群体为主。由于年龄偏大、文化水平较低和缺乏与工作相关的专业技能，这部分群体很难在就业门槛较高的正规部门就业。家政服务业对就业人员的年龄、受教育水平和技能要求都不是很高，更适合被正规就业部门排斥的社会弱势群体和特殊群体就业。随着产业发展，家政服务业的门槛有可能会提高，但至少在现阶段，仍然以中低端需求为主。如果人为地按照正规部门或中高端产业的标准提高企业和从业人员的进入门槛，不仅不利于保障和扩大就业，而且也无法满足社会日益增长的家政服务需求。

目前，家政服务机构的运营模式主要有员工制、中介制两种模式。员工制由家政服务公司与家政服务人员签订劳动合同，为其支付固定工资和缴纳社会保险，家政服务人员成为公司员工后，由公司统一安排为雇主提供服务，并按公司制度进行管理，服务责任也由公司承担。中介制主要由家政服务公司居间为家政服务人员和家政服务消费者撮合服务，家政服务消费者与家政服务人员直接签订服务合同，并支付服务费用，家政服务公司中介成功后收取中介服务费，对家政服务人员和家政服务消费者均不承担责任。

员工制权利义务关系明确，能够较好地维护家政服务人员和家政服务消费者的权益，对家政服务业的规范发展起到了较好的作用，国家政策也鼓励发展员工制家政服务企业。但在实践中，无论是家政服务机构还是家政服务人员，对实行员工制的积极性都不是很高。据调查，成都市采用员工制的家政服务企业仅占13%，员工制家政服务人员仅占从业人员的5%；即使是采用员工制的家政服务企业，采取全员单一劳动合同型的只有7% 左右，其余的均采取员工制与中介制混合管理的运营模式。

员工制之所以会在实践中遇冷，与家政服务业的非正规就业属性有很大关系。从家政服务人员来看，获得员工身份后虽然工作有保障，但工作灵活性降低，收入也不一定增加，按照目前最低15年的社保缴费和退休金领取制度，年龄较大的员工也不能享受公司为其缴纳的社会保险。因此，他们更倾向于和雇主直接建立联系，即使挂靠在家政服务机构，也主要是为了获取服务信息而非工作保障。对家政服务机构来讲，采用员工制不仅要支付员工的工资、奖金等薪酬，而且要为员工缴纳社会保险，再加上培训费、管理费等其他费用，很难在营业收入和运营成本之间实现平衡。对家政服务消费者来讲，虽然员工制可以让服务得到更好的保障，但服务价格却可能超过零工和中介制，很多消费者也不愿意承担这一部分涨价成本。

作为一种正规化政策机制，参照标准劳动关系设计的员工制非但没有让家政服务业进入多赢模式，相反，由于不顾行业属性特征和参与主体意愿，还给实行员工制的家政服务机构带来了巨大的运营压力，并让员工制外的家政服务人员的包括社会保障在内的一系列合法权益难以得到有效保护。在非正规就业市场，并不是只有通过员工制等正规化手段才能保障从业人员的合法权益，政府完全可以突破原有的“全有”或“全无”劳动关系法律认定框架，为包括家政服务员在内的非正规就业人员，建立起一种更具开放性和包容性的劳动和社会保障制度，以平衡非正规就业的灵活性和安全性。

家政服务业在快速发展的同时，也出现了一些诸如服务信息不透明、服务内容不规范、乱收费和随意毁约等行业乱象，“找不着、找不到、不满意”已经成为行业发展的堵点和痛点。出现这些问题的原因，既与非正规从业人员的个人道德素质缺失有关，也与行业基础性制度和设施不健全有关。从目前情况来看，诚信缺失和标准缺失是影响家政服务消费者体验感和满意度最突出的问题，也是制约家政服务业健康发展的主要瓶颈。因此，必须花大力气做好诚信建设和标准建设，为家政服务业提质扩容打好打牢基础。

要以诚信建设为核心，打造放心家政形象。2019和2020年，家政服务业连续两年在《小康》杂志举办的“中国信用小康指数”调查中被消费者评为“诚信形象不佳的十个行业”之一。诚信建设不仅能够降低家政服务业的交易成本，而且可以有效提高行业的管理水平。针对家政服务业供给和需求都比较分散且隐蔽性高的特点，家政服务业诚信建设可以家政信用信息平台建设为切入点，逐步完善信用体系建设。各地可依托全国家政服务信用信息平台和其他信用信息平台，开发本地相关应用软件，依法全量归集、开放家政服务人员、家政服务机构和家政服务消费者的信用信息及服务评价信息，并推动与公安、银行及政府部门各大信用平台对接，建立起跨部门、跨行业、跨领域的联合惩戒机制，对失信的家政服务人员、家政服务机构和家政服务消费者实施联合惩戒，让诚信守法的家政服务人员、家政服务机构和家政服务消费者享受到更多更好的激励。

