高质量的职业教育人才培养——世界海关组织职业标准内容、实践与启示

□滕 云,安 萍

(对外经济贸易大学,北京 100029)

《中国教育现代化2035》提出将提高职业教育服务能力作为教育现代化的重要指标。而高质量的职业教育人才培养是职业教育服务能力的重要体现。2019年国务院制定出台的《国家职业教育改革实施方案》,明确了“职业教育与普通教育是两种不同教育类型,具有同等重要地位”,同时也指出,与发达国家相比,与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比,我国职业教育办学和人才培养质量水平参差不齐[1]。相关调查数据显示,2018年应届本科生就业平均起薪为5044元,高职高专毕业生为4016元,中职毕业生不到3000元[2]，也表明了我国现有职业教育人才培养质量不容乐观。

世界海关组织(WCO)作为独立的政府间组织,代表全球182个关税管理机构,共同处理约98%的世界贸易,承担着向世界各国海关当局提供领导、指导和支持,以保障和促进合法贸易收入,实现保护社会和建设能力的使命。几十年来,其一直以特有的权威性和专业性致力于研究、指导、推进海关职业队伍建设,对世界各国海关人才教育培训都产生了积极的影响。本研究选取世界海关组织职业标准(WCO PICARD Professional Standards)作为研究的对象,通过文本分析辅以相关访谈,对这个项目进行深入剖析,以期对照国际标准,借鉴世界一流行业组织开展职业教育的先进理念和经验,为我国提升职业教育人才培养质量、夯实职业标准化建设提供学习与借鉴。

1 缘起:世界海关组织职业标准(WCO Professional Standard)

现代海关面临的机遇和挑战要求海关当局以战略性和成本效益高的方式应对迅速变化的全球贸易环境。基于国际形势的动态变化,无论是世界海关组织,还是区域海关组织,抑或是某个国家海关,都认为需要建设一支海关专业队伍,能更好地理解海关在贸易管理、社会保障、经济数据提供和税收征管方面发挥的全部经济作用,以为国家、地区乃至全世界提供有力高效的管控,以建立和维护其所服务的国家和地区的经济安全。

世界海关组织对如何有效地对不同职业能力进行标准化,并确定如何在实践中实施,进行了积极的探索和实践,在全球范围内建构了海关职业人才应具备的能力、知识、素质以及其中的逻辑关系,形成了职业标准与框架。

1.1 制定背景

全球化、贸易便利化举措和安全问题带来的挑战,要求21世纪的海关在全球海关的部门管理和运作中采取新的专业方法。一些海关当局和学术机构已经认识到,海关需要一套特定的知识、技能和行为,从而在政府中发挥其独特作用,规范国际贸易以实现国家目标,而这些目标只能通过更专业的发展模式和职业生涯管理方式来实现。作为回应,一些国家的高等院校制定出专门的课程;一些国家的海关尝试对职业标准进行不同的描述,但这些个别的努力没有得到协调或标准化。

2005年,世界海关组织开始集中考虑该领域中的多方个体利益和发展情况,为海关管理人员的职业发展制定一套通用的、国际公认的标准。2005年4月,世界海关组织秘书处、大学、研究机构一起在世界海关组织总部举行了第一次非正式会议,共同探讨学术领域与海关在能力建设方面的合作。最初的提案是在大学网络的支持下于2006年世界海关组织建立“海关学术研究与发展伙伴关系”(Partnerships in Customs Academic Research and Development,简称PICARD)项目启动时起草,2007年3月举行的第二届PICARD会议上进行了进一步完善。

2008年,WCO Professional Standard (以下简称“WCO 职业标准”)正式发布,成为世界海关组织为海关部门战略和业务管理人员制定的职业标准;同时,也允许大学和研究机构在其海关课程或学士、学位项目中引入此标准,并获得世界海关组织的认证。2019年,世界海关组织又对标准的某些内容,如私人部门、新技术、风险管理、安全与便利化、边境管理协调、国际供应链等进行了更新,以便与快速变化发展的国际环境相适应。

1.2 主要内容

世界海关组织以“投资于人”的理念,以现代海关价值观和胜任力为核心,围绕战略管理者和业务管理者两个类别,从概念界定、知识、技能、行为及态度(素质)四个方面对海关职业基本标准进行了阐述,既适用于世界海关组织各成员方对在职海关队伍进行教育培训,也为大学、科研机构中培养海关领域专业人才提供框架标准。

1.2.1 战略管理者(Strategic Managers/Leaders)

