上海临港打造高质量发展样板区的实践与启示

国研智库“高质量发展典型案例”调研组

上海自贸区临港新片区是习近平总书记在首届进博会上提出的重要改革构想，是集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田。临港新片区的发展不同于其他自贸区，其承担着不可替代的特殊经济功能区角色，在制度创新和产业发展上具有独特性和引领性。成立两年多来，临港新片区以打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区以及开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城为战略定位，在产业布局、科技创新、制度改革、要素集聚、数字化等方面取得了显著成效。对于那些希望借鉴和参照高质量发展样板的地区而言，临港新片区的经验以及由此形成的制度红利具有重要的启示和参考意义。

临港新片区承担着新时代全局性改革开放试验重任，是中国经济深度全球化的重要试验田，更是探索开放型经济建设和未来产业发展的新经济地理空间，以及高质量发展机制创新的重要载体。成立两年多来，临港新片区全面落实中央交予的战略任务，在打造特殊经济功能区和建设现代化新城方面做出了卓有成效的创新性探索。特别是在疫情的冲击下，临港新片区经济实现逆势飞扬，成为中国经济的新增长极和发动机，宏观经济增长稳定性不断增强。

（一）全面落实中央交予的战略任务

临港新片区认真贯彻落实中央一系列重要指示精神，以“五个重要”为统领，以改革开放创新为根本动力，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区、自由贸易港和高标准国际经贸规则，着力打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

在集聚海内外人才开展国际创新协同方面，临港新片区围绕解决海内外人才“引育留用”的全链条堵点、难点、痛点问题，建立与特殊经济功能区建设相适应的人才服务管理体制。率先放宽現代服务业高端人才从业限制，深化涉外职业资格管理改革，推动人员从业自由。率先实施境外人才出入境、停居留和工作许可便利措施，为海外人才提供更加便利的服务。加快建设国际创新协同区，创新人才集聚平台与载体。

在统筹发展在岸业务和离岸业务方面，临港新片区助推上海形成国内国际双循环新格局。洋山特殊综合保税区建立了一体化信息管理服务平台，构建了全新的“六特”海关监管模式。打造离岸转手买卖先行示范区，采用扁平化的监管模式促进离岸贸易发展。依托自由贸易账户本外币合一、账户内资金可兑换、跨境资金收付便利，大幅提高企业资金使用自由度。率先探索国际化商事争端解决方式，启动金融法治试验区建设，研究适应境外投资和离岸业务发展的税收政策，向世界一流离岸中心看齐。

在企业走出去发展壮大方面，临港新片区服务于中国企业“走出去”获取资源、技术、人才和市场，促进“走出去”企业反哺国内高质量发展。全面推开市场准入“负面清单”和“证照分离”全覆盖改革，在全国先行先试强化竞争政策，吸引不同所有制企业大量落地临港新片区。为企业“走出去”发展壮大构建起一站式、全方位、专业化的多元纠纷解决机制和涉外法律服务平台，为区内、海外企业提供“无缝切换”的营商环境。

在更好利用两个市场两种资源方面，临港新片区充分利用国内大市场优势，在集聚高端要素、汇集高端人才、培育高端产业方面发挥引力场作用。大力发展集成电路、生物医药、人工智能、民用航空、智能新能源汽车、高端装备制造等制造业以及跨境金融、新型国际贸易、高端航运、数字经济等现代服务业，提高全球高端要素资源配置能力。

在参与国际经济治理方面，临港新片区主动开展压力测试和改革试验，对标CPTPP等新一代高水平国际经贸规则。在准入清单、公平竞争政策、国家安全审查等各个方面探索试验，积极发挥中国参与乃至引导国际经贸投资规则的试验田作用。

