开展街道市容环境体检提升城市精细化治理水平

贾明雁

习近平总书记强调，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，并指示，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。城市街道市容环境是城市的“脸面”和形象，是市民看得见、摸得着的城市管理表象，最能体现精细化管理水平，在城市规划、建设和管理中具有特殊重要性。为深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，让城市管理从碎片化走向系统化、从粗放走向精细，从被动管理走向主动治理，北京市城市管理委员会开展了“城市街道市容环境体检”（以下简称“市容体检”）课题攻关和试点验证，取得了阶段成果。

一、充分认识街道市容环境体检的必要性和紧迫性

街道是城市重要的公共空间。开展市容体检，主要目的是用足用好信息技术手段，更加快速、高效、精准地查找街道市容环境方面存在的短板和问题，更有针对性地制定整改措施，营造“干净、整洁、有序、安全、满意”的市容环境。

（一）市容体检是贯彻习近平总书记关于城市体检和精细化管理重要指示精神的重要举措

开展城市体检，是习近平总书记高度重视、亲自部署推动的重要工作，也是着眼城市治理体系和治理能力现代化目标要求提出的重要举措。早在2015年的中央城市工作会议上，习近平总书记就指出，要着力解决“城市病”等突出问题，健全社会公众满意度评价和第三方考评机制。2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时明确提出，要建立城市体检评估机制。2021年7月，中办、国办印发文件，要求建立健全城市体检评估制度、制定评估标准，定期开展体检评估，并制定年度建设和整治行动计划，依法依规向社会公开体检评估结果。近年来经过探索实践，全国基本建立了城市体检评估机制，明确了城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的体检方法。开展城市街道市容环境体检，是城市体检的具体化和模式、方式创新，是推动城市体检机制更加深入系统、覆盖全面的重要举措。

街道市容环境体检从颗粒度最小的城市部件入手，打造城市精细化管理“绣花针”，通过精细化体检，实施精细化治理。体检坚持问题导向，对现存问题精确定位、精准描述、清单式管理。以体检为“小切口”，统筹城市规划、建设和管理，构建城市全生命周期闭环管理机制。

（二）市容体检是找准病根病灶、推动大城精治、精准施策的重要渠道

城市是一个“有机生命体”，在生长和发展过程中可能出现各种各样的“城市病”。要保障城市健康发展，就要充分认识和顺应城市发展规律，定期开展体检，在系统梳理、点位排查、分析研判的基础上，找准病灶、诊断病因、开出药方，解决好“城市病”等突出问题，特别是要通过综合施治解决短板和矛盾，做到“防未病、治已病”。

当前，我国60%以上的人口在城市，90%以上的经济总量由城市产生，城市在承载经济社会发展需要和人民群众生产生活需要的同时，也面临着越来越紧迫突出的问题。比如，城市“摊大饼”现象比较严重，基础设施建设、运行、维护水平不高，公共服务供给相对不足，紧平衡、缺弹性。再比如，城市容貌景观与功能定位和人民需求相比还有差距，架空线、广告牌、各式路杆密集分布，风格杂糅，造成城市公共空间拥挤、凌乱，不够美观。还有些区域，包括城乡接合部、老旧小区、立交桥下空间、征而未建和拆而未建地区，环境脏乱，严重破坏城市环境面貌。开展街道市容环境体检，就是着眼于城市面貌和形象，用好大数据分析、激光扫描、图像解析等现代科技手段，找准问题症结，通过精细化体检，实施精细化治理。

（三）市容体检是更好实施城市更新行动、精准提升城市环境品质的重要抓手

2021年8月，北京市委市政府发布了《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》，明确提出要立足新發展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，坚持以人民为中心的发展思想，以北京城市总体规划为统领，加快推动城市更新。实施路径中包括：以街区为单元统筹城市更新，围绕城市功能再造、空间重塑、公共产品提供、人居环境改善、城市文化复兴、生态环境修复，以及经济结构优化等方面对更新区域进行评估，梳理存在问题，科学划分更新单元，明确街区功能优化和环境品质提升目标。开展市容环境体检，有利于精准聚焦街区环境存在的问题和症结，更好地把握街区更新方向，明确街区更新的内容和渠道，是深化细化街区更新方式、提升街区更新效能的重要手段。通过市容环境体检，将城市治理由被动变为主动，由粗放变为精准，由碎片化变为系统化，让市民有获得感、幸福感、安全感。

二、科学构建城市街道市容环境体检指标体系

街道市容环境涵盖范围很广，既包括城市家具、市政公用设施、交通附属设施、户外广告设施等公共设施，也包含道路、建（构）筑物和绿化等城市建设，涉及规划、设计、园林、绿化、电力、环卫、交通等多个管理部门。开展市容环境体检，首先要明确体检对象、划定体检范围、确立体检的基本原则，科学构建体检指标体系。

