重大疫情背景下医疗保障与公共卫生应急管理体系的挑战与设想

王 俊，赵林涛，许凯薇，高 辉

1.华北理工大学冀唐学院，河北 唐山 063200；2.国欣颐养淄矿集团中心医院，山东 淄博255100

2020 年前后，突如其来的新型冠状病毒肺炎（COVID-19）开始从武汉向全国蔓延，这次疫情成为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件［1］。此次疫情从初期发生到迅速爆发到大流行，对我国建立仅16 a 的国家公共卫生应急管理制度体系形成了重大挑战。其中，在新发突发传染病预防控制、医疗物资战略储备、疾病控制与医疗工作机制、数据共享和转化应用、公共应急事权配置、医疗机构投入和能力及疾病防控和临床治疗协同等方面暴露出的问题尤为突出。

1 我国应急管理的现状和问题

1.1 应急体系及相关法规需完善

美国应急管理体系始于上世纪30 年代，为应对洪涝及经济危机而设立的国家应急管理委员会。至2008 年美国国土安全部将《国家应急预案》扩展为《国家应急框架》标志着美国全国应急管理机制的建成与完善［2］。而我国突发公共卫生应急管理机制建设起步时间较晚，2003 年SARS 之后，我国在抗击“非典”疫情的经验教训基础上，短时间内基本建立了公共卫生应急制度体系［3］。由于政体不太相同，我国应急管理体系的建设由体制驱动而成，通过自上而下的统一领导向下传递政策决定和意见并要求执行，突发公共卫生事件应急响应机制及预案等才被列入各级政府应急管理体系之中。以各级各部门编制的各类应急预案和行动方案为核心的突发公共卫生应急管理制度体系得以构成我国现行突发公共卫生事件应急管理体系。尽管上述法规和预案在一定程度上可保证地方公共卫生事业的有序发展，但毋庸置疑的是，仍然存在一些问题和不足。如在新时期，法律法规的严格性和可操作性差且难以满足地方公共卫生事业的发展需求，我们应阐明立法的方向和内容，并加快地方公共卫生立法的步伐和过程。

1.2 应急物资储备系统需改善

自爆发新冠疫情以来，我国政府采取了一系列快速、全面、有效的防治措施。但随着疫情的发展，紧急医疗用品严重匮乏，特别是口罩和医疗防护服等个人防护装备极度短缺，这是影响疫情防控进度的主要因素之一。应对突发公共卫生事件的关键在于充足的储备和适当的紧急医疗物资分配，因为及时提供物资对于减少死亡和提高救治成功率至关重要。新冠肺炎疫情的爆发恰逢中国农历新年，大部分制造商和经销商都在度假，这进一步加剧了抗击疫情的医疗防护用品的短缺。全国各地的医院，特别是情况最严重的武汉的医院，都表示医疗用品严重短缺，特别是医用防护服、N95 口罩等个人防护用品严重短缺，医院迫切需要社会支持［4］。自2003 年SARS 爆发以来，我国虽然大力加强了应对突发公共卫生事件的快速反应能力，并立法明确了应急物资的储备要求，但应急储备物资计划却没有得到有效实施，应急医疗物资的种类、数量和获得性也存在不足。在建立和完善国家应对突发公共卫生应急管理新体系的过程中，应重点完善应急储备医疗物资体系，推动建立国际合作方案，共同应对未来国际关注的突发公共卫生事件。

1.3 应急预警和监测系统需改进

鉴于传染病的复杂性和全球性，及时发现疫情需要建立监测预警机制以提高意识并启动疫情实时监测预警管理。寨卡病毒、埃博拉病毒和严重急性呼吸系统综合征（SARS）等疫情表明，有必要建立有效的传染病监测系统，以便及早发现、适当评估、快速响应从而做出临床诊断和追踪病毒等［5］。我国通过从SARS 疫情中汲取的经验教训，在应对突发公共卫生事件方面建立了国家法定传染病监测系统、公共卫生突发事件监测系统以及中国传染病自动预警和响应系统［6］。在技术层面，基于事件和症状的监测系统，我国已加强了各级各类传染病的监测。但COVID-19 的流行情况仍然是危险和复杂的，需使用诸如大数据、人工智能和云计算之类的数字技术，以便作为监测和分析病毒爆发、病毒追踪、流行病控制和预防、医疗以及资源分配的支柱。

2 COVID-19 疫情对我国现行应急体系的冲击和挑战

2.1 对应急监测和指挥决策体系的冲击

COVID-19 爆发开始时，基于社会稳定等考虑，相关地方没有将科学的疾病的风险监测通报纳入应急指挥决策中心，有关信息并未有效地传递给社会公众，在一定程度上导致了公众恐慌［7］。正如钟南山院士团队对疫情流行趋势的预测表明，如果政府在5 d 之前实施控制，该流行病将得到有效抑制［8］。疫情爆发后，有关方面虽成立了应对机构，但面对突如其来的疫情，却缺乏相应的应急管理知识等，导致相关部门之间的应急协调不力，影响了紧急决策和处置的效率。从这次疫情发生到爆发流行的过程来看，应急管理能力有待提高，经验尚需积累［9］。

