破解广西全民健身设施短板问题研究

岑先梅

全民健身设施是指公共体育设施和其他向公众开放，并用于开展全民健身活动的各类健身场所和设施。全民健身设施是改善国民体质与健康状况，提高中华民族素质，促进社会主义物质文明和社会精神文明不可缺少的物质保障。党的十八大以来，党中央高度重视体育强国建设，将全民健身上升为国家战略。习近平总书记指出，要紧紧围绕满足人民群众需求，统筹建设全民健身场地设施，构建更高水平的全民健身公共服务体系。近年来，广西贯彻落实全民健身国家战略，大力改善健身设施，取得一定成效，行政村农民体育健身工程覆盖率、城市社区“15分钟健身圈”覆盖率、公共体育设施免费或低收费开放率均达到100%。但与先进省份相比，与人民群众日益丰富的健身需求相比，在健身设施的建设上差距比较明显，亟需在用地、资金、运营方式等方面狠下功夫、闯出新路子。

一、广西全民健身设施发展现状

《广西公共体育设施建设发展“十三五”规划》提出，到“十三五”末期，基本建成布局完整、便民高效，与经济社会发展水平相适应的公共体育设施网络，体育健身设施进一步完善。近年来，经过各方努力，广西全面健身设施供给已有较大改善。

（一）总体情况

2020年底，全区人均体育场地面积为2.01平方米（已超额完成“十三五”规划目标），超过云南（1.85平方米）、贵州（1.63平方米），但比东部发达地区（如广东：2.55平方米、浙江2.32平方米）仍有不小差距，也低于全国平均水平（2.2平方米）。全区14个地级市中的人均体育场地面积形成了2个梯队。第一梯队柳州、北海、来宾，三市的人均体育场地面积均超过2.08平方米，已达到全国平均水平之上。第二梯队南宁市、桂林、梧州、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、贺州、河池、崇左等10个市，人均体育场地面积1.80平方米以上，已完成“十三五”的目标，但未达到全区和全国水平。

表1 2020年各设区市人均体育场地面积

数据来源：广西体育局统计数据

（二）基层体育设施情况

根据《广西公共体育设施建设发展“十三五”规划》目标，到2020年乡镇实现“两个一”：一个小型全民健身广场、一个多功能运动场建设；街道实现“两个一”：一个小型全民健身广场、一个多功能运动场；行政村基本实现“两个一”：即一个室外篮球场（新建场地配套建设一个气排球、羽毛球场，有条件的地方配置一个小足球门）、一个室外乒乓球场（配置两张乒乓球台）建设；社区实现“两个一”：即完成一片多功能运动场地、一条健身路径建设。全区按照地域划分后随机抽取了南宁、桂林、梧州、贺州、贵港、百色、贺州等7个市进行调研。7个市中，完成率较高的是梧州市，乡镇、街道、行政村、社区“两个一”的完成率分别是96.6%、100%、100%，87.8%。完成率较慢的为钦州市，各项的指标均低于40%。南宁、百色、贺州四个指标的完成率均值处于中等水平，大致在60%左右。单项指标完成率达100%的有梧州、百色、贺州三个市的街道体育设施，以及梧州行政村体育设施。行政村的完成率为69.3%，社区的完成率为34.4%。

二、制约广西全民建设设施发展的主要原因

（一）健身设施供给不充分不平衡

根据自治区体育设施建设“十三五”规划评估组对全区各地不同年龄、不同职业人群的抽样调查，约45%的人认为本地公共体育设施不能满足健身需要，且主要原因是设施数量不够。区域供给不平衡，当前我区只有柳州、北海、来宾三市人均体育场地面积达到全国平均水平，11个市甚至没有达到自治区平均水平，排名最后的贵港市仅相当于排在第一的柳州市的62%，市与市之间的健身设施供给存在较大不平衡。

城乡供给不平衡，对于基层体育健身设施而言，由于城市土地寸土寸金，在现有土地上很难再拿出新增用地建设体育设施，因此行政村“两个一”的完成率要高于城市社区的完成率。群众对健身设施的多层次多元化需求尚未有效满足，健身场地少、可选种类少、方式比较单一等问题普遍存在。对于城市社区来说，虽然“15分钟”健身圈已基本全覆盖，但提供的体育设施多数为健身路径，球类场地少，满足不了人们多元化的健身需求。

表2 基层体育设施“两个一”完成情况抽样调查表

（二）公共体育用地保障困难

调查发现，区内各市土地供给偏重于住宅、商业开发，公共体育设施用地指标较少，各地在城乡规划建设时，也普遍忽略体育设施项目的规划和指标设置，场地不达标或没有空间容纳体育设施的问题屡见不鲜。此外，在老城区增设体育场地设施尤其困难，原有公用健身设施被挪作商业化经营等现象层出不穷，体育设施配套完善更是难以推进，市民无法享受平价服务。

