天津环境保护税征管现状与对策建议

文/国家税务总局天津市税务局课题组

环保税征收两年来，天津各级税务机关与财政、环保等部门密切配合，严格按照“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享、协作共治”征收程序实施，并通过推出“8 秒核算”法、优化系统操作模块、建立快速反应机制等方式，切实发挥绿色税制的激励倒逼效应，推动经济结构转型升级，实现环保税征管平稳运行。

一、天津环保税收入的特点

从总量上看，环保税收入占天津税收总收入规模较小。2018 年到2019 年天津环保税纳税户3500 余户，申报税款共计 14.28 亿元，减免税款共计6.40 亿元，入库税款共计7.88 亿元，占天津税收总收入的0.12%，比重较小。其收入分布呈现集中度较高的特点，具体体现为：

（一）税源区域分布主要集中在环城四区、滨海新区、远郊五区

两年来，天津税源户的区域分布显示，滨海新区、静海区、武清区为环保税纳税大户，分别 为891 户、332户、313 户，占天津纳税人户数的44%。同时，为了便于分析，课题组将天津16 个区按地域分为市内六区、环城四区、滨海新区、远郊五区。如表1、图1 所示，环城四区收入规模最高，占全部收入的34.80%；滨海新区、远郊五区分别占比为 33.92%、27.93%；市内六区最低，占比3.34%。收入规模最高的环城四区是最低的市内六区的10.41 倍，充分显现出环保税源区域高度集中分布的特点。

（二）应税污染物主要集中在大气污染物

如表2 所示，两年来，天津环保税的应税污染物分为四类，从纳税户次看，最高的大气污染物达到4914 户次，占天津纳税户次的66.73%，依次为固体废物、水污染物和噪声；从入库税款看，最高的大气污染物达到7.83 亿元，占天津环保税总税款的90.39%，依次为水污染物、固体废物和噪声。上述数据充分显现出天津环保税收入的来源主要集中在大气污染物，大气污染防治形势依然严峻。

表2 天津市2018 年、2019 年环保税应税污染物分布

图1 天津市2018 年、2019 年各区域环保税额对比

（三）行业分布主要集中在制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业以及房地产业

两年来，天津环保税税款分布的主要行业分别为制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业以及房地产业。入库税款分别为4.11 亿元、2.28 亿元、0.61 亿元，占天津环保税收入的88.93%，其中制造业占比最高达到52.22%。

二、实施环保税征管取得的成效

两年来，天津环保税占全市税收总收入比重较小，拉动天津税收增长幅度有限，但其社会意义和生态意义大于财政收入意义。它以征税为手段，把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到企业的生态成本和产品的市场价格中去，让污染企业承担必要的社会责任。环保税的开征，拓宽了税收调节领域，更好地发挥了税收在现代国家治理体系中的基础性、支柱性和保障性作用。

（一）纳税人环保意识和遵从度逐步增强

环保税法确定了企业“按月计算、按季申报”的申报缴纳方式，对逾期不申报或不如实申报的，给予处罚及加收滞纳金。天津各级税务机关联合环保部门持续不断地开展形式多样的宣传培训辅导，有效促进纳税人积极履行税法规定的自行申报义务。两年来，天津税务机关比对纳税人申报数据6500余户次，通过自主申报、联合生态环境部门核查等途径新增纳税人600 余户，实现从排污费核定缴费到环保税自主申报的转换，纳税人减排意愿增强，税法遵从度显著提升。

（二）有效促进产业升级

目前天津正处于产业升级的关键期，部分工业企业技术老旧，产生大量废水、废气和废弃物，对环境的破坏极大。环保税开征后，企业税负差异导致产品价格、生产成本的差异，高污染高排放企业生存成本上升，就不得不寻求低污染生产途径来减少成本。某企业从2017 年开始，改善生产工艺，采用了新的脱硝设备去除氮氧化物，安装在线自动监测设备，2018 年缴纳环保税较同期排污费同比减少70 万元，降幅达21%。2020 年6 月该企业与某区生态环境局签订了污染物减排协议，进一步促进企业转型升级，推进大气污染物减排，提升空气质量。另外，钢铁行业也进一步转型升级，进行超低排放改造，截至2020 年6 月底，钢铁行业污染物排放总量同比下降42.7%。