（二）逆势前行，实现有韧性的增长

做大经济总量，不仅是临港新片区作为上海新增长极的基本要求，更是特殊经济功能区具备“较强国际市场影响力和竞争力”的根本前提。

在疫情的冲击下，临港新片区经济实现逆势飞扬。2020年，区域生产总值同比增长30%左右，成为上海经济的增长极和发动机，实现了有韧性的增长。

2021年1-9月，临港新片区全社会固定资产投资及工业总产值等主要经济指标都取得了50%以上的高速增长。“生命蓝湾”“大飞机园”“东方芯港”等特色园区生机勃勃，“信息飞鱼”全球数字经济创新岛启动建设。累计项目总投资2386亿元（含2021年计划新开工项目），累计新开功能性项目341个。围绕海洋高端装备、生物医药、智能新能源汽车等5大产业，开展保税研发设计、保税检测、跨境电商等高端生产性服务，2021年1-9月，区域生产性服务业营收520.8亿元，同比增长39.8%。

（三）优化产业生态和城市功能，为长远发展积蓄动能

两年多来，创新型产业向临港新片区集聚的态势已经形成，产业规模快速壮大，产业内涵不断丰富。而在吸引产业集聚发展中，临港新片区所构建的集成电路、智能新能源汽车、人工智能、数字产业等产业链上中下游协同与创新，成为其突出的产业生态优势。这样的布局，与世界上顶级的几个高新产业集聚区类似。

城市服务功能不断提升。临港新片区聚焦人民群众高品质生活需求和高水平产业发展需要，高标准建设城市基础设施，围绕优化教育和医疗资源、促进文化休闲、丰富商业网点、打造绿色生态环境和加强城市精细化管理等方面，不断提升城市服务功能，城市样板间初现雏形。产业生态和城市功能的优化为临港新片区的长远发展积蓄了新动能。

临港经济实现高质量发展得益于其创新性的举措，尤其在产业布局、科技创新、制度改革、要素集聚、数字化五个方面最为突出。这些创新性实践，为长三角地区乃至全国经济实现高质量发展树立了“临港样板”。

（一）立足全球分工，布局高端产业与产业链

世界产业体系的核心枢纽通常具有不可替代性，以高端技术和产业布局为引领，与国际生产体系之间形成“中心与外围”的分工关系，从而在中低端劳动密集型产业转移后，仍能保持核心技术研发和核心产品生产的竞争优势。

中国在产业转型的背景下，要实现高质量发展，必须向含金量更高的高端产业与产业链高端迈进。临港新片区着眼于全球产业分工，立足于打造“4+2+2”为重点的世界级、开放型、现代化前沿产业集群。聚焦集成电路、生物医药、民用航空、人工智能四大核心产业，聚焦智能新能源汽车、高端装备制造两大优势产业，聚焦绿色再制造、氢能产业两大未来产业。拓展适应中国未来竞争和产业发展需要、亟须着力培育和超前布局的若干新型特色产业，增强产业集聚度和产业链抗风险能力。

这样的产业布局可以借助临港新片区地理位置优势和政策便利，与国际市场和产业体系实现高频互动。比如，高端芯片、机床和大型成套设备的生产和销售，可以成为链接世界主要产业体系的核心枢纽，通过提供零部件、维修和后期服务配套，发挥临港在这一领域不可替代的竞争优势。

（二）着眼自立自强，打造聚焦国际创新策源地

实现高质量发展，归根结底要依靠科技创新。除了在高科技产业方面取得更加领先的成果之外，还应该向国际创新策源地发展，只有这样，高科技产业发展才会有源头活水。

临港新片区立足科技创新自立自强，针对产业链重点环节，对照研究“卡脖子”情况，梳理形成新片区产业关键核心技术。构建多链条布局、点线面成网的科技创新政策体系，编制发布“1+4”科创和产业政策网络，出台建设科技创新型平台、提升科技创新策源能力、打造科技型孵化器、建设企业研发创新机构认定管理办法、新型基础设施建设项目贴息贷款等“X”个新政。

其中，科技创新型平台是临港新片区提升全球创新策源能力的重要载体，是面向产业创新需求、促进科技创新资源开放协同的新型研发与转化组织。这些平台聚焦智能制造、集成电路、生物医药、人工智能、航空航天、跨境数据等重点产业领域，助力打通科技成果转化“最后一公里”，成为临港新片区科技企业发展的助推器和加速器。