（三）建设资金紧缺且融资渠道较窄

健身设施具有准公共物品属性，建设资金主要来源于政府财政投入，缺乏自我“造血”能力，且部分基层政府在公共体育设施过程中，面对资金缺乏，仍然存在“等、靠、要”的观念，使全民健身设施供给处于相对被动状态。建设资金总体紧缺。“十三五”期间，中央预算内资金和乡村振兴资金共安排13.06亿元支持体育设施建设，资金有了一定程度的改善。但县区级由于财政资金紧张，对公共体育设施投入较少，历史欠账较多，特别是对“举步可就”的群众身边健身设施投入不足。例如，玉林市玉州区“十三五”期间公共体育设施建设仅投入200.8万元，低于公共财政支出的0.2‰。融资主体多元化不足。尽管近年来公共体育设施的投资方式发生了一定的变化，社会力量投资方式不断介入到公共体育设施的建设中，但公共体育设施建设投资主体仍然是各级政府，主要还是靠财政资金，社会投资所占的比例比较少，社会力量参与度不高，例如：“十三五”期间，南宁市公共体育设施建设中社会资本投入占比仅为27.62%。根据对全区各市、县（市、区）体育部门的抽样调查，91.07%的工作人员认为推动本地区体育设施项目建设的主要困难是当地配套资金缺乏和不足。

（四）公共体育设施有效利用不足

公共体育设施建后管理水平不高。在公共体育设施建成后的运行过程中，往往“无人员、无制度、无经费”对其进行后期的维护管理，尤其是政府要求公共体育设施低收费开放，使得公共体育设施既缺少经费维护又难以自收自支，不少体育场地由于缺乏维护管理，存在设施陈旧与损坏的问题，进而导致使用这些体育场地的人数逐渐减少，场地最终陷入闲置的状态，比如那坡县的游泳池至今已经闲置10年之久，对体育资源造成严重的浪费。教育系统体育设施对外开放不充分。当前广西38%以上的体育场地面积在教育系统，虽然许多学校体育场地要求在不影响教学秩序的前提下对社会开放，但学校从对学生安全、维护资金的考虑大多数不愿开放体育设施，即使开放也主要以室外场地为主，室内体育设施的对外开放多为有偿服务。同时，一些对外开放的学校由于校方没有公示开放时间和制定管理办法，从而降低了学校体育场地的使用率。机关企事业单位体育设施对外开放存在困难。机关企事业单位由于其主体性质的特殊性，常常将自由健身场地设施封闭起来，只供内部人员使用，宁愿闲置也不愿意对外开放。就算开放，开放水平也不高，造成了极大的资源浪费。

三、未来全民健身设施六大转变

转变一：体育设施发展重点从竞技体育设施向群众体育设施转变。二十世纪六十年代以后，群众体育运动在欧美发达国家兴起，成为世界体育发展的主要潮流。欧美等发达国家的体育场馆建设强调“以人为本”的原则，体育场馆建设旨在满足城市居民多层次的体育需求。德国从1960年起实施“黄金计划”推动德国社区体育配套设施的建设。新加坡的“生命在于运动计划”和美国的“健康公民2000计划”都把群众体育设施的规划建设作为主要的实施方向。随着生活水平的提高，健康的价值及重要性愈加受到市民的重视。参加体育活动，强身健体，获得乐趣和身心的满足，也体现了体育的魅力所在。全民健身已逐渐成为一种生活方式。二十世纪九十年代中期以来，我国开始实施全民健身工程，注重现代体育的全面平衡发展。同时在体育教育与科研、体育设施建设、体育对外交往、体育产业等方面加大了建设力度，逐步向体育强国的方向发展。

转变二：公共体育场馆功能从“单一功能”向“复合多元”转变。体育场馆的功能设计不再单纯考虑单项体育项目的举办，而是优化组成多项相近项目和提供较多训练场地和群众健身场地，同时兼容文艺表演、大型集会、陈列展览等功能于一体。多功能设计的场馆能有效地避免利用率低、综合效益差的问题。通过体育场馆的“一场多用”或“一馆多用”，尽可能地发挥其社会效益，在进行多种体育项目比赛的同时也能偶尔举行文娱演出，同时满足竞技体育训练和向市民日常开放的功能。

