公共文化治理的理论维度、过程逻辑与实现路径

□柯尊清

（云南大学 民族学与社会学学院，云南 昆明 650091）

概念建构是理论体系形成和完善的基础。学界对“文化治理”概念见仁见智的界说带来概念的歧义和学术对话的区隔。从概念的内涵与外延、概念使用的基本共识达成和中国语境以及理论面向、运行过程和实践路径看，“公共文化治理”的概念较“文化治理”贴切。从公共文化治理的理论维度、过程逻辑和实现路径来看，公共文化治理建设就是要立足中国语境，在国家治理体系框架下完善公共文化治理体系。在全面深化改革的背景下，推进和完善公共文化治理体系能够有力应对文化的多样性与管理主体的单一性、文化的包容性与管理方式的封闭性、文化的导向性与管理体系的被动性、文化的渗透性与管理的运动性之间的矛盾。

一、问题的提出

葛兰西提出的“文化霸权”（cultural hegemony）理论、福柯的“治理性”（governmentality）概念、本尼特的“文化的治理性”等构成了文化治理的理论渊源。正如“文化”和“治理”的使用中存在概念拉伸、泛化甚至滥用的问题，“文化治理”的概念界定及其阐释也众说纷纭、见仁见智。综合各方观点，关于文化治理的界定和理解大致有四种：第一，基于文化的治理性功能视角，将文化治理解释为以文化来实施治理、管理。台湾学者王志弘认为，文化治理就是“借由文化以遂行政治与经济（及各种社会生活面向）之调节与争议，以各种程序、技术、组织、知识、论述和行动为操作机制而构成的场域”[1]（p205-212）。第二，从公共管理的视角，基于治理的基本内含，将文化治理界定为对文化事务的多元主体合作共治和文化服务的多元提供。贾晓芬认为文化治理是指“由确定文化发展方向的公共部门与私营机构、非营利团体组成的复杂网络，治理主体包括来自公共部门、私营企业、非营利团体等各种性质的机构和个人”[2]（p35-43)。第三，从文化和治理的维度，认为文化治理既体现为对文化的治理，也体现为基于文化的治理。在毛少莹看来，“文化治理”涉及两个方面的问题：一是作为“文化治理”的公共文化事务治理问题。二是基于“文化”与“治理”关系的文化的功能和作用在一般公共事务治理中的发挥问题[3]（p71-99)。因此“‘文化治理’可视为将‘文化’理念与‘治理’理念相结合，来处理公共文化事务、进行公共文化决策、配置文化资源与权力的过程；同时，‘文化治理’也可以理解为在这一过程中各利益相关方力量博弈形成的一种复杂的‘自组织’关系”[4]。第四，将文化治理视为一种治理模式或治理新的发展阶段。胡惠林认为：“文化治理是国家通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工具化，对象是政治、经济、社会和文化，主体是政府和社会，政府发挥主导作用，社会参与共治”[5]（p28-32）；国家治理先后经历了政治治理、经济治理和文化治理三个阶段[6]（p5-13，p125）；钟起万、邬家峰从国家与社会互动视角，认为文化治理是现代国家治理的形式，体现了公共文化供给模式从传统的公共文化管理向现代的公共文化服务的根本转变[7]（p107-111）。当然，也有学者采取审慎的态度，认为“文化治理”涉及“权力与知识”的关系问题，要慎用这一概念[8]（p9-11）。