（三）优化营商环境，以政府治理推动制度创新

如何立足国际国内两个市场两种资源，探索制度型合作和国际规则塑造新路径，是当前中国参与全球治理的重要课题。临港新片区通过以制度开放为导向的全方位开放举措，对境外人员、跨境资金、金融服务等领域的准入进一步改革放权，与国际市场全方位接轨。

除市场准入环节外，临港新片区在营商环境塑造方面开展了一系列创新探索。实施“证照联办”和单一综合窗口建设，进一步优化企业办事流程，提高政府办事效率。率先构建企业服务专员制度，依托行业主管部门、审批部门、属地园区公司等组建服务专员团队，围绕签约、“两图一表”、拿地、开工、竣工、投产等关键环节保持密切对接，提供精准服务，提高沟通效率，完善“一项一档”，實施企业全生命周期服务与管理。在“一个月洽谈、三个月拿地、六个月开工”的政府服务理念下，临港新片区成为营商环境高地。速度的背后是临港新片区全力推进的放管服改革，简政放权的减法，换来办事速度和体验的加法。

（四）深化要素改革，资源要素聚集优势凸显

随着经济发展面临的硬约束增多，生产要素的重新组合、配置效率提升，能够产生新的增长激励效应。临港新片区的深层次制度改革通过制度型壁垒的逐步消除，能够更好地促进要素流动、培育新的优势生产要素、提升要素配置效率、优化要素组合方式，探寻我国多重约束下经济高质量发展的新机制。

人才资源是经济发展的高端生产要素。临港新片区作为海外人才国际创新协同的重要基地，在人才政策方面进行了一系列改革。着力优化临港人才结构。在国家职业资格和技能等级认定范围内，聚焦新片区重点产业布局，制定技能人才引进目录。持续优化临港人才直接落户政策，缩短临港“居转户”年限，实行居住证专项加分制度，拓宽紧缺型技能人才招引力度，建立健全境外人才工作和创业绿色通道。举办世界顶尖科学家论坛并搭建顶尖科学家社区及实验室，使其逐步成为全球科学界的年度重要盛会、世界顶尖科学家的重要纽带、全球科技合作高端对话的重要平台。

全球资金配置是新一轮资本市场开放和金融改革的前沿阵地。临港新片区在金融领域的开放程度远高于既有自由贸易区模式，通过充分发挥本外币一体化账户体系、跨境人民币结算便利等优势条件，更好地满足实体经济在配置要素资源时对跨境金融服务的新需求，使之成为联结国内与国际市场的重要枢纽。

土地资源成为重要的政策便利化举措。临港新片区通过推动混合用地改革，提升土地使用的灵活度，降低土地交易刚性成本。随着国家层面关于用地指标跨区域作价补偿的推进，未来新片区可以为重点产业发展腾挪出更多的用地储备支持，为高端生产制造业的规模化集聚提供充裕的发展空间。

（五）抓住新一轮工业革命机遇，推动数字化转型

当前数字贸易快速发展，已逐渐成为全球贸易发展的重要引擎。在中国加快构建“双循环”新发展格局的背景下，临港新片区抓住新一轮工业革命机遇，充分发挥自身优势，探索数据跨境流通方式，打造高水平数字贸易枢纽港。

临港新片区已引入数字经济领域企业100余家，涵盖信息基础设施、5G通信、文化数据、智慧教育多个领域，助力新片区打造数字经济发展高地。依托“数联智造”名园建设，打造“东方芯港”“生命蓝湾”“大飞机园”“海洋创新园”“中日（上海）地方发展合作示范区”等一批特色园区，以数字化赋能特色园区高质量发展。

通过“国际数据港”建设，推动数据跨境流动管理体系建设、信息基础设施建设、信息飞鱼全球数字经济创新岛建设。在新片区内探索数据分类分级管理和“一行业一清单”的正面清单模式，率先探索在智能网联汽车和车联网领域进行试点，并逐步探索形成多个领域的正面清单。在新型基础设施方面，建设国际互联网数据专用通道、功能型数据中心、新型互联网交换中心等，搭建数据跨境流动公共服务管理平台。这些创新举措有效推动了数据安全、有序、合规跨境流动，是中国加入DEPA等国际数字贸易协议的前提条件，对于提升中国数据要素市场的国际竞争力至关重要。