转变三：体育场馆由大型场馆向中小型场馆转变。国内外体育场馆建设实践证明，容量规模较大的体育场馆普遍存在着投资大、建设周期长、使用率和生产率低、经营管理费用大等问题。同时，由于比赛场地与观众席位距离较远，大型体育馆的观赏质量、观赏效果都不如中、小型体育馆。从最近几届奥运会所使用的体育场馆规模来看，绝大多数都是中、小型馆。当前，场馆建设大多倾向于中型馆（3000-6000座）或小型馆（3000座以下），以保证合理的规模效应。

转变四：体育设施空间布局从孤立布点向点、线、面网络化布局转变。城市中土地资源是有限的，满足市民日益增加的健身运动需求，需要充分利用公园、绿地、广场、甚至是办公楼宇进行设置，提高土地的综合效应。同时，这也有利于创造多样化的健身空间，丰富社区体育设施的类型。在城市公共活动中心规划方面，尤其是城市公园和城市广场，充分考虑未来需求趋势，预留较为充分的公共活动（包括可用于市民体育活动）发展空间。在商业性的办公、广场区域，适当鼓励创造市民可利用的公共活动空间。

转变五：体育设施建设方式从政府主导建设向多方参与建设的转变。未来将充分发挥各级政府及其相关职能部门在规划制定、资金投入、政策扶持、监督管理等方面的作用，广泛吸纳体育社会组织、企业、个人资助、赞助和投资，实行多元投资，倡导多方共同参与建设和运营管理。

转变六：体育设施建设类型更加注重群众身边便民体育设施建设。2020年9月，国务院办公厅印发的《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》明确指出，“十四五”各地要摸清本地区健身设施底数、查找短板，制定并向社会公布可用于建设健身设施的非体育用地、非体育建筑目录或指引，编制健身设施建设补短板五年行动计划。行动计划的项目要聚焦群众就近健身需要，优先规划建设贴近社区、方便可达的全民健身中心、多功能运动场、体育公园、健身步道、健身广场、小型足球场等健身设施。

四、政策建议

深入推进全民健身国家战略是一项系统性工程，补齐全民健身场地设施短板，破解群众“健身去哪儿”难题，是全民健身事业发展的重要载体和落脚点。为此，提出以下四点建议。

（一）强化用地需求保障，深挖存量土地潜力

推动实施城镇低效用地再开发，推动土地复合开发利用、用途合理转换。深挖潜力，统筹体育与其他设施建设，推广多功能性改造，向存量土地、设施要发展增量。一是盘活闲置土地资源。充分利用好旧厂房、仓库、老旧商业设施等存量房产和建设用地兴办全民健身设施。政府实行灵活的土地政策，对利用以划拨方式取得的存量房产和原有土地建设的全民建设设施，土地用途和使用权人可暂不变更，连续运营1年以上、符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式办理用地手续；不符合的，可采取协议出让方式办理用地手续。在农村，充分利用好荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒用地，在充分保障农民宅基地用益物权、集体和农民个人自愿的前提下，激发行政村盘活利用空闲学校、农房、宅基地和其他未承包到户的农村集体空闲地，按照村庄规划要求建设体育设施。二是综合开发利用公益用地。结合城市主体功能区、风景名胜区、公园、旅游景区和新农村规划，建设体育设施和场地。合理利用景区、公园、街心花园、公共绿地、广场、城镇“边角地”、江河湖堤岸等公益性用地建设全民健身设施。结合体育休闲旅游开发，在内河沿岸建设体育公园、健身步道，在海域沿岸建设沙滩球类项目等设施，在丘陵、山地建设登山步道、攀岩、拓展等运动场所。如在邕江、柳江、西江、红水河等内河沿岸建设体育公园、健身步道；在北海、防城港、钦州等北部湾海域沿岸建设沙滩球类项目和帆船赛艇、海钓、露营等设施。

（二）拓宽融资渠道，扩大全民健身设施供给

摆脱长期以来全民健身公共服务供给模式的“路径依赖”，由政府单一供给模式向政府、市场、社会多元参与的供给模式转变。一是要加大对全民健身事业的投入。各级政府应将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将所需经费列入本级财政预算，保证基本的、稳定的资金来源。要加大对于贫困地区、偏远山区及经济不发达农村等地的全民健身财政投入，推动基本公共体育服务在地区、城乡、行业和人群间的均等化。二是要探索社会力量参与社会公共服务供给的有效模式。政府应引入市场竞争机制，鼓励企业、个人、社会团体、境外资本等社会主体通过建设—经营—转让（BOT）、建设—移交（BT）、政府和社会资本合作（PPP）、工程总承包（EPC）等公建民营、民办公助、委托管理的方式兴建体育设施，破除社会力量进入非基本公共体育服务领域的体制机制障碍。允许社会力量申请利用尚未明确用途的城市空闲土地、储备建设用地或者已明确为文化体育用地但尚未完成供地的地块建设临时性室外健身设施。三是要发挥中央和自治区资金引导作用。积极向国家争取全民建设设施补短板工程中央预算内资金，充分发挥中央资金“指挥棒”和“药引子”作用；引导自治区乡村振兴资金对全民建设设施场地建设投入力度的倾斜。四是进一步规范体育彩票基金的使用。转变体育彩票基金重视竞技体育、忽视群众体育的传统观念。留归各级体育主管部门使用的彩票公益金，应当严格按照体育彩票公益金分配标准支持全民健身事业，并加强监督管理。加强基础建设和重大全民健身活动的经费投入，稳定支出比例，优化支出结构。

