欧洲大气污染防治的成效、经验及启示

姚颖，蓝艳，张慧勇，张敏

(生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035)

空气质量管理是环境政策的重要组成部分，其有效性取决于多种因素，包括对污染现状的充分了解、因地制宜制定行动计划的能力、不同机构的紧密配合与有效落实、及时完整的污染物排放信息更新等。欧洲在大气污染防治方面起步早、政策体系较为完善，自2000 年以来，空气质量呈现整体改善趋势，并出现经济增长与空气污染变化日益脱钩的趋势。

1 欧洲空气质量政策概况

空气质量政策是欧洲环境质量政策体系的重要组成部分。欧洲空气质量政策体系较为完善，在国际层面、欧盟层面和国家层面各有侧重地开展工作。国际层面主要通过空气质量相关国际公约以及气候变化《巴黎协定》、欧盟能源联盟战略等与空气质量相关的其他国际环境和气候战略进行大气污染物排放管理。欧盟层面建立了独立的政策体系，包括国家排放上限、污染物来源及行业标准等。各成员国须按照要求将空气质量数据上报欧盟委员会，并向社会公开。如排放水平超标，各成员国还须提出相应的空气质量管理规划，以确保污染物排放水平能够按时达标。

应对欧洲空气污染最重要的国际政策工具是联合国欧洲经济委员会(the United Nations Economic Commission for Europe)于1979 年通过的《长距离跨境空气污染公约》(Convention on Long-range Transboundary Air Pollution)以及此后签订的8 个议定书，共同构成了完整的大气污染防治政策体系。该体系有51 个缔约方，包括绝大部分欧洲国家、加拿大、美国及少数中亚、西亚国家等，旨在限制并逐渐减少、预防空气污染，特别是长距离跨境空气污染。

欧盟层面应对空气污染相关政策主要围绕三个支柱政策展开。第一，欧洲议会和欧洲理事会于2001 年制定并颁布了《国家排放上限指令》(NEC Directive)，对SO2、NOx、VOCs、NH34 种大气污染物进行排放总量控制，以2010 年和2020 年作为基准年，提出了各成员国上述4 种污染物排放量上限控制指标，实现国家层面的总量减排控制。第二，欧盟根据大气污染物来源或行业设置不同的排放量及能效标准，如《工业排放指令》、机动车相关规定、《中型燃烧装置指令》、燃料及产品相关指令、《生态设计指令》或《硝酸盐指令》等。第三，欧盟于2004 年和2008 年分别发布了《环境空气质量指令》，规定了大气污染物的法定标准以及超标时应实施的计划和措施。

在国家层面，欧盟成员国需按照《国家排放上限》指令的要求提出各国大气污染防治计划及项目，落实欧盟《环境空气质量指令》要求，达成空气质量有关目标。欧洲审计院(European Court of Auditors)建议空气质量规划应以结果为导向，并每年向欧盟委员会汇报落实情况。确保大气污染防治项目与空气质量规划保持一致，实现大气污染物与温室气体排放协同管理，对于改善欧洲空气质量都非常必要。

根据欧盟第七期环境行动项目(the 7th Environmental Action Programme)(2014—2020 年)相关规定，指导欧盟环境政策的三大优先领域包括:(1)保护和提高欧盟的自然资本；(2)推动欧盟形成资源高效、绿色、有竞争力的低碳经济；(3)确保欧盟公民免受环境对人体健康和福祉带来的压力和风险困扰。三大优先领域下共有35 个主题，其中与空气质量相关的主题包括:空气污染及其对生态系统的影响、大气污染物排放、大气污染物浓度、空气污染对人类健康和福祉的影响等。欧盟第七期环境行动项目致力于确保空气质量不会对人体健康及环境带来风险或造成不可接受的负面影响，主要通过立法、推动大气污染物排放行业合作、加强与国家和地方政府及非政府组织合作和开展研究等方式应对大气污染。

