面向突发公共事件应急管理的情报服务机制构建

谢瑶

摘要：构建面向突发公共事件应急管理的情报服务机制具有重要的现实意义，能够提高政府决策效率、降低突发公共事件带来的危害。本文阐述了面向突发公共事件应急管理的情报服务战略定位，分析了突发公共事件应急管理对情报服务提出的要求，提出从关键词聚类、突发公共事件信息资源开发及应急管理决策保障3个层级构建情报服务机制;最后提出了3点优化策略，即有效识别突发公共事件情报信息、介入与融合应急管理体制、培育和提高服务保障。

关键词：突发公共事件;应急管理;情报服务机制

中图分类号：G353.1    文獻标识码：A    文章编号：2095-5707（2021）01-0054-03

突发公共事件是指造成或者可能造成人员伤亡、生态环境破坏、社会危害等灾难的突发事件。按照发生原因和影响不同，大致上可以分为公共卫生、社会安全、自然灾害与事故灾难四类。2006年《国家突发公共事件总体应急预案》的通过标志着我国有关突发公共事件的应急管理达到了法律化、制度化的程度[1]，我国突发公共事件应急管理的研究取得了相应的成就，一些专家学者从多角度对应急管理和应急预案进行分析研究。2020年，新型冠状病毒肺炎疫情席卷全球，成为当年最严重的突发公共事件，基于较为完善的总体应急预案和各级政府的完备措施，我国在应对新型冠状病毒肺炎问题上取得了令世界瞩目的成就，不仅如此，我国还积极参与到国际疫情防控工作中。由此可见，我国在应对突发公共事件方面已经形成了联动机制，能够短时高效地建立起应急体系，对应突如其来的意外。

在此背景下，情报学的融合与介入既是大势所趋，也是必要的，在意外发生时，情报的收集、整理和传递显得至关重要，准确而及时的情报能够为政府决策提供客观依据，同时也可以阻断负面连锁反应，对社会秩序起到正向引导与维稳作用。因此，突发公共事件的事前、事中与事后，都需要科学的情报机制作为支持和辅助。

1  情报服务战略定位

1.1  基础定位

在应对突发公共事件时，情报服务既要与公共部门如医疗机构、媒体等密切配合，从公共部门获取一手资料，还要对获取的资料进行分析，并与已有资源进行链接，形成适用于当下情况的资源信息产品，为政府部门提供决策依据。情报系统是一个综合性系统，涵盖公安、消防、医疗、民政等方面，当发生突发公共事件时，情报系统可以充分发挥信息优势，通过信息收集与传播形成联动效应，助力政府决策[2]。因此，面向突发公共事件应急管理，情报服务具有信息基础平台的定位。

1.2  战略资源定位

在突发公共事件应急管理过程中，情报服务还要根据自身优势和劣势进行战略资源定位的分析，这需要从人才资源和信息资源2个方面进行衡量。从人才资源看，情报服务加入突发公共事件应急管理，需要各部门形成协调联动机制，这就需要数据处理人员、信息管理人员、参考咨询人员等人才的支持;从信息资源看，应对突发公共事件时，信息的快速高效流通至关重要，只有信息及时传递才能为决策部门提供准确的数据，情报服务的应急信息建设与突发公共事件资源库可以提供保障[3]。

2  情报服务特点

随着全球化步伐的加快，突发公共事件频发，政府面临严峻考验，如何加快响应速度、提高决策能力，成为政府部门当务之急。情报服务以其资源优势、人力优势和信息传播优势，为政府决策提供保障与支持，因此，面对突发公共事件，情报服务应该具备立体性、开放性、即时性的特点。

2.1  立体性

情报服务要打造立体化的布局，即在不同层面、不同区域上，将信息资源跨级联系起来，使信息之间形成知识网络，一旦某一领域暴发突发公共事件，可以在信息资源层迅速形成连锁效应，知识网络触及到的信息及时响应。立体性情报服务体系避免了人为的隐瞒与谎报，同时保证突发事件应急管理全过程的信息供给，实现全程化的信息衔接[4]。

2.2  开放性

开放性指的是情报体系对社会开放，允许公众获取和咨询突发公共事件信息，例如，新型冠状病毒疫情期间，公众可随时关注疫情动态，掌握疫情的发展情况，同时还可以参与到突发公共事件的处理中。这样使突发公共事件应急管理开放透明。一方面，开放性应急管理能够确保政府的政务公开，消除信息不对称的负面影响，使公众了解突发公共事件的实际情况，更好地支持政府决策和工作;另一方面，开放性应急管理能够集中公众的建议和智慧，为政府工作提供建议和参考，推动突发公共事件应急管理全员参与的进程。

2.3  即时性

在突发公共事件发生的当下，情报系统必须第一时间进行信息的收集和整理，充分体现出即时性的特点。一般来说，任何一个细节都有可能影响整体的发展趋势，情报系统如果能在事件恶化之前通过信息技术和数据算法捕捉到这些细节，就可以及时消除隐患，最大程度减少损失[5]。因此，情报系统的即时性能够充分发挥预判能力，从根本上降低突发公共事件带来的危害与损失。

3  情报服务机制构建

基于上述论述，构建面向突发公共事件应急管理的情报服务机制具有现实意义，其构建层级分为以下3级：关键词聚类、突发公共事件信息资源开发及应急管理决策保障。

3.1  关键词聚类

突发公共事件出现后，公众通过关键词获知信息，情报服务需要将关键词进行聚类整合，在关键词图谱中，结点越大代表关键词出现的频率越高，依据关键词图谱情况，情报服务部门可以运用资源优势，整合现有资源与突发公共事件关键词，同时，加强与突发公共事件相关部门的合作，全面获得一手数据，在短时间内建立起突发公共事件资源库，为后续工作提供充足的资源支撑[6]。在这一环节，情报服务系统通过关键词聚类和突发公共事件资源库的建设，向政府提供应急情报，也为公众提供可信的资源获取渠道。