要以标准建设为引领，促进行业管理规范化。标准建设在规范家政服务业经营管理秩序、提高行业声誉、化解行业矛盾纠纷中发挥着基础和引领作用。目前，国家层面已出台有《家政服务指南》《家政服务机构等级划分及评定》《家政服务员培训规范》《家政服务基本规范》等标准，一些地方也参照国家标准制定了地方性家政服务标准。但由于不能很好适应行业细分的发展现状和家政服务多元化、个性化需求，一些标准还存在针对性不强、通用性不高、覆盖面不广等问题。国家及地方政府相关部门、行业、团体和企业要加强协同，以规范家政服务机构和家政服务人员行为、提高家政服务机构和家政服务人员家政服务水平为导向，在做好通用基础标准的基础上，研究制定各类服务提供标准、服务保障标准和服务评价标准，进一步整合优化相关服务行业标准，逐步建立起协调配套、简化高效的家政服务标准体系。

家政服务行业组织既是联系沟通政府、家政服务机构和家政服务人员的桥梁和纽带，又是行业自我监督的主要载体，在行业规划、行业标准制定、行业自律和行业利益协调等方面发挥着重要作用。各地要在加强家政服务行业组织建设的基础上，积极推动家政服务行业组织建立行业自律规约，完善行业自律激励惩戒机制，构建行业健康生态，引导行业规范有序发展。

家政服务的有效供给包括数量供给和质量供给。从数量上看，家政服務市场供小于求的矛盾短时间内还无法消除。据商务部发布的数据，目前，我国家政服务从业人员已达3000万人，但仍有2000 万人左右的缺口。从质量上看，家政服务的供给层次和供给水平都还比较低，难以满足市场对专业化、精细化和品质化家政服务的需求。家政服务供给不足、供给低效不仅不能有效回应人民群众对美好生活的期待，而且也不利于行业和产业高质量发展。家政服务业提质扩容要坚持增加供给数量和提高供给质量并重，拓展供给来源，优化供给结构，努力构建满足人民群众美好生活需要的家政服务供给保障体系。

加强家政、家庭劳动教育，提高家政服务行业的社会认同度。家政服务尽管市场需求旺盛，但却很难吸引年轻人和高人力资本者从业，其中一个重要原因，就是在传统观念里，工作不够体面，从业者的社会地位也比较低。有必要开展家政、家庭劳动教育，传播“劳动光荣”的劳动观念和“职业没有高低贵贱之分”的就业观念，营造家政服务业体面就业、尊严就业的良好社会环境，吸引更多的个人和企业投身家政服务业，从源头上缓解家政服务数量供给不足的矛盾。我国可借鉴菲律宾、日本及欧美发达国家家政、家庭劳动教育的经验，将家政、家庭劳动教育纳入整个国民教育体系，在学前教育、基础教育、职业教育、高等教育各个教育阶段普及家政、家庭劳动教育。

完善多层次家政服务人才培养体系，提升家政服务质量。家政服务的质量和家政服务业发展水平很大程度上要取决于家政服务从业人员的业务素质和业务能力。家政服务业的进入门槛可以放低一点，但家政服务的质量却不能长期停滞不前。针对家政服务从业人员学历低、年龄大，存量多、增量少的现状，要按照“政府引导、市场运作、优势互补、协同发展”的原则，加快构建以职业院校为龙头、以培训机构为骨干、以企业为主体的家政服务人才培训网络。对现有低人力资本从业人员，要加大岗前培训和“回炉”培训的力度；鼓励职业学校和本科院校增设家政服务专业，扩大中高端家政专业人才培养及供给；支持家政企业与职业院校合作，开展定向和订单式培训。

促进家政服务业与养老、托育、物业、快递等服务业融合发展。家政、养老、托育、物业、快递等服务业都是与家庭场景紧密相关的行业，彼此之间关联度高、互补性强，具有融合发展的天然优势。家政服务业融合发展，既可以延伸行业产业链条，增加行业收入，降低行业成本，又能够提升家庭消费的便捷性和体验感。产业融合发展带来的产业组织模式、运营模式和产业形态的转变，必将促进家政服务业转型升级，实现高质量发展。

（作者为中共成都市委党校（成都行政学院）教授）