强调文化治理是一种新的国家治理模式，是国家治理体系的重要内容，或是基于我国文化体制的历史回顾提出文化管理向文化治理的转型，都有其合理性。但是，缺乏学术概念的基本共识便不能就此进行深入的具有建树的学术对话，对于相关领域的实务也是不利的。对构成文化治理的“文化”与“治理”存在见仁见智的界定与阐释，促进学术观点累积与沉淀的同时也导致学界对文化治理的研究缺乏基本共识。从理论关切、新时代背景和政策话语看，文化治理是国家治理在文化建设领域的体现，是国家治理体系的重要组成部分，这是具有普遍共识的。国家治理体系框架下的文化治理即公共治理，文化治理不可能独立于国家治理体系而得以存续和发展，文化治理理论研究和创新实践需要考虑国家治理的一般性、普遍性的理念、思路和路径，也需要关切文化在国家治理中体现出来的治理性。兼顾概念内涵的精准性和外延的适用范围，基于中国特色社会主义文化管理体制及其环境，用“公共文化治理”的概念来替代“文化治理”更为贴切。鉴于此，公共文化治理是政府主导下的多元主体处理和协调国家文化需求表达与实现、公共文化服务供给、文化产业发展、文化传承与创新发展中的文化利益关系和矛盾；是管理文化事务、解决文化问题、提供文化服务和产品、促进国家文化发展、保障公民文化权利、培育文化自觉与文化自信的活动过程。公共文化治理的主体包括公共的或私人的组织或个人，治理的对象包括公共文化服务、文化产业、文化传承与创新发展。区别于文化治理，公共文化治理一方面凸显了治理的公共性，彰显公共文化服务的价值旨趣，能够更好涵盖和统合公共价值塑造、社会整合、文化认同等；另一方面公共文化治理遵循政府与市场、社会之间的关系，强调政府主导下的多元共治，蕴含着传统文化管理模式向治理模式转变的要素。从权力关系的维度看，公共文化治理涉及公共权力行使与文化统摄、驱动、定向、规训的作用形成的耦合关系，文化渗透于公共权力行使的全过程，公共权力的行使需要借助文化的治理功能；从对象与载体的维度看，公共文化治理的对象既有作为治理对象的文化，即公共价值塑造、文化认同、无形的文化产品和服务，也有作为载体的文化，例如公共文化服务设施、有形的文化产品和服务等，对于不同范畴的文化，公共文化治理需要区别对待；从工具与目标的维度看，“文化治理渠道彰显了文化‘工具理性’与‘目的理性’的价值耦合”[9]（p40-45）。为此，公共文化治理不能局限于对“文化管理”传统模式在新时代进行简单的机械延续，而应该是从理论维度、过程逻辑、实现路径等全方位的转型与重塑。

“文化”与“治理”赋予公共文化治理诸多具有共识性的内涵和要素，例如文化的治理性、文化的教化作用、多元主体、透明、责任、参与、合作共治、伙伴关系、谈判等。这些共识如何嵌合于公共文化治理实践是当前我国文化建设的重要议题，公共文化治理的多元主体、治理客体与对象、治理结构与方式如何统合于国家治理体系，对这些问题的解答，需要明晰公共文化治理的理论维度、过程逻辑以及实现路径。

二、公共文化治理的理论维度

公共文化管理向公共文化治理的转型过程是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和推动力，其实质就是政府、市场与社会间关系的持续调适过程，在当代中国政治与行政体制下体现为以政府为主导的一核多元的合作共治体制的建构与完善。文化治理所具有的政治、经济与社会“三张面孔”[10]（p58-68）体现了政府、市场、社会在公共文化治理中的地位、作用和价值，为公共文化治理的理论维度奠定了基础。与文化治理的“三张面孔”相对应，公共文化治理具有政府行动维度、市场竞争维度和社会参与维度三个理论维度。

（一）政府行动维度

公共文化治理中政府行动受国家文化治理需求的驱动和引导，国家文化治理需求的表达和实现必须以一定的治理体系为保障。公共文化治理体系的建构与运行属于上层建筑的范畴，由社会生产力发展水平、统治阶段的属性所决定。社会主义性质以及中国共产党为人民服务的宗旨决定了我国国家文化治理需求必然坚持“以人民为中心”的发展理念。从国家文化治理需求及其实现看，国家意识形态领导权、建构国家认同、维护国家文化安全、公共文化服务供给、主流价值观培育与践行、建构国家文化自信与公共理性、实现社会整合等，既是国家文化治理的需求所在，也决定了政府在公共文化治理中的实践形式。就公共文化治理体制演进而言，政府行动经过了由政府办文化向政府管文化转变，伴随其中的是政府角色、政府职能及政府管理方式的全面转型。在政府文化管理模式下，政府通过单一主体、自上而下的权力行使，主要依靠行政权力来管理文化事务；政府既对文化事务进行宏观管理，也实施微观管理；政府办文化的色彩浓厚，公民的文化需求、文化参与等处于从属地位，公民能够享受到什么样的文化产品和服务取决于政府提供什么。在公共文化治理模式下，党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制逐步建立起来，公民文化参与权利逐步得到认可与保障，政府主导下的多元合作共治的公共文化体制逐步形成。不论是在政府文化管理模式还是公共文化治理模式下，政府角色、政府职能及政府管理方式则随着公共文化需求的变化而转变。政府居于元治理地位，政府角色应该定位为规划者与监管者、培育者与扶持者、服务者与合作者，角色定位随不同层次的公共文化治理实践有所区别。政府职能定位于纠正文化领域的“市场失灵”和“社会失灵”，政府由办文化向管文化和服务文化转变，强化文化的政策的制定与执行、文化市场的培育和监管，管理方式由微观管理向宏观调控转变，管理手段由主要依靠行政手段转变为更加注重法律手段、经济手段。《中华人民共和国公共文化服务保障法》《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等致力于提供基本公共文化服务的政策法律的出台和实施，“三馆一站”免费开放，等等，这些不仅是国家文化治理需求的重要表达，也是政府在推动文化治理传承和创新发展，满足公民公共文化需求方面履行文化职能的重要体现。