2 欧洲空气质量变化趋势

2.1 欧盟成员国主要大气污染物及其前体物、温室气体排放量均呈下降趋势

2000—2018 年，欧盟成员国①本文中“欧盟成员国”均指包括英国在内的28 个国家。主要大气污染物及其前体物排放量均呈下降趋势。在主要污染物当中，SOx排放量大幅下降，与2000 年相比下降了79%；PM2.5和PM10排放量分别下降了32%和29%；排放量降幅最低的是NH3，仅下降10%。GDP 同期增长约120%，表明欧洲经济增长已与空气污染变化趋势日益脱钩(图1)。

图1 欧盟成员国经济发展及主要大气污染物整体排放量变化趋势

虽然污染物排放量整体呈下降趋势，但不同区域污染物下降趋势有所不同。75%的监测站PM10年均浓度显著下降，降幅较大的点位主要分布在城市交通站点；2006—2014 年PM2.5也出现了类似的下降趋势。O3最高浓度整体呈下降趋势，农村地区点位O3年均浓度呈下降趋势，但下降幅度较小，而交通站点的年均浓度呈上升趋势。NO2年均浓度在1261 个监测站均呈下降趋势，交通站点的下降趋势格外明显[3]。

从行业类型来看，大部分行业大气污染物排放均有大幅减少，商业、机构和家庭以及农业行业降幅相对较低(图2)。大气污染物排放的主要来源包括交通(道路及非道路交通)，商业、机构和家庭，能源供应(包括燃料生产及处理以及能源生产)，制造业和开采业(包括重工业和轻工业)，农业和废物管理(包括废水管理)六个领域。2018 年，道路交通仍旧是NOx的最主要排放来源和黑碳(BC，black carbon)、铅(Pb)的第二大排放来源，制造业和开采业则是非甲烷挥发性有机物(NMVOCs，non-methane volatile organic compounds)等污染物的最主要排放来源和一次PM、SOx、NOx、CO 等污染物的第二大排放来源。虽然客运量和货运量均持续增长，道路交通和非道路交通主要污染物仍成功实现大幅下降[4]。

图2 欧盟成员国2018 年主要大气污染物各行业排放来源

PM2.5排放的最主要来源是商业、机构及家庭，其次是道路排放、工业过程和产品使用以及工业行业能源使用。2018 年，欧盟成员国各部门PM2.5排放总量为125.5 万吨，其中商业、机构及家庭排放约69 万吨，道路交通排放13.8 万吨，工业过程和产品使用排放13.8 万吨，工业能源使用排放约10 万吨。

2.2 2020 年春季欧洲大气污染物排放量显著降低，空气质量整体有所改善

大多数欧洲国家在2020 年春季因道路交通、航空及国际航运的大气污染物排放量降低。2020 年4 月，NO2浓度下降尤为明显，但不同国家、不同城市变化程度各不相同(图3)，降幅最高超过60%；PM10浓度也有所下降，降幅相比NO2略低，但最大降幅也高达30%。

图3 欧洲部分城市2020 年上半年NO2 浓度变化

大气污染物排放量降幅与疫情管控措施的严格程度密切相关。从欧洲整体来看，西班牙、意大利等国家NO2和PM10相对降幅均较高，而中东欧地区降幅相对较小。NO2浓度降幅最大的城市主要出现在西班牙、意大利、法国、瑞士、德国、英国、比利时等国家，还有部分城市出现浓度小幅上升(约10%～13%)，如瑞典哥德堡、立陶宛首都维尔纽斯等。2020 年1 月—6 月，意大利米兰交通站点的PM10降幅近80%。

图4 欧洲部分城市2020 年上半年交通站点PM10浓度变化

3 欧洲空气质量变化趋势原因分析

欧洲空气质量近年来整体改善，主要得益于能源结构转型和交通行业排放控制。能源方面，欧洲能源行业和制造业能源消费量均有所增加，但同时清洁能源使用也不断增加，由原来的煤炭相关燃料逐渐向天然气转变。根据燃料质量有关指令要求，欧洲国家不断加强含硫燃料管理，并加强管道末端排放管控，从而实现SO2排放量大幅下降。从1970 年到2010 年，欧洲SO2排放量下降80%，而同期全球排放量基本持平。