（三）税收优惠助力环保

环保税制度设置了两档税收减免优惠，即纳税人排放的污染物浓度值低于国家和地方规定排放标准30%和50%的，环保税按75%和50%征收。两年来，天津税务部门严格执行环保税法，落实相关税收优惠政策，全市共有1117 户次纳税人符合减免条件享受减免税款6.4亿元，税收优惠政策的执行进一步增强了企业加强环保、优化了生产工艺、减少污染物排放、提高环保设施处理效率的动力。

（四）可持续发展后劲十足

长期以来，天津始终将解决人民群众最关心的生态环境问题摆在首位，坚持精治污、细服务、严监管。环保税的征收在一定程度上有效促进了生态环境的改善，空气质量同比上升。天津市生态环境局数据显示，2019年，全市环境空气质量综合指数5.48，同比上升1.7%；达标天数219 天，达标率为60.0%。PM10、二氧化氮浓度均同比下降，降幅分别为3.8%和2.3%；PM2.5 平均浓度总体保持稳定，达到51 微克/立方米，同比上升2.0%。环保税的征收，有效发挥绿色税制调节作用，切实满足人民群众对美好居住环境和生态质量的追求，为经济可持续发展提供良好的环境。

三、环保税征管中存在的问题

环保税施行两年来，取得了经济和社会效益，但由于征税对象和征收方式的特殊性以及各级部门之间协作性要求，加大了征管的难度，目前存在诸多亟待解决的问题。

（一）涉税信息共享平台建设有待加强

根据《环保税法》规定，环保税征收遵循“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管机制。国家税务总局和生态环境部签订 《环保税征管协作机制备忘录》，随后还印发了《关于深化环境保护税征管协作的通知》，对健全协作工作机制、开展涉税信息共享、加强比对复核管理等方面进行了规范。但目前环保税涉税信息平台的建设比较滞后，时效性和准确性不足，不利于两部门之间的信息资源共享，不利于建立环保税管控长效机制，不利于税收管理人员及时掌握税基税源变化情况，也不利于及时发现收入风险和采取相应对策。

（二）税收优惠政策有待完善

目前的环保税法主要考虑当前的征管能力，设置的纳税人免税条款缺乏一定的前瞻性和动态调整机制。按照《环保税法》第十二条第一项规定“农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的免征环保税。”而实际生活中，农村地区广泛存在的小型养殖场由于缺乏环保意识，缺少治污技术设备，对环境的破坏往往还大于规模更大的企业。第三项规定“依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定排放标准的免征环保税”，那么会有一些污水处理厂或者生活垃圾处理厂仅仅追求达标即可，不再继续改善其排污设施提高减排能力，该免税政策对污水处理厂和生活垃圾处理厂在标准之外继续努力减少污染物排放的激励作用不大。

（三）建筑扬尘环保税征管问题突出

对建筑扬尘开征环保税，有利于通过税收调节作用倒逼企业采取苫盖、洒水等防尘降霾措施，从而减少对周边大气环境的污染，达到“以税控尘”的效果。但由于建筑业的特点导致征管的难度变大，建筑业普遍存在跨地区经营多项项目的现象，并且许多工程存在招标后进行多家或多次分包。按照税法第二条规定，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环保税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环保税。据此，全国绝大多数地方将“直接排放” 扬尘的施工单位认定为环保税纳税人。但许多建筑工地，尤其是市政工程，存在一项工程多家分段承包的情况，且建筑业项目多，工程跨度长、工期长、地点分散、流动性大等特点难以确定有效的纳税人，导致了税收征管易漏难管。

（四）纳税人风险意识亟待加强

随着“放管服”改革的推进，纳税人享受税收优惠时申报材料采用留存备查的方式，在方便纳税人的同时，也要求纳税人必须增强自我管理意识，做好相关凭证及资料的收集保管工作，随时留存备查。但在实务中，不少纳税人申报享受环保税免税优惠时，普遍忽略了相关凭证及资料的收集、保管、提供等，存在很大风险。例如某企业在生产过程中产生了固体废物并对其进行销售，但未建立固体废物管理台账，保存相关资料，就直接申请享受固体废物综合利用免征环保税优惠，属于免税凭据不足，容易出现享受优惠不合规风险。