（二）市场竞争维度

市场经济是公共文化治理的经济背景，文化生产、文化交易和文化消费是文化市场的核心要素。市场竞争是市场在资源配置中起决定性作用以及市场主体参与公共文化活动的基本准则。党的十九大报告提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，充分肯定了市场机制的重要地位。市场决定资源配置是市场主体必须坚持和遵从的基本规律，价格机制、竞争机制、供求关系是其基本要义。公共文化治理中的市场竞争体现为文化企业、文化事业单位、文化消费者按照市场规则参与文化生产、文化交易、文化消费等活动。从某种程度上说，当前政府“对市场经济的认知还停留于工具性层面，即不是将市场经济视为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序，而是可供政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具”[11]（p4-13）。公共文化治理不能仅仅从工具理性的角度来审视和利用市场经济机制或市场规则，应该将其作为基本遵循融入公共文化治理体系。公共文化治理中的公私合作(public-private partner⁃ship，简称PPP)要求政府和企业基于市场机制来推动合同承包、租赁以及公共文化设施运营以及BOT（建设—经营—移交）。公共文化服务需要文化产业的繁荣发展为其提供丰富的产品和内容，同时，国家主流价值、国家文化安全等国家文化需求需要以文化产业作为重要载体和实现形式。在文化资源与其他生产要素结合的过程中，市场竞争坚持让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度为基本诉求，让资金、技术、资源、人才等在法治框架下自由流动。文化产业的繁荣发展需要自主经营的文化市场主体、明确和受保护的知识产权、有序的市场交易、活跃的文化消费，而这些都必须根植于文化市场的土壤，并融入完善中的社会主义市场体系。

（三）社会参与维度

公民既是公共文化事务的参与者、文化产品的消费者、公共文化服务的对象、评判者和监督者，同时还是文化资源的持有者和文化内容的生产者。文化类社会组织和公民是公共文化管理向公共文化治理转型的基本要件，公共文化社会化管理是公共文化治理的重要实现形式。文化产生于社会，具有相对的独立性和稳定性，对社会及其变迁产生能动的反作用，而社会则为文化的进一步发展提供载体、条件和空间。从现代公共管理理念看，政府不可能也没必要独自、直接承担全部公共服务职能，通过政府购买、公私合作（PPP）、志愿服务活动等公共服务社会化手段、多元主体合作共治形式便是重要的选择和趋势，毕竟“通过参与、对话、分享利益等民主进程，我们可能获得比政府独自行动多得多的解决问题的途径”[12]（前言）。公民在公共文化治理中的角色和地位决定了社会参与作为公共文化治理理论维度的必然性。不论是文化产业价值链的构成和拓展，还是提升公共文化服务对于文化需求的针对性和适应性，国家主流价值观的培育与践行，或是政府文化管理模式向公共文化治理转型，都必须有社会组织和公民的参与。作为服务对象的公民，其文化需求是公共文化服务供给的出发点和归宿；作为公共文化事务的参与者，社会组织和公民的参与才能形成多元共治的公共文化体制；作为文化资源的持有者、文化内容的生产者，公民则成为文化产业链中的重要一环。社会参与以明确和肯定社会组织、公民在公共文化治理中的地位为前提，以公民文化权利的制度化保障为基点，以开放、畅通、协商、共治的公共文化治理体系为保障，需要在政府向社会组织购买公共文化服务，公民文化诉求制度化表达，文化居委会实践等方面探寻有效的实现形式。北京市朝阳区文化馆探索成立社会自治组织文化居委会在朝阳区垡头地区落地。垡头居民自愿联合起来，通过民主治理来满足共同文化需求。在组织实验上，文化居委会成员由居民推选的代表组成，在议事实验上，文化馆通过模拟训练，对居民进行民主议事能力的培训，依据程序规则对事关自身利益的公共事务予以商议[13]。文化居委会成为公民表达和实现文化诉求的重要平台和窗口，公民也因此不再是高度抽象的文本概念，而是具有文化权益、文化诉求和文体理念的个体。