2.2 对应急专业人才的挑战

根据《2019 年中国卫生统计年鉴》，就全国从业人员规模而言，全国公共卫生专业执业（助理）医师只有114 001人，约占全国执业（助理）医师人员总数的3.16%，远少于口腔医生（217 282 人）、中医（575 454人）和临床医生（2 700 419人）［10］。此外，除缺乏具有扎实的理论知识和丰富的实践经验能力的专业人员之外，医疗从业人员相关应急预案知晓度不高，缺乏高素质的卫生应急专业队伍和应急经验。并且各级指挥中心制定的各类应急预案，多数为上级下发，不符合当地实情，当遇到突发公共卫生事件时难以从容应对［1］。这一方面和应急管理部门组织开展的应急教育和应急技能培训不足有关，也和主观上存在的侥幸心理和淡泊危机意识相关，缺乏应急文化，一旦出现突发公共卫生事件将给应急救援工作造成极大困难。

2.3 对疾病防控体系的挑战

从2003 年SARS 之后，我国疾控中心就着手建立了一套覆盖所有医院乃至基层卫生中心的疾控信息系统，但面对此次疫情，我国刚建立没多久的疾控体系仍显得有些力不从心，至少出于吸取非典教训而建立的传染病例直报系统，在此次新冠疫情的防控中并未发挥关键作用。疾控中心自身定位不准确，权责不明，分工不清，信息化建设严重滞后，从国家层面来看，疾控信息系统主要还停留于各类传染病的信息报告阶段，其使用权限基本都在中央、地方各级机构都无法真正利用这些数据，不能形成及时、有效的分析结论［11］。对于疾病防控体系建设，应精准定位、责权清楚，建立一支集行政与技术于一身，在疾病防控和应急响应中发挥核心决策作用的高素质队伍，同时还需加强公共卫生方面立法工作和科研工作，进而保证其在公共卫生领域及其机构的有效性和权威性。

3 5G 智慧医疗应急管理体系的设想

由于突发公共卫生事件的突发性、紧迫性和复杂性，决定了应急管理在突发公共事件中的整体应急反应能力和救治效能必须具有一套科学先进、快速规范又灵活适用的各类医疗应急系统［12］。目前我国公共卫生应急管理工作主要体现于各种应急预案和应急法律法规的制定及应急联动机制的协调发展与完善等，严重缺乏应急管理研究成果的集成与应用平台，难以满足国家和社会对突发公共卫生事件应急管理的科学决策需求。在此背景下，设计出智慧应急管理系统，面向公共卫生突发事件，实现广域范围内的协同救治，严控可能形成的次级疫情爆发中心源地，从而助力提升危重救治效率的目标。

3.1 应急管理体系的设计

突发公共卫生事件的应急管理对时效性和执行力有极高的要求，我们借鉴了国外发达国家的一些经验和结合本国国情从顶层设计由上而下到执行保障体系，全方位构建了一个功能完备的应急管理框架，为健全国家公共卫生应急管理体系提供参考。应急管理体系框架见图1。

图1 应急管理体系框架图

3.2 应急体系设计概述

为有效应对和完善应急管理体系，我们借鉴了世卫组织和一些发达国家的应急管理经验，结合本国实际国情，设计了一个由上而下全方位的突发公共卫生事件应急管理体系。见图2。

图2 应急管理体系设计图

3.2.1 顶层设计方面

我们先要构建多层次的预案体系和完善相关法律法规，其次定期开展应急演练和培训并就结果进行评估总结从而更新完善预案。我国虽然存在一些公共卫生应急预案，但只针对卫生和疾控部门，无法协同统筹其他应急所需部门。

3.2.2 执行系统方面

我们将之分为应急响应体系、救治体系和控制体系。应急响应体系是应急事件的指挥系统，明确组织架构和职责，组织协调救治体系、保障体系以及控制体系，确定和启动应急响应并及时开展疾病监测和信息公开和上报。救治体系主要包括基本医疗服务和救助、患者转运和分级诊疗、实验室检测以及医护人员防护等方面。如日本设立一个国家级灾难医学中心、两个区域性中心和若干个地区中心，统一的救援体系可迅速整合医疗资源，在短期内最大程度提高医疗救治能力。其次国家级的应急医学中心通过每年的定期演练，了解和收集救援信息，积极提高应急服务能力。在控制体系，控制传染源、及时划定隔离区，通过交通管制限制远距离传播，控制人员聚集和流动，发挥公安、社区多部门力量保证防疫举措的正常进行。

3.2.3 支持保障方面

应急状况下，需做好物资、人员、资金三方面支持。在物资上，建立高效的应急物资战略储备和管理工作，预估物资缺口并紧急调配或接管物质生产。如此次疫情，各大医院缺乏应急物资发布社会求助公告，这种单一的物资救助效率低下还给医院的运营带来一定的压力。在人员上，定期举行应急培训，组织社区和志愿者确保安全的情况下补充人力，开展基础防控和保障工作。在资金上，中央和地方将应急预算纳入政府财政预算并建立应急储备金等工作。在科研上积极开发试剂盒和药品疫苗，打破机构和国家界限，实现信息共享与学术交流，以加快科研进程。

4 小结

从这次重大突发公共卫生事件应对的启发下，建设现代化的应急管理模式非常必要。我们要加强应急队伍建设和规范应急培训机制，同时面对疫情防控新形势，要打破体制束缚，充分汇集、整合和运用社会资源。经过这次危机，医疗机构和应急管理部门可以总结经验，转危机为机遇，尽快形成以科技信息技术与医疗卫生相结合为特征的新时代应急管理体系。由此次重大公共卫生事件引发的关于完善突发公共卫生应急管理体系的管理模式的一些思考、设想和建议，对中国未来公共卫生应急管理体系的规划与建设、对全球其他国家和城市建立应急指南有着重要的启发和价值。