交通方面，欧洲制定了严格的汽车排放标准，尤其是关于NOx、CO、NMVOCs 和PM 方面，推动使用含硫量较低的清洁能源，并推动客运车辆从汽油车向柴油车转变，从而在交通流量大幅增长的情况下，实现排放量大幅下降。欧盟自20 世纪90 年代起开始颁布统一排放标准，限制汽油、柴油燃料客运车辆的大气污染物排放，目前已出台第6 版(Euro 6)。欧洲汽车排放标准效果显著，带来的减排量占全球道路交通尾气PM2.5减排总量的50%[6]。目前，还有部分欧洲城市开展多领域污染物协同减排试点工作，包括道路交通的NOx和PM 排放、家庭取暖的燃料燃烧、内陆运输和建筑拆除项目、非道路移动源机械排放等。

与此同时，还有许多欧盟成员国和欧洲经济区成员国大气污染物仍未能达到国家排放上限要求、欧盟空气质量标准和WHO(世界卫生组织，World Health Organization)指导值。究其原因包括以下方面:第一，各行业减排幅度各不相同，部分行业减排幅度小。农业是截至目前欧洲减排幅度最小的行业，NH3排放量居高不下，近年来甚至出现了增长，仅处理家畜粪肥就占到欧盟国家NH3排放的78%。第二，减排政策对象较为单一，导致其他污染物排放上升。例如在交通行业，柴油车成功降低CO2排放，但却导致NO2排放增加，使得城市空气质量恶化。使用生物质燃料为家庭供暖供能虽然有助于实现碳中和，但却导致当地PM2.5、BaP(苯并芘)和BC 浓度升高。第三，各国由于地理位置等原因面临着许多政策调节范围以外的挑战。例如，塞浦路斯位于土耳其以南，处于亚非欧交界，经常受到来自北非和中东地区的沙尘暴影响，导致PM2.5超标[7]。

4 对我国大气污染防治的启示与建议

“十三五”以来，我国大气污染防治工作有序推进，蓝天保卫战已经取得显著成效，我国空气质量得到明显改善。预计到2035 年，我国生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现，届时全国城市空气质量将全面达标。欧洲近二十年实践经验表明，大气污染物减排、能源结构转型将推动区域空气质量不断改善，且逐渐实现经济增长与空气污染变化脱钩。这一经验对于我国深入打好污染防治攻坚战、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要参考意义。

一是坚持科学治污、精准治污、依法治污，推进全国空气质量持续改善。欧洲建立了较为完善的空气质量数据体系，定期统计分析不同类型监测点位、不同行业部门的排放情况，为大气污染的科学精准治理奠定了坚实基础。近年来，我国空气质量持续改善，对于大气重污染成因的研究也取得了重要进展，但依然面临进一步减排难度加大、臭氧浓度有所升高、多种污染物协同控制的紧迫任务。建议进一步提高大气污染防治精细化管理水平，充分利用污染源普查、排污许可证和重点污染源等基础数据，结合空气质量网格化监测数据等信息，形成综合性大气污染防治数据体系和防控平台，为精准施策提供科学支持。

二是加大温室气体和大气污染物协同治理，发挥减污降碳协同效应。温室气体和空气污染物排放源基本相同，因此欧盟气候和能源政策致力于减少燃料和能源使用、减少温室气体和大气污染物排放，从而获得空气质量改善的协同效益。我国已宣布将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和。《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等政策采取的控制高能耗高污染行业新增产能、推动清洁生产、加快调整能源结构、强化节能环保约束等措施对温室气体减排均可发挥积极作用。建议进一步加大协同治理工作力度，将大气污染物减排与应对气候变化战略相结合，包括推动排污许可制度、碳交易制度和监测—报告—考核制度协同，充分运用碳市场、环境保护税经济手段等。同时考虑将生态保护和生态修复与气候变化适应相结合，探索基于自然的解决方案在应对气候变化中发挥的作用。

三是推动我国与欧盟、欧洲国家及地方各层面主体开展大气污染防治务实合作。欧洲空气质量管理体系已有超过30 年的历史，包括300 多部指令、命令、决定、建议等法律文件，国家间、城市间也会开展知识和经验交流，分享优秀实践。建议加强与欧盟在大气污染防治方面的政策对话与交流，并在欧盟、国家、城市各不同层面围绕区域空气质量管理和协调、信息共享、排放上限与核查等内容开展交流，相互借鉴先进经验和优秀实践。