三、公共文化治理的过程逻辑

过程逻辑是公共文化治理阶段性演进和层次提升过程的基本准则。公共文化治理的实现过程是一个阶段性演进与层次性提升双重叠加的过程；公共文化治理自身具有阶段性演进的特点，公共文化领域由“管理阶段”向“治理阶段”的转型是一个渐进过程；伴随着公共文化治理的阶段演进过程，公共文化治理的实现程度有高低之分，体现出层次性，换言之，公共文化治理的实现过程是一个由低层次向高层次的提升过程。包含演进阶段和层次提升的公共文化治理的过程逻辑与公共文化治理的自身规律具有内在契合性。如图1所示，从公共文化治理的阶段和层次两个面向，基于政府行动、市场竞争、社会参与的理论维度，可将公共文化治理的过程逻辑概括为“公开与知情”“动员与参与”“合作与共治”。

图1：公共文化治理过程的阶段与层次示意图

（一）公开与知情

就公共文化治理活动而言，公开与知情是政府与社会关系的两个重要面向，公开以政府为分析主体，知情则是以公众为分析主体，公开与知情逻辑即公共文化治理中的政务公开与公众知情的基本准则。政务公开与公众知情是公共文化治理最低意义上的条件，也是不断提升治理水平的起点和基础。政务公开与公众知情问题是政府办文化向管文化转型中必须首先加以解决的问题。政府在理念上需要确立开放政府、透明政府、服务型政府的实践面向，实现政府本位向社会本位转变；权力行使方式由单向度向双向互动转变；在管理方式上由运动式、管制式向常态化、服务性转变。从信息传播的视角看，公共文化治理中的政务信息公开与公众知情都是在信息生产、传播与接收过程中完成的。政府作为公共文化服务供给的主导性力量，是信息的生产者和传播者，而公众则是信息的接收者，政府在公共文化供给中生产了什么信息，哪些需要传播给公众，如何传播，公众知晓情况如何，这些问题构成了公开与知情逻辑的主题。公共文化治理中的政务公开以提高公共文化服务供给的透明度和保障公众依法获取公共文化相关信息为目标，依循“公开为常态、不公开为例外”的基本思路，按照公共文化部门的职责与权限，明确其主动公开、申请公开信息的范围，明确和规范公开的方式与程序，并明确监督与保障机制。公众知情是公民在公共文化治理中的知情权、参与权、表达权、监督权的前提条件。公开与知情逻辑需要三个条件予以保障和落实，一是在公共文化治理中确立和完善公共文化信息公开的机制；二是通过合适的媒介及时、全面、有效地传播信息；三是公众能够有效地接收相关的信息。以公共文化服务设施利用率为例，实践中存在“知晓率高，利用率也高”“知晓率高，利用率却低”“知晓率低，利用率却低”三种情形[14]（p182-183），不存在“知晓率低，利用率却高”的情形。可见，政务公开和公众知情是提高公共文化服务有效性的基础和前提，也是公共文化治理的初级阶段和较低层次。

（二）动员与参与

公开与知情逻辑的下一阶段或是更高层次是政府动员与公众参与，在公开与知情基础上政府动员与公众参与才能得以生成。动员指在政府或其他公共部门通过一定的方式、手段发动公众、市场主体参与公共文化服务活动；参与指公民、市场主体在公共文化治理中作为某种角色，并以特定的形式发挥作用。如果公众、市场主体没有进入公共文化活动过程，或是进入却没有发挥作用，都不能称之为参与。随着我国市场经济体制的建立和完善，尽管政府由办文化向管文化、服务文化转型不可逆转，但是，由于全能型政府的路径依赖，公众参与难以完全自发生成，往往需要在政府自我变革和动员下得以实现。在政府办文化模式下，文化的意识形态色彩浓厚，公共文化服务被视为公民的福利予以提供。就公共文化服务供给而言，政府提供什么公民就享受什么，因此，公民诉求和公众参与并没有成为公共文化服务活动的必要环节。在政府管文化和服务文化模式下，尽管公众参与的空间和条件不断得到改善，但是政府动员等政府推动力仍然不能或缺。公众参与的生成和落地使得公共文化供给中的主体单一化向多元化转变成为现实，治理得以在公共文化供给中形成并开始逐步发挥作用，参与式治理模式得以实现。动员与参与逻辑的生成与运行需要三个要件：其一，政府治理模式需要融入有限政府的理念，社会与公民在公共文化治理中的地位和角色得到政府的认可；其二，公共文化治理体制、模式与方式中需要为社会组织和公众参与机制的嵌入提供必需的空间和条件；其三，避免公众参与公共文化治理中存在的流于形式、走过场，公众参与的过程和结果要有利于保障公民文化福利、知情权、参与权、监督权。