（一）坚持体检对象全要素覆盖

市容环境体检围绕街道展开（如图1所示），体检对象包括道路两侧建筑物顶部、建筑沿街立面、道路红线内12类城市部件（井盖、立杆、路灯、环卫设施、户外广告设施及牌匾标识和标语宣传品、电力设施、标识、园林绿化设施、人行过街设施、交通信号灯、交通附属设施、岗亭），以及天际线、道路空间、绿化覆盖、色彩匹配等街景美观性内容，涵盖79个体检对象，全面覆盖街道市容环境的各项要素。

（二）明确市容环境体检的基本原则

开展城市管理精细化体检，既是查找“病灶”、诊断“病因”，也是对街道市容环境管理水平的综合评价。市容环境体检的原则是：

1.坚持以问题导向为主，以目标导向为辅。把解决现存问题作为体检工作的目标和目的。从问题入手，对标对表，在体检中全面梳理市容环境存在的问题，建立问题清单，解析问题根源。将宜居城市、绿色城市、智慧城市等，作为体检的可选项内容，列为导向性指标。

2.坚持以地标依据为主，以国标依据为辅。以北京市地方标准作为体检指标体系构建的主要依据，突出北京特色和首都特殊性。同时，参考国家标准和行业标准，开展街道市容环境体检工作。

3.坚持以客观实证为主，以主观评价为辅。运用激光雷达和街景图像融合测量新技术，融合卫片、航片及正射影像地图等综合性数据，对体检指标进行量化及可视化展示。体检评价也是基于实证结果，用数据说话、用数据评价。

4.坚持以支撑治理为主，以评价管理为辅。街道市容环境体检结果主要支撑街道更新治理。通过体检，列出问题清单，要求一一加以整治。当然，街道存在问题的多少，反映了当地管理水平，可以用体检数据给管理部门“打分”“排队”，但这不是体检的主要目的。

（三）细化市容环境体检的指标设计

体检指标选取遵循三项原则。一是简洁可行。指标易理解、易评价、易操作。二是客观量化。指标反映客观特征，有数据支持，衡量标准统一，尽量避免主观性评价。三是强内聚低耦合。指标体系高内聚，指标之间低耦合，体检内容不重复。

针对不同体检对象，梳理引用政策法规、国家标准、地方标准共82项，其中主要依据69项，参考依据13项。69项主要依据中，包括城市市容和环境卫生管理条例、电力设施保护条例等政策法规34项，城市容貌标准、城市道路交通标准和标线设置规范等国家标准15项，行业标准7项，地方标准12项，研究报告1项。从安全、规范、整洁、有序、美观、智慧和满意等7个维度，设置了111个体检指标，共1400余个体检项，形成了规范、系统、完整的市容体检指标体系。将基本性、普遍性要求，转化成可量化、可考核的具体指标，落实到街道空间环境的每一个角落，既“见物”，也“见人”，在全国属于首创性治理措施。

市容环境体检指标体系总体结构主要有三个层次（如图2所示）。一级指标为街道市容环境体检总体性评价，基于二级指标数据加权计算得到数值，反映街道的整体管理水平。二级指标从安全性、规范性、整洁性、有序性、街景美观、满意度和智慧化等7个维度，评估街道市容环境分类管理情况，并列举各维度（各类）指标涉及的体检对象（部件及其他）。三级指标针对不同体检对象，将二级指标进行细化，列出相应的分项指标，用以反映体检对象在不同维度存在问题的类型及各类问题的多少程度。指标体系共涵盖三级指标111个（其中所有带括号项为可检项），将其进一步细化，得到体检对象的各个检查项，即体检工作实施的具体内容。

体检指标中，安全性指标9类19个，规范性指标14类48个，整洁性指标14类23个，有序性指标4类6个，美观性指标7个，智慧性指标6类7个，群众满意度指标1个。例如，井盖安全性指标包括井盖缺失、破损、移位、防坠落功能等方面，整洁性指标包括井盖沉陷、凸起、高差、井周破損等方面;道路有序性指标包括人行道占用、行人与非机动车混行等指标;街景美观性指标包括绿化覆盖率、绿视率、道路空间围合度、色彩匹配度、屋顶色彩违规率、屋顶绿化率、天际线干扰度等指标。

三、探索基于信息技术的新型体检方式和评估手段

发挥北京科技创新中心的优势，在体检方式、评估手段上积极创新，突破依靠人工巡查、经验评估、感觉打分的传统方式，探索建立基于信息技术的新型体检模式。

（一）发挥科技手段作用

体检综合运用街景识别、街景解译、点云测量、影像解译、亮度仪检测、人工巡查、综合查询、专家评价、问卷调查、人流量监测等10种方法，融合卫星图片、航拍图片及正射影像地图等综合性数据，实现对道路两侧体检目标的全景式、卷轴式浏览与交互，做到结果可量化、成果可视化，使体检结果更直观、更客观、更准确，使存在问题的分布和程度一目了然。