3.2  突发公共事件信息资源开发

突发公共事件信息资源开发是情报服务机制构建的第二层级，情报部门具有丰富信息资源，能够将即时发生的突发公共事件与已有的历史数据进行关联整合，调用已有的案例，对解决当下突发公共事件提供帮助与参考。通过数据关联进行突发公共事件应急管理的策略更有针对性，因此被认为是一项优质战略。随着数据挖掘技术的不断更新及智慧应急情报资源的深度开发，情报服务系统在突发公共事件信息分析方面已经超越了传统范畴，更新为全面感知和深层次计算的格局，对突发公共事件信息分析的密度更大、加工更深，逐步形成了应急监测信息、事件评估信息、应急预案信息等模块，能够从整体上对突发公共事件进行把握和预测，也是情报服务机制的核心优势[7]。

3.3  应急管理决策保障

笔者认为，当突发公共事件发生时，“情景-应对”的决策模式更加科学高效，也更符合应急管理逻辑。因此，情报服务机制构建的第三个层级即应急管理决策保障。情报服务系统通过对突发公共事件的识别和分析，形成模拟的决策模型，为政府部门提供辅助和理论指导。这种模型按照一定的计算方式生成，对一些变量因素缺乏具体考量，因此不能原封不动地照搬到实际操作过程中，但应急管理决策模式是基于一系列客观数据生成的，因此在理论层面上具有参考性，能够为政府部门提供帮助。

4  情报服务优化策略

情报服务在参与突发公共事件应急管理过程中，扮演“吹哨人”、信息提供者、保障者等多重身份，具有重要作用。笔者提出三点情报服务优化策略，以提高情报服务的效率。

4.1  有效识别突发公共事件情报信息

情报服务要提高关键词聚类的能力，精准识别突发公共事件情报信息。在大数据时代，数据泛滥，信息以无序的状态充斥在网络平台上，情报服务要当好“吹哨人”，就需要对这些杂乱的信息进行梳理和提炼，将突发公共事件的情境进行划分，找到与情境对应的有价值的情报信息，并依据突发公共事件的类别划分，对情报信息进行归类，提高信息与情境的匹配度。这不仅是技术层面的要求，也是情报服务的基本要求，只有精准地识别突发公共事件情报信息，才能从资源上为应急决策提供保障。

4.2  介入与融合应急管理体制

突发公共事件是变化发展的，情报服务要嵌入到应急管理体制中，从突发公共事件暴发到事件发酵及解决的每一个环节，都要为政府和有关部门提供数据整理和分析的结果，帮助政府进行谋划和舆论宣传，保障应急管理的每一个节点都得到妥善处理。

4.3  培育和提高服务保障

在大数据环境下，突发公共事件的传播速度令人惊叹，为了避免突发公共事件造成更大的危害，及时有效地引导社会公众，情报服务要开发新技术，提高情报资源的主导能力。具体而言，情报服务要加强对网络信息资源流通的监管力度，对一些与突发公共事件关联性强的关键词及时进行收集和分析，不断补充突发公共事件资源库，为政府部门提供最新的情报[8]。同时，情报服务要注重舆论导向，对突发公共事件涉及到的地区和人群进行及时地疏导和帮助，以维护社会秩序。总之，情报服务既面向政府决策部门，也面向公众，要扮演好保障者的角色，不断培育和提高自身的服务能力。

5  小结

尽管国内对突发公共事件应急管理的研究起步较早，也取得了一些研究成果，但是将突发公共事件与情报服务联系在一起的研究还较少。随着交叉学科的兴起和大数据环境的到来，二者的融合是必然趋势，运用情报服务的优势降低突发公共事件的破坏性、提高政府的响应速度和决策能力，是图书情报界研究的热点之一。笔者认为，从情报学的角度开展面向突发公共事件的应急管理研究，能够提升突发公共事件的处理能力，具有重要的现实意义和深远的影响。

参考文献

[[1] 新华网.国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》[EB/OL]. （2006-01-08）[2020-05-10].htt：//www.gov.cn/jrzg/2006-01/08/ content_150878.htm.

[2] 李陽，孙建军.面向智慧应急的情报资源保障能力建构[J].情报学报， 2019，38（12）：1310-1319.

[3] 刘建准，唐霈雯，石密，等.突发事件应急管理中情报介入的研究进展与启示——基于知识图谱的可视化分析[J].文献与数据学报，2019， 1（2）：109-120.

[4] 王静茹，宋绍成.突发事件应急管理的多模态危机情报融合体系构建[J].情报科学，2016，34（12）：55-58，69.

[5] 柯丹倩.国内外突发事件驱动的应急决策情报研究现状及展望[J].现代情报，2015，35（8）：12-16.

[6] 林曦，姚乐野.我国突发事件应急管理的情报工作现状与问题分析[J].图书情报工作，2014，58（23）：12-18.

[7] 袁莉，姚乐野.应急管理中的“数据-资源-应用”情报融合模式探索[J].图书情报工作，2014，58（23）：26-32.

[8] 宋丹，高峰.美国自然灾害应急管理情报服务案例分析及其启示[J].图书情报工作，2012，56（20）：79-84.

（收稿日期：2020-05-24）

（修回日期：2020-06-25;编辑：郑宏）