（三）合作与共治

张康之将20世纪90年代以来各国政府的治理实践总结为“更多地表现出参与治理的特征”，将“参与治理”视为“合作治理的起点”[15]（p1-6），并提出工业社会向后工业社会演进的过程中参与治理应该向合作治理模式转型[16]（p35-42）。从这个意义上看，参与是合作的前奏，合作则是参与发展的更高层次和阶段。在参与治理模式下，由于多元主体共建、共享和共治理念的缺乏，作为参与主体的公民与作为主导的政府之间在地位上存在较大悬殊，公众参与的地位和作用容易受到政府行为随意性的影响，公民形式性参与的问题难以避免。合作与共治逻辑强调多元主体之间的关系在特定的体制下的平等、互益、伙伴关系。合作与共治逻辑要求政府主导下的一核多元的各主体间关系法治化、规范化，实现各主体间理念互认、利益互益、交流互信、责任共担、各履其职、各得其所、各安其位、协作有效、共治共享。合作与共治逻辑有利于克服参与治理模式下的不足，社会组织和公民真正成为公共文化治理中不可或缺的主体。

四、公共文化治理的实现路径

推进公共文化治理就是要不断完善公共文化治理体系，这就需要在价值、行动、体制和工具方面协同推进。价值引导与公民认同强调公共文化治理的价值融入与凝聚共识，公众参与与合作共治力图建构起公共文化治理的运行过程，而体制建构与工具选择则为公共文化的实现提供治理体制与工具支持。

（一）价值引导与公民认同

正如罗伯特·派克所言:“任何制度形成都是有价值基础的，任何制度形成时无不带着价值色彩。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。”[17]当前，我国公共文化治理体系尚未完全建立起来，文化管理体制改革实践主要触及文化内容生产的外在表现形式、依托载体、物质保障以及内外环境等方面，对于文化内容生产、文化创意孵化、文化的国家治理功能发挥等软件方面仍然存在不足。与此同时，社会结构分层带来的社会异质化和复杂化消解着文化的公共性和凝聚力，西方国家针对我国的西化、分化等文化渗透也挑战着国家文化的安全，为此，需要将社会主流价值观融入国家治理全过程，传承、弘扬和发展中华优秀传统文化，强化中国价值观的凝聚力、感召力和影响力。“基于文化认同而形成的国家认同是国家开展行动的价值基础。”[18]（p5）社会主义核心价值观是国家、社会和公民的最大公约数，在国家层面、社会层面和个人层面最广泛地凝聚共识，是国家治理的强心剂。将社会主义核心价值观融入文化产品和服务的生产、交易和消费环节，融入公共文化服务体系，让社会主义核心价值观借助优秀文化产品和服务的生产和消费，发挥强有力的感召力、吸引力和影响力，形成强烈的文化认同。习近平总书记2014年10月15日“在文艺工作座谈会上的讲话”中谈到的“创作无愧于时代的优秀作品”“坚持以人民为中心的创作导向”“中国精神是社会主义文艺的灵魂”“加强和改进党对文艺工作的领导”五个问题无不体现社会主义核心价值观融入和引领文艺的考量。史学泰斗汤因比曾言：“中国文化将是21世纪人类走向全球经济一体化、文化多元化的凝聚力和融合器”“21世纪将是中国文化的时代”[19]（p2）。中华优秀传统文化博大精深、源远流长，儒、释、道、墨、名、法、兵等百家学说异彩纷呈，在人与人、人与国家、人与自然关系中具有鲜明的价值导向、形神兼备的美学思想以及“天人合一”的审美观。优秀传统文化为社会整合注入了强大凝聚力、向心力，为经济社会发展提供了持久而有力的精神和智力支持，在启发人、教育人、鼓舞人、感召人、吸引人、引导人、团结人、塑造人方面具有无可替代的功能和价值，为国家治理提供了丰厚的文化沃土、精神基因和思想养分。中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，需要找准其与现代文化的衔接点，盘活传统文化和地方性文化资源，充分挖掘优秀传统文化的当代价值，将优秀传统文化嵌入国家治理体系，融入人们的价值选择和生活逻辑。

