基层央行财务预决算公开探析

张惠萍

〔摘要〕 基层央行财务预决算公开是规范基层央行财务支出行为、强化基层央行预算约束的重要手段。通过对基层央行近年来财务预决算公开情况的分析，可以发现其存在没有明确的配套审查制度、公开渠道与途径单一等问题。为此，应采取筑牢组织基础、健全制度体系、筑牢治理防线等措施，积极稳妥地推进基层央行财务预决算公开，从而强化基层央行金融服务保障作用。

〔关键词〕 基层央行;财务预决算;公开;金融服务保障

〔中图分类号〕D26〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）06-0061-03

基层央行财务预决算公开是推进央行稳定有序履行金融服务保障作用的重要手段。在全面建设社会主义现代化强国的新征程中，建设现代央行制度亟需进一步推进基层央行财务预决算公开工作，实施全面规范、公开透明的财务预决算制度，以推动基层央行会计财务工作的转型升级，提升基层央行财务治理能力，进而为央行发挥好宏观调控能力提供坚强的财务保障。

一、基层央行财务预决算公开的现状

自2013年以来，随着央行财务预决算公开进程的不断推进，基层央行财务预决算公开程度也得到了逐步提高。经过多年的实践探索，特别是近年来国家对央行财务预决算公开要求的不断明确和任务的逐步压实，目前基层央行已初步形成自上而下、各司其职、协调推进的财务预决算公开机制，其财务预决算公开工作也取得了积极成效。

（一）工作逐步推进

基层央行财务预决算公开随着时代的发展、央行职能的转变，经历了从严格保密到逐步公开的过程。由于央行工作的特殊性，央行财务信息公开工作相对延迟于国家财政信息公开工作，特别是基层央行财务信息公开工作更是如此。国务院在2008年就颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），2011年，国务院办公厅印发了《关于进一步做好部门预算公开工作的通知》，而央行随后才进行了预决算公开工作。基层央行也自此积极开展财务预决算公开的探索，进行了“先简后详、先上后下、先内后外、由点到面”的预决算内部公开工作。目前正处于向社会公开预决算的过程中。

（二）制度建设扎实有效

制度是工作的基础。根据《政府信息公开条例》和《关于进一步做好部门预算公开工作的通知》精神，央行先后发布了其财务预决算公开工作的指导意见和所属单位开展财务预决算公开工作的通知等，就稳妥推进财务预决算公开的意义、组织领导、职责分工，以及公开主体、范围、内容、时间、方式、流程等相关工作要求作出了原则性的规定。随后基层央行各省级机构制定了具体的实施方案，如太原中心支行先后制定了山西省人民银行系统预决算信息内部公开试点工作方案和预决算信息内部公开工作试行方案，从而明确了山西基层央行财务预决算公开的指导思想、基本原则、工作职责、具体工作内容及要求，为其稳步推进提供了良好的制度保障。

（三）组织体系健全有力

组织体系是组织发挥整体功能的基础，健全有力的组织体系能够有效发挥强大的组织优势。为了有序推进央行财务预决算公开工作，基层央行建立了从省会中心支行、市中心支行、县支行纵向到底的各级财务预决算领导机构，组建了以会计财务部门牵头，办公室、人事、科技、法律、后勤等部门组成的财务预决算领导小组及办公室，特别是从省级层面制定了统一的财务预决算公开工作方案、应急预案，细化了各级各部门责任及任务，形成了分工明确的责任体系，构建起了“党委统一领导、办公室组织协调、会计财务牵头编制、各成员部门分工负责”的工作格局，为积极有序推进基层央行财务预决算公开提供了有力的组织保证。

二、基层央行财务预决算公开存在的问题

近年来，随着社会的不断发展进步，基层央行财务预决算公开工作取得了积极进展和良好效果。但从现代预决算制度全面规范透明的要求、建设现代央行制度的要求和发挥央行宏观调控服务保障职能的角度而言，基层央行财务预决算公开工作主要存在以下三方面的问题。

（一）财务预决算公开没有明确的配套审查制度

财务预决算公开是预决算管理工作的一项重要内容，按照《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》） 和《政府信息公开条例》有关规定，年度财务预决算公开报告形成后，需经有关保密、法律等部门进行审查后才能公开。但是基层央行在进行财务预决算公开前的审查时，普遍没有针对年度财务预决算公开报告涉密信息、法律事务等方面的相应审查制度依据。一方面，在《保密法》《政府信息公开条例》这两部法律法规中，没有具体、明确地说明哪些事项是涉密事项;另一方面，在央行的有关规定中没有就涉密事项作出具体规定，这就使得基层央行财务预决算公开报告在具体审查中的随意性增大，进而导致基层央行财务预决算公开报告在向社会公开时，增加了社会舆论的风险。

（二）财务预决算公开项目没有预算调整

按照央行财务预决算公开的规定，各级基层央行每年都要进行年度财务预决算公开。而在实际预决算年度内，每年在预算下达后，还会存在预算调整的情况。但是从现有的财务预决算公开项目来看，基层央行在财务预决算公开时，往往只是对本年度初次批复预算和上年度决算实际支出两个节点的数据进行了公开，却没有对预算调整情况进行公开。因此，当对同一年度公开的预算与决算数据进行对比时，就会出现因预算调整而导致的数据偏差，这容易使公众产生误解，也不符合预决算管理的实际要求。