主要是指超越业务范围、提供组织领导的人,主要任务是与政府和外部利益相关者打交道,影响、制定和沟通海关组织运作的政策,并对绩效负责。知识要求主要包括：国内、国际政策/政治,海关在政府中的角色以及与其他政府部门的互动,海关业务,与海关有关的司法和法律体系内容,微观和宏观经济学,战略规划,政策制定与实施,财务管理,人力资源/资本管理,风险管理,信息/知识管理,国际供应链,贸易惯例,海关和商业现代化技术手段,公共和媒体关系与沟通,道德准则与廉洁善治,客户管理。技能要求主要包括：领导力,激励能力,远景规划能力,动员能力,情报评估能力,分析能力,决策能力,问题解决能力,沟通能力,自我评估技能,政治能力,联络内部、外部客户能力,谈判技巧,文件起草能力,变革管理能力,项目管理能力,基础计算机技能,研究方法论解释/说明/构造能力,创造力。行为及态度(素质)要求主要包括：行为榜样,伦理道德,换位思考意识，客观性,自信,积极性,以客户为导向。

1.2.2 业务管理者(Operational Managers/Leaders)

主要是指负责管理日常业务运营工作的人,至少在某一专业领域非常了解海关业务,或者是总部政策部门或支持部门的中层。其知识要求主要包括：与其他政府部门互动,了解海关及常见合作伙伴,了解行政管理,海关组织内部管理者的作用和责任,预算规划和人力资源,信息管理,信息、通信技术,海关业务,司法和法律体系,微观经济学,财政和资源管理,风险管理,国际供应链,公共关系和沟通,道德准则、良好治理及优质服务,适用于专业化的技术和信息技术知识。技能要求主要包括：领导力,激励能力,动员能力,信息收集、处理能力,分析能力,决策能力,问题解决能力,交流信息和思想能力,与所有层次互动的社交技巧,自我评估技能,谈判技巧,文件起草技能,计算机技能,廉政监管能力,时间管理能力,抗压能力,绩效管理能力,人员管理能力,外语技能,冲突控制能力。行为及态度(素质)要求主要包括：伦理道德、行为榜样、换位思考意识和客观性、自信、以客户为导向。

2 实践:欧盟海关胜任力框架(EU Customs Competency Framework)

2008年世界海关组织发布的职业标准为组织各成员方提供了根据21世纪有效领导和管理海关所需能力的共同发展标准,得到了很多成员方的积极响应。在世界海关组织的指导下,成员国海关当局也纷纷在此基础上对本国海关职业能力标准进行了描述或拓展。其中以欧盟当局转换至欧洲背景下创立的专门适用于欧盟的海关胜任力框架最有代表性。

2.1 制定背景

海关必须有应变能力并且以未来为导向,以便适应处于贸易模式改变、全球经济危机和业务运营以及供应链本质发生快速变化的前端。为使海关当局有效运作并支持欧盟,它们必须作为一个单一的实体行事,提供统一的质量标准,并应用统一法规和举措。目前的交付方式、实施欧洲法规的现行手段、海关工作人员和官员的技能标准在不同的成员国政府之间差异很大。这就阻碍了行政部门的良好运作,并降低了欧盟海关的整体效率。并且,方法和标准的差异使政府之间分享最佳实践和借鉴知识技能变得困难。因此需要一种机制来为所有成员国政府提供高标准框架。

为提高欧盟海关的专业标准,以及实现欧盟海关运作模式的全面改善,在整个欧盟范围内打造卓越的海关服务、高业务效率和行动一致性,由成员国海关当局代表、世界海关组织和欧盟执委会税务暨关务总署主要工作人员组成的欧盟工作组起草制定出了欧盟海关胜任力框架,在成员国中提供了一个关于海关专业领域所需知识和技能的通用培训和教育框架。该框架作为指导海关当局的战略管理工具,能够根据政府需要制定战略性人力资源规划,并且能够识别当前(或未来)的主要知识和技能差距,根据这些信息更有效地组织培训。这不但使成员国海关当局在整个欧洲都拥有世界领先的海关服务,也为欧洲所有担任类似职务的员工都能使用相同的框架和能力进行评估提供了范本。

2.2 主要内容

欧盟海关胜任力框架阐述了欧盟海关专业人员目前以及未来所需知识、技能和行为应用，在世界海关组织职业标准的基础上细分了职业发展路径,明确了四种海关胜任力及对应的熟练程度，并与海关运行与管理中的不同职责相结合,如政策、代理人管理、风险、申报、监管、调查、执法、审计和支持等,明确不同的职责要求,对应不同的岗位角色,体现不同的胜任力标准和熟练程度。它主要是为国家使用而定制,具体的实施计划由成员国根据国情进行。