（二）公众参与与合作共治

从公共管理范式转型来看，治理理论是一种成长中的科学范式，对于我国文化管理体制的建立和完善具有重要的范式价值。从文化管理体制演进看，公共文化需求满足、文化产业发展繁荣、文化传承与发展等要求文化管理模式从政府一元化的文化管理模式向政府主导下多元主体合作共治的公共文化治理模式转变。这一转变过程，实质上就是要从管理走向治理，由政府办文化向管文化和服务文化转变，培育文化市场和文化社会组织，公民由被动接受文化服务转变为主动表达文化诉求和参与文化活动，进而实现公共文化的善治。不论从理论还是实践方面看，在国家治理体系现代化中，基于共识、互信、协商、参与、合作的公共文化治理体制建构乃大势所趋，也将大有可为。通过参与、合作来建构和完善公共文化治理体制有三个着力点：其一，公共文化治理以文化需求为导向，扎根公民文化生活，以文化事务的社会效益为首要目标；其二，在政府与市场的关系上，承认市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，让公私合作、政府购买成为市场参与公共文化治理的有效实现形式；其三，在政府与社会的关系上，政府并非公共文化治理的唯一主体，摒弃文化福利取向的家长式选择，让社会组织参与公共文化事务管理，引导公民合理有序表达文化诉求，让公民在公共文化事务治理中享有知情权、参与权、发言权和监督权。在公共文化治理体制完善的当下，其任务在于推进政府向社会力量购买公共文化服务，通过公共文化领域合同外包、公私合作模式、特许经营，以及通过税收优惠和文化产业引导基金等，来引导资本、人才、文化资源等要素向公共文化领域合理有序流动，进一步调动社区居委会、行业协会、中介机构、文化企业等公共治理主体的积极性，拓展区域间公共文化治理的政策学习和创新扩散的深度和广度。

（三）体制建构与工具选择

根据哈耶克的自发秩序论，人们共同遵循的一般行为规则是由文化、传统、道德伦理、习俗等传承、选择和传播的。文化为国家治理方式创新提供了软化和缓冲的空间，文化对国家治理的能动性和治理性构成了文化融入国家治理的前提条件。“放弃了对文化之于社会治理关系的深刻认识，都不可能有效地实现对国家的治理，尤其是‘善治’。”[5]（p28-32）国家治理体系需要文化土壤和文化治理场域、文化适应和文化滋养才能保证持续的治理绩效输出，需要文化发展与国家治理的融合，将文化融入国家治理体系。“在‘五位一体’发展理念的指导下，文化治理能力和体系现代化建设需要在顶层设计中统筹文化与其他因素的关系，注重发展的系统性、整体性、协同性，在多元的发展中努力寻求发展文化和发展产业之间的关系，寻求历史与现实的平衡点。”[20](p1-7、p31)理念和体制机制的转型必然要落实到政策工具和管理手段的选择上，管理向治理的转型必须以管理手段的选择和使用为依托。柔性管理手段的运用是治理区别于管理的重要特点。通过教育、规劝、疏导、价值引领、公民创造性和积极性的激励等融情、理、法于一体，将先进文化融入国家治理体系，直接为公共文化治理的柔性治理方式运用提供文化滋养。“以文教化”“以文化人”“以文化物”需要找到融入国家治理的桥梁和通道，并为此建构和完善融入机制。因此，实现文化生产、文化传播、文化传承、文化消费的深度融合，公共文化活动与私人文化活动的同向发力与良性互动，公共文化服务、文化产业发展、文化传承与发展的互嵌与协同，完善文化在国家治理体系中的整合、教育、导向功能的输出机制，对于完善公共文化治理体系具有重要意义。

结语

“公共文化治理”的概念较“文化治理”的贴切之处主要体现在概念的内涵与外延、概念使用的基本共识达成和中国语境，以及理论面向、运行过程和实践取向上。公共文化治理建设的实质就是要立足中国语境，在国家治理体系框架下完善公共文化治理体系。政府行动、市场竞争、社会参与的理论维度，构成了公共文化治理的主题和理论旨趣；公开与知情、动员与参与、合作与共治的过程逻辑，标明了公共文化治理阶段推进与层次提升的运行过程；价值引导与公民认同、公众参与与合作共治、体制建构与工具选择的实现路径，提供了推进公共文化治理的路径选择。