未来社区数字化服务的属性探究与规划策略

文｜中国建筑设计研究院有限公司城镇规划院 张雪

一、未来社区数字化服务的内涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出加快数字化发展，加强老旧小区改造和社区建设。《社区生活圈规划技术指南（征求意见稿）》针对特色引导型社区，提出以契合社区未来生活为导向，融合先进文化和前沿科技，配置体现创新性、智能化的服务要素。未来社区数字化服务是指面向未来社区生活场景的数字化服务，参考国家标准《智慧城市 建筑及居住区 第1 部分：智慧社区建设规范（征求意见稿）》（以下简称《智慧社区建设规范》），包括社区智能基础设施、社区数字化公用设施、社区物业数字化管理、社区便民数字化服务和社区商业数字化服务等。

从智能产品应用角度而言，社区空间相对封闭、使用人群相对固定，是各类技术厂商推广智能设施产品的主要载体。从未来社区营造角度而言，社区服务的智能化提升在当前我国智慧社区建设中实践和研究最为丰富。未来社区数字化服务不仅是社区公共服务的有效补充，也是未来社区服务质量改善提升的重要路径。

二、社区数字化服务的属性争议

图1 智慧社区系统架构与未来社区数字化服务内涵

公共经济学依据产品消费方式与特征，将服务分为市场提供的私人服务与公共服务，公共服务又分为纯公共服务和准公共服务，准公共服务又包括公共资源和俱乐部物品，前者对应具有某种垄断性的专营行业设施，如市政公用设施，后者对应服务某类群体的共有设施，如小区内的共有服务设施。目前国内对未来社区数字化服务的公私属性仍在讨论探索之中，政府、市场、公众三方并未形成共识。政府出于布局均等化和价格公平性考量，希望对其选址、建设、运营、收费标准实施调控和监督；而企业出于投资回报考量，依然拥有其规划权、定价权和经营权。

《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23 号）将智能快件箱纳入城镇老旧小区改造任务，向全国社区推广，成为未来社区数字化服务的代表。智能快件箱的服务属性，经历了三个时期变化。

私人服务时期（2010-2016年）。2013年国家邮政局《关于提升快递末端投递服务水平的指导意见》“鼓励和支持邮政、快递企业及社会资金，投入快递服务末端智能快件箱等自助服务设施建设并推广使用”，主张经营方式多样共存。但在智能快件箱诞生初始，主要由电商、快递企业和社会资本投资建设，企业自由定价，设施自由选址，属于私人服务商品。

私人服务与公共服务属性共存时期（2017-2019年）。2017年中国邮政入股组建了“中邮速递易”，将2.4 万组传统邮政快递柜改造为智能快件箱，沿袭了公共服务属性。以丰巢为代表的商品私人服务商品属性智能快件箱依然占据多数。

私人服务向公共服务过渡时期（2020年至今）。2020年5月丰巢收购中邮速递易，拥有智能快件箱数量达到全国总量的69%，表现出市场垄断经营特征，私人服务商品属性更为显著。但在政策引导上，2020年4月商务部办公厅和国家邮政局办公室发布《关于深入推进电子商务与快递物流协同发展工作的通知》，“明确智能快件箱、快递末端综合服务场所的公共属性”。

三、属性争议引发规划管理问题

作为公共政策之一，规划是政府提供公共物品、建立制度约束、均衡社会福利的主要手段。社区数字化服务的属性不明确，一定程度上造成了规划管理失效，以智能快件箱为例，具体表现为规划编制标准不完善、规划传导体系不健全、规划实施权责模糊。

1.规划编制标准不完善

《智慧社区建设规范》模糊了公私属性，将面向社区商业用户的商业服务和面向社区居民的便民服务统称为社区服务。《社区生活圈规划技术指南（征求意见稿）》倡导设施与场地的集成共建与使用共享，提出集约使用、弹性适应、品质提升原则。目前可指导智能快件箱规划编制的政策文件有国家标准《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）、行业标准《智能快件箱》（YZ/T 0133-2013）和《智能快件箱设置规范》（YZ/T 0150-2016）。国家标准明确了智能快件箱属于居住用地，应在居住街坊配建，可与其他设施联合设置；2 个行业标准从设备层面对箱体硬件和平台系统进行了相对全面的规定。

出于经营考虑，厂商往往将社区数字化服务设施设置在人流密集处，与周边交通缺乏统筹，造成空间分割、流线混乱。人行道宽度多为2.5 至5 米，1 组丰巢标准智能快件箱深0.5 米、长4.5 米，根据实际需求还可继续拓展副柜，箱体自身及存取件人流势必对交通秩序带来较大影响。标准要求智能快件箱选址原则上“不妨碍车辆和人员的正常通行，不遮挡消防设施，不阻碍安全疏散通道”，实际设置中缺乏量化标准，设施占地规模、选址布局、与交通流线组织关系、与其他设施联合设置的兼容性等管控存在规范空白，难以监管和维权。