（三）提升体育场馆运营水平，推动学校企事业单位体育设施开放共享

一是对公共体育场馆“改造功能、改革机制”工程。政府要组织公共体育场馆运营专项研究，强化场馆自身造血功能。对有条件的场馆，如广西李宁体育园，鼓励通过连锁等模式扩大品牌输出、管理输出和资本输出，提升规模化、专业化、社会化运营水平。对政府投资建设的体育场馆委托第三方企业运营，公开招标方式筛选运营团队，将公共体育场馆预订、赛事信息发布、经营服务统计等工作委托社会力量承担，提高运营效率。二是加强体育场馆信息化建设。公共体育场馆管理运营方要积极执行场馆信息化建设标准规范，促进信息技术与场馆建设相互融合，实现场馆运营信息化、智能化、数据化。可以广西全民健身工作云平台为核心，加强与各类体育服务平台资源整合联通，满足各类用户的多元化需求。推行网上预约。鼓励场馆配置查询引导系统，实现场馆地图指引、场馆介绍、功能区域查等功能；配套智慧健身柜、智慧体测、智能健身路径等设施，为群众健身提供更便捷、智能化的服务。三是鼓励学校、企事业单位体育场馆向社会开放。学校、企事业单位是推动公共体育设施免费或低收费向社会开放的重要主体，广西机关企事业单位体育设施对外开放试点已开展并取得一定成效，建议推广来宾市、浦北县学校场馆向社会公众开放等试点经验，充分挖掘学校体育场地设施开放潜力，在政策范围内给予资金、运营、维护上的激励，推动学校企事业单位体育设施对社会开放。鼓励社会力量参与现有场地设施的管理运营，以购买服务方式引入专业机构运营管理。鼓励有条件的企事业单位，免费或低收费开放共享附属体育场地，根据企事业单位的实际情况，因地制宜，稳步推进，分批分阶段推动实施。

（四）丰富全民健身活动和赛事服务，提高体育设施场馆的有效利用

政府部门在全民健身设施场地配置环节中不能单纯做数理量化，要统筹考虑提升群众对公共体育设施的利用度，并依据我区民族情况、地理风貌开展独特新颖的科学健身活动。一是推广群众体育项目。积极发展广场舞、健身跑、健步走、骑行、登山、球类等群众普及程度较高的项目。利用涠洲岛海上运动基地、柳州水上运动基地、阳朔攀岩训练基地、乐业国家山地户外运动训练基地等一批重大户外运动项目为突破口，培育帆船、山地户外、马术、极限运动等具有消费引领特征的时尚项目。推广太极拳、健身气功、健身操及健身瑜伽、体感游戏等简便易行、对场地空间要求不高的“一平方米”健身项目。广西是我国五个少数民族自治区之一，民族运动也是一大特色。在民族体育运动开展活跃的地方，建设民族体育传承基地。结合多功能场地、场馆、文化旅游基地，兼容设置抛绣球、抢花炮、荡秋千、打陀螺、射弩、高脚马、毽球、板鞋竞速等民族民俗性特色项目基础设施，推动民族传统项目传承与推广普及，提升全民健身公共服务的科学化、人性化水平。二是丰富体育赛事活动。结合每年“壮族三月三·民族体育炫”系列活动、广西体育节、8月8日全民健身日等重大节庆活动，举办足球、自行车、羽毛球、马拉松、水上运动等体育赛事。鼓励社区间开展体育竞赛，让体育活动融入到社区建设中，引导更多的社会力量参与举办赛事。三是推进“互联网+健身”。基于大数据、云计算及物联网技术，整合、利用各类体育资源，推进智慧化体育健身服务。依托广西全民健身工作云平台、“体育广西”“健身一码通”等全民健身信息服务平台，为用户提供健身知识、健身指导、监测体质、赛事报名、组队约战等信息。鼓励开展云健身，利用线上运动平台开办居家健身课程，增强线上线下互动。可以请体育明星、教练员、健身达人等体育专业技术人才参加健身直播活动，普及运动健身知识、提供科学健身指导。◆