（二）坚持客观、公平、公正

以客观实证为主，以主观评价为辅，70%以上体检数据来源于智能化采集方式，形成了“智能+人工”的新型数据采集方式，保障了体检结果的客观、公平、公正。体检基础数据包括街道的街景数据、激光点云数据、卫星照片（或航片）、基础地形图等。以街景识别法为例，体检流程有三步。一是通过街景图像沿街查找体检对象，并通过激光点云数据提取体检对象位置、坐标信息，形成工作底图。二是通过街景图像沿街查看体检对象及周边环境，体检信息提取，并多角度分析是否存在问题。三是数据整理入库后，按照问题种类制作相应图例或色带，将体检结果以报表的形式统计，形成体检结果图示及体检情况统计表。

（三）采取试体检方式实践验证

分两批组织对东城、西城、朝阳、通州、大兴5个区的9条街道进行试体检，建立问题清单，绘制了点、线、面三种形态的问题分布图，通过归因分析，提出解决措施与建议。以某街道为例：全长1240米，现有井盖925个，其中病害井盖90个，问题率9.7%;果皮箱53个，最大间距185米，最小间距仅2.2米，存在脏污、锈蚀、漆面脱落等问题的22个，问题率41.5%;电力箱体61个，存在破损、箱门未关、外观不洁、锈蚀等问题的29个，问题率47.5%;人行道宽度不符合规定、存在违规占用等问题的2个;盲道色彩违规率63.7%，且存在3处中断;两侧建筑共计175座，存在天际线干扰问题1处，干扰度0.57%;广告设施70个，存在尺寸超标、外观不洁、亮度超标等问题的32个，问题率45.7%。街道绿化覆盖率28%，满足标准要求;绿视率34%，处于较高水平;现场调查满意度79.2分，满意度较高。城市部件数量与统计数据偏差率10.5%。

（四）智能化体检方式更加集约高效

通过试体检成本测算，9条街道（共5.81公里）试体检过程中，共投入人员8名，全景相机、三维激光扫描仪、亮度测定仪等专业设备6台，历时30天。资金投入5.61万元（不含设备费），单位成本9656元/公里。如按照纯人工数据采集方式进行体检，单位成本22730元/公里。现有“智能+人工”数据采集方式（智能70%、人工30%）更加集约高效，单位成本较纯人工数据采集方式低57.5%。

四、强化街道市容环境体检问题归因分析

（一）法规标准的一致性、及时性有待加强

街道市容环境82项法规标准中，2010年前出台的共16项，占19.5%。个别部件在国家标准和地方标准中的名称、标识或英文不统一，难以有效指导部件设施的建设和管理。道路部件设施管理规范覆盖不全面等。

（二）设施配置密度过高、杂乱无序问题比较突出

人行道杆件林立、部件杂乱，影响市民出行。例如，西单北大街人行道两侧部件设施密度为22个/100米，种类杂、数量多，间距设置不合理。特别是变压器箱体体积较大，最大的达到16.7立方米。

（三）城市部件基础数据更新不够及时有效

通过对街道试体检数据与网格平台数据进行对比分析，发现城市部件数据偏差率比较高，一般为50%～60%。个别街道可能是环境整治后未及时更新信息，相关部件数量偏差达99%。

（四）街道市容环境整洁性、规范性问题比较突出

街道部件多数为外观不洁、破损、脏污、锈蚀、变形等整洁性问题。主要原因是运行管理不到位、养护维修不及时，同时也与区域环境、人为因素有关。

五、积极推动市容体检长效机制建设

（一）进一步修订体检指标体系

进一步提升数据采集智能化比例，从外在表征体检向城市“生命线”的內在病症体检延伸，形成覆盖地上地下、更加规范完整的城市管理体检体系。编制“城市管理体检规范”，并转化为地方标准。

（二）持续加强街景美观体检指标专项研究

加强城市美学的研究和运用，开展街景美观专项研究，更加注重人的主观感受，促进部件数量、种类、密度、样式、色彩、体量等要素与周边环境协调一致。

（三）建立健全常态化体检评估机制

原则上每3至5年体检1次，重点区域每年体检1次，纳入城市总体规划体检内容。根据街道、广场、商业街区、绿地等不同类型公共空间，实施分级分类治理。将城市精细化体检与网格巡查有机结合，细化城市治理单元，推动城市精细化管理水平不断提升。

（四）探索建立智能化体检平台，进一步压减体检成本

充分运用人工智能、云计算、AI识别、信息可视化等先进技术，建立健全涵盖数据采集、数据分析、结果诊断全过程的智能化体检平台，提高数据采集自动化比例，提升数据处理智能化水平，最大限度地压减成本，提升城市体检效能。

（五）用好体检结果，提升市容环境管理水平

以挂账、销账方式解决体检发现的存量问题。对具有普遍性、高频高发的问题实施专项治理，纳入街区更新内容，通过存量改造、增量提质，提升城市治理有效性。采用大数据分析方法，从体检数据中挖掘规律、找出重点、列出疑难杂症，对症下药，制定针对性管理措施，提升城市治理的科学性。

（压题图片：俯瞰北京西站地区

摄影：程明晨）

（责任编辑：荣荣）