2.规划传导体系未确立

国务院《关于促进快递业发展的若干意见》（国发〔2015〕61 号）提出“研究将智能快件箱等快递服务设施纳入公共服务设施规划”。2016年国家发展改革委等10个部门《关于加强物流短板建设促进有效投资和居民消费的若干意见》要求“大力发展智能快件箱，并纳入公共服务设施规划”。2017年国家邮政局《关于加强和改进快递末端服务管理工作的指导意见》“争取将智能快件箱和末端投递服务中心等设施列入城市基础设施规划”。《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）“将智能快件箱、智能新报箱列入居住街坊应配建的便民服务设施”。2019年交通运输部《智能快件箱寄递服务管理办法》“支持将智能快件箱纳入公共服务设施相关规划和便民服务、民生工程等项目”。2020年商务部办公厅和国家邮政局办公室《关于深入推进电子商务与快递物流协同发展工作的通知》“将智能快件箱纳入公共服务设施相关规划”。

从政策表述来看，由“研究纳入”“争取纳入”转变为“支持纳入”和“纳入”，规划编制的必要性逐渐加强。从规划类型来看，各版政策表述不一，涉及到城市基础设施规划、公共服务设施及相关规划、居住区规划等不同种类和不同层级的规划，反映出社区数字化服务这一新兴事物，尚未真正融入规划体系，在新构建的国土空间规划中的地位亟待进一步明确。

3.规划实施权责不明晰

社区数字化服务究竟是作为公共服务体系进行统一规划，还是由市场主导配置、企业自行建造，尚不明确。社区数字化服务配置建设过程目前由市场主导，缺乏统筹规划，厂商各自为营，为争抢市场会在热门地段投放同类设施，导致重复建设、空间效率降低。除原中邮速递易选择改造传统邮政快递柜，大部分智能快件箱企业选择新建设施，丰巢快件箱的寄件功能仅对少数快递公司开放、存件功能则设置了价格门槛，更加剧了公共空间利用低效。但倘若将社区数字化服务“一刀切”地列入公共服务，一些具备共享特征的数字化服务存在非排他性，覆盖范围的空间边界属性不强，服务对象难以限定，权责管理难以准确匹配。例如在开放小区、商住混合小区的智能快件箱，容易出现占用小区公共空间、服务范围却超出小区业主的错配情况，对小区业主权益造成侵害。

四、未来社区数字化服务的属性界定

造成社区数字化服务属性不明确的主要原因，分析有三。首先是社区类型多样，使得同一款数字化服务设施产品，在居住、办公、商业等不同社区中运营方式有所差异，设施类型受到运营方式影响，难以一概而论。其次是数字化服务设施占用的是社区公共空间，而社区公共空间的权益所属本身也存在争议。最后是政府部门希望将社区数字化服务设施列入公共设施加以引导和监管，但还未就管理标准、支持措施等出台具体实施细则，让市场占据了主导权。

根据服务设施所占用地性质，结合服务人群和使用场景，建议区别定义社区数字化服务的属性。社区数字化服务作为未来社区引导提升的方向，出于政府财政和社区现状差异等考虑，不宜列入纯公共服务面向所有社区推广。对于设置在福利院、养老院、幼儿园、社区医院等公共场所的社区数字化服务，设施所在用地属于公共管理与公共服务用地，以社区基本公共服务覆盖人群为主要服务对象，却又难以将其与周边其他人群区分开，服务具有一定非排他性和竞争性，应归为准公共服务类型中的公共资源范畴，由政府相关部门出资租赁，与企业签订特许权协议，政府相关部门负责监管治理。对于住宅小区内的数字化服务，设施所在用地属于居住用地，服务规模与小区人口基本匹配，基本不存在服务拥挤，竞争性较小，但能限制小区以外人群使用，服务具有排他性，符合俱乐部物品定义，建议设施由小区物业公司租赁，运营成本可参考日本经验，提高小区业主每月物业费用。对于在商业服务业用地等的社区数字化服务，则可视为私人商品管理，由企业出资或社会资本加盟，鼓励良性竞争，通过市场化机制决定收费标准。

五、研究纳入国土空间规划体系建议

《社区生活圈规划技术指南（征求意见稿）》倡导设施与场地的集成共建与使用共享，但目前社区数字化服务设施在场地中如何建设，仅凭技术厂商与物业公司之间的一纸协议，从选址落地到建设运营全过程缺乏规划引导和实施监督。建议将社区数字化服务设施规划纳入国土空间规划编制审批体系，在市、县、镇（乡）三级三类国土空间规划中，明确社区数字化服务的规划重点和管控传导。由市、县和乡镇级国土空间总体规划确定本地社区数字化服务的发展目标，社区数字化服务公私属性界定和规划原则；详细规划建议开展社区数字化服务规划专题研究，针对具有公共属性的社区数字化服务设施全面评估、查找问题和制定对策，结合社区生活圈的空间划分规则，落实社区数字化服务配置的具体内容、规划要求和空间布局，形成规划行动任务。有需求的市县建议开展社区数字化服务设施专项规划，并与社区生活圈、智慧城市、老旧小区改造等专项规划加强衔接。

随着未来社区生活场景不断丰富、数字化技术不断发展，社区数字化服务迭代更新速度将远远超出传统公共服务，标准规范缺失不利于指导未来社区建设和社区服务供给。建议将社区数字化服务设施配置的刚性指标纳入国土空间规划技术标准体系，对未来社区数字化服务的空间需求和影响开展深入研究，分类指引，具有准公共属性的社区数字化服务应提出规划管控指标，商业属性的社区数字化服务应提出安全、有序、高效方面的底线要求。同时，在实施监督体系中增加对社区数字化服务设施的监督和查处，增强社区数字化服务设施布局配置的合法性、合规性、合理性。

表1 未来社区数字化服务公私分类与特征