（三）财务预决算公开渠道与途径单一

当前基层央行的财务预决算公开已基本实现了在省級、市级层面的内部公开，其公开渠道和途径主要是在省、市两级业务内网上公开。而部分省、市两级基层央行财务预决算公开报告向社会公开的渠道和途径，主要是在省会中心支行与当地政府链接的门户网站公开。可见，基层央行财务预决算公开的渠道和途径相对单一，易造成公众对其关注度的降低，从而影响其公开的效果。

三、基层央行财务预决算公开存在问题的原因

（一）公开工作研究把握得不够

财务预决算公开是建设公开透明现代央行制度的重要内容，备受金融行业及社会各界的关注。但在实际工作中，有的基层央行工作人员对于财务预决算“为什么公开”认识不到位，主动接受监督的意识淡薄，有的甚至认为财务预决算公开是让别人“挑毛病”、是自己给自己“找麻烦”，导致其不愿意主动公开。还有一些基层央行的工作人员对于财务预决算“怎么公开”研究把握得不够，缺乏公开的主动性，不愿意深入研究财务预决算公开的规律和内在要求，不能站在提高财务治理能力的高度思考财务预决算公开工作，只是被动地按照要求进行机械式的公开，有的甚至抱着应付了事的心态进行公开，从而导致了财务预决算公开的质量不高。

（二）相关法律法规不够健全

基层央行财务预决算公开主要涉及的法律法规有：《政府信息公开条例》《中华人民共和国预算法》《地方预决算公开操作规程》《中华人民共和国预算法实施条例》，以及央行制定的预算公开意见和通知。《政府信息公开条例》《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》是国家法律法规，《地方预决算公开操作规程》是地方法规，它们对于涉及基层央行财务预决算公开的规定都相对粗疏。而央行财务预决算公开的意见和通知属于部门内部规范性文件，它们对财务预决算的公开要求都较简单。目前，央行仍没有制定出台财务预决算信息公开实施细则和操作规程，也没有就涉密及法律审查作出明确规定。

（三）相关管理体制机制不够顺畅

基层央行财务预决算公开是将其财务预决算编制、执行、调整等过程完整准确地进行公开的系统工程，其公开的效果直接关系到央行的形象和权威性。在实际工作中，财务预决算公开的牵头部门、组织落实部门、检查监督部门是各级基层央行的会计财务部门，其他相关部门则是按照会计财务部门的要求提供相关数据。再加上一些相关部门对会计财务部门的财务要求不熟悉、不理解，导致其在开展工作时缺乏积极性、主动性、协作性和创新性。而会计财务部门与其他相关部门的级别相同，也是造成基层央行执行财务预决算公开工作推进难度大、运行不够顺畅、公开效果不佳的主要原因。

四、完善基层央行财务预决算公开的措施

（一）完善体制机制，筑牢组织基础

构建全面规范的预决算公开制度的基本组织体系，有利于协调解决影响基层央行财务预决算公开工作推进中遇到的实际困难。为此，基层央行一要完善财务预决算公开的组织领导体制。要形成统一领导、各司其职、有效协调、步调一致的组织领导体制。二要完善财务预决算公开的运行机制。要充分发挥基层央行财务预决算管理委员会的职能作用，形成会计财务部门牵头抓总、各成员部门和其他部门协同配合的运行机制，从而真正把基层央行财务预决算公开工作落到实处。

（二）推进法律法规建设，健全制度体系

目前，在我国财务预决算公开的专项法律法规未建立之前，要积极推进基层央行财务预决算公开制度建设。为此，一要探索制定基层央行财务预决算公开操作规程，以明确其公开的文件、表格、说明内容、数据采集等。二要健全完善基层央行财务预决算公开保密审查制度。要依据《保密法》《政府信息公开条例》等有关规定，制定基层央行财务预决算公开保密审查配套制度，明确需经保密和法律事务部门会审的涉密事项，从而为基层央行财务预决算公开提供制度保障，避免因审查遗漏产生保密及法律事务等风险，进而确保基层央行财务预决算公开工作的严谨有序。三要探索制定基层央行财务预决算公开管理办法。要推进与基层央行财务预决算公开密切相关的统计、考核、责任追究等方面的基础性制度建设，明确公开管理的相关原则、范围和程序，探索形成适应基层央行财务预决算公开需要、相对成熟完整的制度体系。

（三）严格财务预决算全过程治理，筑牢治理防线

当前，各级基层央行要树立规范理财、依法理财、效益理财理念，始终坚持“严”的主基调，贯彻落实央行过“紧日子”的常态化要求，做好预决算编制、预决算执行、预决算绩效评价等工作，推动预决算管理的高质量开展。为此，一要强化基层央行财务预决算的科学性和合理性。各级基层央行要坚持量入为出、统筹兼顾、收支平衡的原则不放松，不断优化其支出结构与资源配置，以尽量避免预决算安排可能带来的违规风险和声誉风险。二要严格基层央行财务预决算执行。对一切行政管理事务活动的支出，要按照“先预算后花钱”的原则，严格预决算执行中支出合规性审查，从而保障基层央行各项业务运转和对外履行金融管理职能，提高预决算资金使用效益。三要強化实施单位整体支出绩效评价。各级基层央行要积极适应新形势要求，不断强化绩效意识，加强业务规划、预决算安排及绩效管理统筹协调，突出预决算支出责任和效益管控，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。

责任编辑 徐 芳