临港新片区的建设，不仅是新时代中国改革开放的新标杆，也是高质量發展的战略增长极，对于世界上那些希望借鉴和参照中国发展经验的广大发展中国家和地区而言，临港新片区的经验以及由此形成的制度红利具有重要的启示和参考意义。

（一）落实好国家战略是地区高质量发展的根本遵循

成立两年多以来，临港新片区坚定不移地落实好国家发展战略。按照“五个重要”目标定位，临港对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区和最具国际竞争力的规则体系，选择国家战略需要、国际市场需求大、对外开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度，建成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，更好地服务于国家对外开放总体战略布局。在国家战略的指引下，这些重大的制度创新举措面向全球、面向未来，具有突破性、引领性和前瞻性，形成了高质量发展的“临港模式”，为中国建设更高水平开放型经济新体制贡献了“临港样本”。

（二）主动顺应时代潮流是高质量发展的题中应有之义

随着新一轮科技革命和产业变革在全球深入演进，数字化、高端化、智能化、绿色化等趋势对地方发展提出了更高要求，也提供了新的历史机遇。主动顺应时代发展潮流，推动经济数字化、高端化、智能化、绿色化转型，抢抓产业制高点，是临港实现经济高质量发展的题中应有之义。此外，临港新片区还把握住经济全球化及国际经贸合作竞争从“便利化”到“自由”“公平”的前沿变革形势，积极对接最具国际竞争力规则体系，在工业4.0、5G、6G、大数据前沿标准体系构建中发出声音，提出临港方案，参与全球合作，争创中国全方位高水平开放的标杆。

（三）高质量制度创新是高质量发展的源泉和动力

高质量制度创新是实现经济高质量发展的活力源泉。临港新片区聚焦行政审批等领域不断探索改革创新，率先形成了一站式全流程审批服务新模式，创造了审批验收服务等多项新纪录，体现了“临港速度”和“临港温度”。高质量制度创新带来了全球高端资源要素的集聚，“五自由一便利”制度体系与全球高端要素集聚、高端产业培育、产业链集成发展相结合，构成了具有国际市场竞争力的开放型制度框架，形成高水平开放、高质量发展新动能。

（四）充分发挥比较优势是高质量发展的基本原则

临港新片区是上海改革开放的前沿阵地，拥有上海在技术、人才、资本和先进制造业发展等领域的深厚底蕴和发展积累，洋山特殊综合保税区更是拥有得天独厚的区位优势与丰富多样的政策资源，具有发展前沿高端产业的优良基础。临港新片区的产业发展定位即是以高端产业发展为导向，产业具有不可复制性。高端产业领域具有技术垄断性，其他企业进入的门槛相对较高。基于高端产业发展产业集群，体现了临港在相关领域的竞争优势，也避免了因土地、劳动力等生产要素成本较高而陷入与其他地区同质化竞争的不利局面。

（五）保障产业链供应链安全，是高质量发展的关键

中国巨大的经济体量孕育了相对完备的产业门类和产业体系。但由于一些高端技术和产品仍然为国际控制，中国产业链在诸多领域依然存在“卡脖子”问题。随着当前世界政治经济格局发生重大变化，全球产业链供应链布局面临重构和调整，增强产业安全的重要性日益突出。临港新片区作为中国对外开放的窗口和联系国内外经济的枢纽，经济外向度较高，加强产业安全的要求更为迫切。临港立足自主创新，针对产业链重点环节和产业关键核心技术，对照“卡脖子”问题，坚持科技创新自立自强，推动多领域全产业链国产化，实现了经济高质量发展的“临港突破”。同时，通过高端产业的发展，重新优化中国在世界产业体系中的位置，在开放合作中形成更强创新力和更具安全韧性的产业链。

（调研组组长：王忠宏；副组长：梁仰椿 车海刚张诗雨；成员：杨良敏 马健瑞 赵刚 吴思 魏广成陶涛；执笔：魏广成 吴思）