欧盟海关胜任力框架由核心价值观(Customs Core Value)、职业胜任力(Professional Competencies)、业务胜任力(Operational Competencies)和管理胜任力(Management Competencies)组成，具体如表1所示。

表1 欧盟胜任力框架主要内容

核心价值观是支撑欧盟海关当局目标和信念的价值观。这些基本价值观与海关专业人员要求相匹配。核心价值观适用于欧盟海关当局的每位工作人员,他们不一定都有相同的业务能力熟练程度,但是都需要践行这些价值观,这是通向专业道路的基础。核心价值观是由胜任力框架工作组讨论并确定,与欧盟宗旨和《欧盟海关法典》相符合。核心价值观的具体内容包括道德品质和诚信度、以顾客和服务为导向、欧洲安全与安全焦点、公共服务承诺、卓越的业务水平、统一的欧盟态度与方法、可持续学习和专业化发展。

职业胜任力一词更加通用并且应用领域广泛,框架中的职业胜任力都与海关专业相关,仅应用在海关领域。这些胜任力以现有国家能力模型为基础,并适用于欧盟海关背景。这些胜任力包括处理业务风险、训练/辅导、分析性思维、口语交流、结果驱动、知识/经验分享、人际关系、报告、调查能力、抗压能力、解决问题能力、创造力、团队合作、解决冲突能力、时间管理、数据管理、专业网络、应变能力、优先级设置、技术、书面表达、决策、信息处理、实际工作和调查。

业务胜任力以《欧盟海关法典》和欧盟海关蓝图为基础。这些文件是明确业务胜任力的关键参考要素。业务胜任力更加聚焦在海关专业工作人员,更加具有技术性和针对性。业务胜任力主要包括对海关业务的了解、关税和分类、货物控制、业务分析、海关立法、计价、禁止和限制、风险分析、海关手续、货物起源、强制、综合边境管理、贸易便利化、债务和担保管理、海关调查、供应链业务、商界人士管理、海关监管、审计、海关支持、报关过程。

管理胜任力特别是针对担负管理任务的海关专业人员。一部分管理胜任力适用于海关,另一部分是通用的。管理有不同等级,从直线管理到战略管理。框架中的管理胜任力适用于特殊背景下所有管理等级。管理胜任力主要包括作为道德、治理和服务的榜样、创业精神、应变、21世纪海关趋势、谈判、财务管理、战略性供应链管理、战略灵活性、人事管理、沟通管理、战略IT管理、有远见卓识的领导力、项目管理、政策设计、管理勇气、创新、冲突管理、政治意识、流程管理。

围绕胜任力程度,欧盟胜任力框架还明确了四个熟练等级(Proficiency Levels):了解(Awareness)、训练有素(Trained)、高级(Advanced)、专业(Expert)。每种胜任力都对应这四个熟练等级,等级体现了胜任力水平以及需要该胜任力的工作对相关经验的需求。等级1——了解,适用于仅需要对胜任力有一定了解的人员,不需要具备相关胜任力与相应角色匹配,工作中达到该程度有助于提高工作效率。等级2——训练有素,需要独立在专业领域完成标准任务的人员应达到该水平。等级3——高级,与等级2相比,该水平指的是由于具备相关经验因此知识和技能水平更高一层。等级4——专业,是指需要额外的能力、特殊经验或者培训以在某一胜任力中达到专家水平，详见表2。

表2 欧盟胜任力框架熟练等级划分

更为重要的是,欧盟海关胜任力框架中还包含角色地图(Role Mapping)以及具体的实施步骤。欧盟海关将角色分为管理、专家和运行三大类,每一类角色在政策、客户管理、风险、申报、管控、调查、执法、审计和支持功能等领域均各司其职(详见表3),对应不同的胜任力标准和熟练程度要求。通过矩阵图的方式,对三种角色类别(管理、专家、运行)进行细分,比如管理角色又可以细分为高级战略管理、高级管理、中级管理和一线管理,对应不同的职责功能、胜任力标准和熟练程度。也可以从不同的职责功能,比如政策、审计、风险管理等功能领域入手,有不同的角色要求,不同的角色也体现了不同的胜任力和标准以及熟练程度。比如“政策”,首先,对定义进行描述,主要指涉及海关为确保国家一级的最新政策符合欧盟政策并考虑到国际政策准则而开展的所有活动和交流。主要包括:(1)海关政策。确定海关可以采取行动的活动范围，这包括根据欧洲联盟的政策和立法实现其经济、政治和社会目标的任务。(2)海关流程。确定以实现组织目标为重点的高效海关流程,将稀缺海关资源的最佳利用与可行的技术解决方案相结合。这些程序的实施有利于海关部门雇员的日常工作,有助于在国家一级实现欧盟协调一致的政策。(3)政策更新沟通。向所有海关员工和/或利益相关者交流沟通更新的政策，并且描述“政策”功能域中涵盖的角色。其中，管理角色包括高级管理者和中级管理者，专家角色包括高级专家和一般专家。同时指出,这意味着某些角色被排除在此功能域之外，比如战略管理者,一线管理者和运行角色等。

