徐州:资源型城市向人民城市的绿色转型与有机更新

文图｜常江(中国矿业大学建筑与设计学院) 苏衍超(中国矿业大学力学与土木工程学院、徐州市政协人口资源环境委员会)

习近平总书记指出，城市是人集中生活的地方，城市建设必须把人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。吴良镛院士在论及城市科学研究时提到：从我们这个学科来说，不仅要更积极地推动发挥城市的多种职能，还应落实在为人民创造一种良好的城市工作和生活环境。因此城乡规划学科的研究，归根到底是为了人，是“关于人的科学”。

徐州是一座百年煤城，作为我国华东地区重要的煤炭与能源基地，大规模的煤炭开采自近代以来已有130多年历史，资源产业对城市发展和建设有着深刻的影响。随着20 世纪90年代后期煤炭可采储量日益萎缩，城市进入了转型期，同时因煤炭资源开采所产生的环境问题也从隐性逐渐变为显性，地表塌陷、水体污染、空气质量低下、生态环境退化等问题，严重影响着这座城市的人居体验。2008年江苏省针对徐州市当时的发展状况，提出了振兴老工业基地的发展战略，徐州由此进入正式的产业结构调整，城市转型和更新阶段。历经10年的努力和奋斗，2018年，徐州市赢得了联合国人居环境奖，正是由于在多年的探索中，践行了人民城市的理念，促进了以人为核心的新型城镇化发展，实现了城市的特色转型和有机更新。

百年煤城的空间失序，基础条件薄弱

战乱洪灾导致生态基础薄弱。历史上的徐州作为“兵家必争之地”，屡遭战乱，加之黄河数次夺淮入海形成黄泛区，致使徐州城被多次掩埋。徐州山体多为石灰岩构造，不少山头都是石头裸露，寸草不生。苏轼的诗句“满岗乱石如群羊”生动展现了徐州历史上的山体形象，解放初期全市的森林覆盖率还不到1%，生态基础极为薄弱。1952年，毛主席在光秃秃的云龙山上向全国发出“绿化荒山”的号召。

资源开采造成城市疮疤。徐州是江苏省唯一的资源型城市，建国初期有“百里煤海”之称，煤炭探明储量39 亿吨以上，高峰时期每年的开采量为2000万吨以上，80%以上的煤炭供应苏南和华东地区。长期的煤炭开采和开山采石，造成了大量的采煤塌陷地和采石宕口，仅市区就有采煤塌陷地近24 万亩、裸露山体宕口百余处，形成遍布城市周边的生态疮疤。

快速城市化背景下，城市空间失序、特色缺失，公共服务难以满足人的需求。随着城市的扩张，城市传统性和地方性被侵蚀，传统肌理被破坏后，低层次、模式化、同质化的城市空间大批量出现，职住分离、交通拥堵、公共绿地缺乏、城市功能和公共基础设施配套不足等问题凸显。城市空间呈现出各种不适宜人居住的尺度，城市风貌特色衰减，同时还带来城市人口流失、人才匮乏、城市文化没落、产业发展低端同构等问题。

加强生态修复，保障城市和人的长远永续发展

实施生态修复战略，修复生态本底。秉承着“把最好的资源留给后代，把最美的风景还给百姓”这一理念，徐州依托城市山水脉络等独特风光，在城市规划的科学引领下，借鉴德国鲁尔工业区废弃地治理的成功经验，大力实施变负担为资源战略，通过对采煤塌陷地的生态开发、矸石的资源化利用、采石宕口的生态修复、荒山绿化、显山露水等一系列生态景观修复项目，自然生态环境得到系统的修复和再造，形成了徐州极富特色的山水城市格局，赢得了“一城青山半城湖”和“国家生态园林城市”的美誉。

2.权台煤矿（2019年）

3.夏桥矿塌陷地（2008年）

4.九里湖（2019年）

5.潘安湖（2011年）

构建城市生态安全格局，营造安全生态环境。在市域层面，提出保护与开发并重，划定4 类分区2级管控及生态控制红线，实现城市精明增长；在规划区层面，提出6 类要素3 类安全水平，构建生态安全格局，实现绿色基础设施的布局优化及功能提升；在中心城区层面，构建“3+10+14”规划实施体系，优先实现中心城区生态安全格局的全面提升；创新保护“3 个空间”（农田、山林、绿地），着力拓展生态版块；创新优化“3 个资源”（水资源、湿地资源、生物资源），着力改善生态系统功能；创新保障“3 个安全”（水生态安全、雨洪安全、矿山地质安全），着力提升生态容量。编制生态修复专项规划，修复山水林田湖。《徐州市生态修复专项规划》以问题为导向，通过对市域生态格局及山、水、林、田、湖等生态要素的综合评估，筛选出目前存在的突出问题及亟需修复的区域，规划通过规划引领、分类策略引导和建立项目库来确保修复工作按周期、有计划、持续渐进的实施落实。

编制城市清风廊道规划。该规划结合城市总体规划，有效捍卫了城市生态框架，建立了联系主城内外的清风廊道，提升了城市整体环境的自净效能。提倡城市组团发展，从气象环境角度，控制建筑连片发展，在规划中采取生态隔离带分割、多中心组团式布局，充分利用徐州丰富的自然山体、水体、绿地、农田等形成绿色开敞空间，有效的驱霾降热。此外该规划通过对主城区引清风、净浊风而带动了一批生态建设项目和污染控制项目，包括塌陷地生态修复、道路水体绿化、农业开发、高耗能高污染企业搬迁等，逐步提升绿色发展力，引导城市的可持续发展。