（五）涉税人员能力建设尚有差距

环保税作为新税种，征收时间尚短，该税种专业性强、征收管理特殊且复杂、涉及行业较多，环保税的数据监测和税额计算等环节需要较强的专业技术，特别是对于第三方监测报告的分析以及物料衡算法、排污系数法等计算方法的应用，均具有十分强的技术性和专业性，对税务机关基层工作人员的能力素质都提出了新的挑战。

四、完善环境保护税税收共治征管模式的建议

从长期看，继续深化环保税改革是大势所趋，通过逐步扩大环保税征收范围、增加税目、提高税额，促进企业主动减排。同时，也可弥补环境治理成本的不足；但从短期看，目前经济下滑压力大，企业效益不佳，不是进行环保税扩围与提高税额的有利时机，也有悖于 “减税降费”的大趋势，因此，要充分发挥环保税的调控功能，需要从加强环保税的征管入手，积极探索税收共治的新征管模式。

（一）优化征管工作体系

明确各级政府职责。环保税征管模式遵循“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”机制，在此机制下各级政府应在环保税的征管工作中发挥领导、监督和协调的主导作用，细化两部门工作职责，明确协作任务及工作要求。重视平台的维护，制定并落实平台管理制度和突发事件应急预案，做到环保部门实时传递监测数据，税务部门及时反馈征收数据，实现信息交换零延迟零误差，提高数据的准确性和及时性，为环保税征收提供强大的数据保障。

（二）完善环保税优惠政策

缩小农业养殖优惠范围。将环保意识薄弱、缺少治污技术设备的小型养殖企业纳入征税范围，以缓解和遏制农村地区“小而散”的污染源对环境的破坏。创新税收优惠方式，对此可借鉴国外优秀经验，比如美国的税收优惠包括购置可循环利用的设施免税；专门用于环保的设施装备可以在指定的年限内加速折旧。丹麦以补贴环保企业的形式返还大部分环保税。据此可以对城乡污水集中处理和生活垃圾集中处理场所设定免税期限以激励企业主动更新产能及技术，降低污染的程度；对循环利用和环保研发给予税收抵免，加速折旧；用于污染防治的环境保护设备在几年内，部分税收收入可以以补贴的形式返还。

（三）改进建筑扬尘环保税征收方式

加强税务与住建、环保、自然资源、财政等部门的信息共享机制，坚持“部门协作、源头管控”的管理思路加强沟通协作，以便税务部门及时掌握管辖范围内施工单位的经营情况。通过“事前+事后” 的模式促进扬尘污染的治理与征收。事前先由住建部门根据施工单位提交的建设合同、扬尘污染防治措施等相关资料进行核查，核查后填写核查意见交由税务部门审核征收。事后住建部门对施工企业进行建设项目竣工验收时，须要求其提供有关完税证明，从而倒逼施工单位依法纳税。通过加强跨部门沟通协作有效解决征管问题，真正实现源头管控。

（四）强化纳税人风险意识

按照文件规定，纳税人应当参照危险废物台账管理要求，建立其他应税固体废物管理台账，如实记录产生固体废物的种类、数量、流向以及贮存、处置、综合利用、接受转入等信息，并将应税固体废物管理台账和相关资料留存备查。相关凭证及资料是享受税收优惠的重要依据，税务部门可通过培训、检查提高纳税人合规管理的意识，做好凭证及资料的收集、保管等工作，不能存侥幸心理，否则在检查时发生享受优惠不合规风险，必须补缴相应税款。

（五）打造专业人才队伍

环保税是一项涉及多部门、多学科的系统工程，特别是对污染源基础数据的获取、污染物排放的测量、周围环境影响的评价等涉及到诸多方面的技术。为此，坚持做到人员和业务相融合，扩大环保部门和税务部门的协作机制，切实提高申报水平和环保数据的处理能力，搭建多元化教育培训平台，打造一支精通税收业务、具备必要环境知识、相对稳定的多元化、复合型环保税人才队伍。