注重精明增长，营造人本需求导向下的城市空间

注重存量规划，激发城市活力，走内涵式发展之路。随着城市建设不断推进，存量空间资源必将成为城乡建设的主要空间载体，对存量空间资源的利用必将成为完善城市结构、提升人居环境质量的重要途径。2016年初，徐州市开展了《徐州市“2+6+N”重要功能片区规划》。在中心城区双心六组团的基础上，针对存量空间和存量资源进行优化调整，按照功能类别划定片区，对每个片区的未来发展做出导引。规划共划定了25 个重要功能片区。存量地区的规划建设避免沿用增量规划的传统思路，从存量资源的核心价值、现实条件和更新目标出发，通过合理的功能定位、政策机制和投资支撑，吸引特定人群，为城市存量空间注入新的活力。

加快人居改善，积极实施棚户区（城中村）改造和保障性住房建设，围绕人的需求改善公共服务功能品质。市区共实施棚户区改造数千万平方米，几十万户棚户区居民的住房问题得到了改善。在腾出的土地上，集中建设了农贸市场、社区医疗机构、老年公寓、中小学和幼儿园、公交首末站、大型公园、街头绿地等基础性项目，为市民的衣食住行提供最大限度的便利；建设了音乐厅、艺术馆、规划馆、文化（健身）中心等功能性项目，为市民提供了大量的文化休闲场所，丰富了人们的物质文化生活，城市功能显著完善，城市发展空间逐步拓展。

保护城市历史文脉，延续城市记忆。徐州在城市建设中始终秉持“保护优先”的理念，以历史文化名城、历史文化街区、老徐州历史文化片区为载体，秉持对历史的敬畏，坚持以最严格的标准和措施保护历史遗存，坚持把“适度开发、合理利用”作为推动城市可持续发展的关键举措，实现了保护文物、传承文化、改善民生、提升城市的有机结合。积极打造历史文化产业品牌，积极推进历史文化旅游、民居文化体验、主题博物馆展示、宗教寺庙体验等业态，取得了良好经济社会文化效益。

合理布局公园绿地，打造市区生态板块。按照市民出行500 米就有一块5000 平方米以上的公园绿地的目标，进行城市空间梳理，重点布局和建设老城区绿化薄弱地区。大幅增加老城区公园数量，不断提升公园品质。确定老城区10 亩以下的拆迁地块不再出让开发，全部用于街头绿地建设。目前，徐州市区5000平方米以上的公园绿地已达到177 个，5000 平方米以上公园绿地500 米服务半径覆盖率接近100%。

6.户部山

7.回龙窝

8.户部山

促进区域协同，推动以人为核心的新型城镇化

注重城市群发展，积极推进区域协同和城乡融合。在城镇化的进程中，徐州的城市规模和城市形态得到了较好地控制。随着城市功能完善和人的居住品质提升，大量的外来人口需要更广阔的城市空间，城市不能摊大饼式的无序蔓延。作为淮海经济区中心城市，徐州及早对主城及周边的空间发展进行整体谋划，同时为区域空间网络结构的完善做好支撑，积极开展徐州市都市圈规划的修编工作。徐州都市圈所处的淮海城市群，含徐州市、宿迁市、连云港市、枣庄市、济宁市、淮北市、宿州市、商丘市等八个城市，其地缘相近、人文相通，共同构成了苏鲁豫皖边界跨省协同发展城市群。徐州都市圈规划以区域物流合作、产业园区合作、跨境经贸合作来打造双向开放合作示范目标；以生态治理修复、新兴产业创新、农业全产业链、煤炭产业转型来打造资源型城市转型示范；以城镇化模式路径、设施共建共享、公共服务一体化、环境共保共治、协同机制创新来打造跨省协同发展示范。通过轨道交通、高速公路、机场设施和通讯网络等高度发达的城市间基础设施，连接不同城市节点，尽可能地缩短通达时间，实现不同城市的“同城化”。

坚持把最优势的资源和产业放在淮海城市群中整体谋划和配套，让中心城市的功能提升惠及区域人口。在医疗方面，大力推进医教互联体建设，联盟成员已覆盖10 市300 多家医院，并组建11 个跨区域专科联盟，加强对口专科医技人员交流培训，徐州率先开通异地就医结算，区域医疗卫生服务水平不断提升。在教育方面，成立了淮海经济区高职院校协会、淮海经济区职业教育创新发展联盟、区域性职业教育集团等组织，建设了5 个区域性校企共建公共实训平台，扩大了高等院校区域内部招生数量。在文化旅游方面，成立了淮海经济区文旅融媒体联盟和淮海经济区文化旅游联盟，大力实施“文旅+融媒体”工程，加强区域文化旅游推介宣传，合作开发跨区域精品旅游线路，携手打造“淮海文旅”品牌。在社会治理方面，签订边界合作协议，以加强区域警务协作、平安边界创建、重大活动维稳安保、安全风险防控为重点，强化业务对接、技术合作和信息共享。社会融合度提高，增强了区域认知度和凝聚力，为推动区域协同发展创造了良好的社会环境和氛围。