表3 欧盟海关角色分类

3 启示:高质量职业教育人才培养的有效路径

WCO职业标准是从宏观上,将海关分为管理和业务两个领域,相应的,在管理领域,职业发展路径发展的方向可以定位到战略管理者的层级;在业务领域,或者是具体做业务运营的,或者在某个领域非常熟悉和精通的,统称为业务管理者。这套标准,是根据职业路径来确定职业发展所应具备的知识、能力、行为和态度要求。既可以作为院校海关学历人才培养对照的标准,也可以作为海关当局人力资源培训的依据标准,对于世界海关各成员方,既有统一性,又体现了包容性和实用性。

欧盟海关胜任力框架,是WCO职业标准的具体实践化。欧盟提出,胜任力是指知识能力和行为在某个领域的适用情况。也是从职业视角入手,确立的职业模型，包括两条发展路径:一是管理者路径,一是专家路径。无论是哪条路径,都需要包含四个要素:核心价值观、职业胜任力、业务胜任力和管理胜任力。对于职业胜任力、业务胜任力、管理胜任力都对应了四种熟练程度,即了解、训练有素、高级和专家。只有达到第四种熟练程度,才能被认为是专家。同时,利用角色地图将角色、岗位职责、胜任力标准、熟练程度连接在一起,具体呈现出它们之间的联系和逻辑关系,各国家还可以根据本国实际,将角色进行合并等,一目了然,方便应用和操作。

综合世界海关组织职业标准的制定以及在欧盟的实施,对照我国职业教育人才培养,主要有以下三点启示。

3.1 更新人才培养理念,不断深化对职业教育应“培养什么样的人”的思考和认识

无论是世界海关组织还是欧盟,都是从海关职业的本质出发,即与海关面临的快速变化的挑战和机遇保持高度一致,同时紧密围绕“人”的能力建设,研究、开发、挖掘“海关人”的素质和标准,从而指导、教育、培养海关职业人才发展与成长。

因此,职业教育不应被狭隘地理解为就业教育。同时职业教育人才培养与普通教育人才培养的规律和特征也不同,不能简单参照或者模仿普通教育的人才培养模式,而是应深入探索职业教育人才培养的内涵与发展规律,形成自身的优势和特色。

早在1859年,斯宾塞就提出了“什么知识最有价值”的命题。我们必须清醒地认识到,我们正处在一个知识爆炸的时代,教育不可预期,未来的环境更加复杂。因此,职业教育人才培养应是面向人人的可持续发展的环路,既要具有当前岗位所需的技术、技能,也要储备应对未来职业变化、岗位需求变化的素质和能力[3]。高质量的职业教育人才培养,不仅强调技术技能的培养,还应以立德树人为根本任务,职业性和教育性并重,既有对特定工作技能的训练,也要注重对学生的价值观培养,包括学生的社会责任感、创新精神、文化素养的综合素质的培养。

3.2 完善协同治理体系,不断强化对职业教育“如何培养人”的顶层设计

世界海关组织PICARD项目就是世界海关组织、海关当局以及学术机构进行共同合作的一个很好的运行平台和机制。正因为有了这样一个合作伙伴机制,WCO职业标准才能应运而生,并为越来越多的国家、大学、学术机构参考、采用。欧盟海关框架也是深受PICARD项目影响而产生的。

协同是保持教育生态系统和谐发展的重要手段。产教融合、协同创新、产学研等都是协同在教育领域中的具体体现。因此,我国职业教育人才培养治理系统应是多元参与、协同育人。除院校、政府外,行业、企业、社会组织等相关利益主体都应深度参与[4]，发挥行业组织的桥梁作用,调动社会企业的主动性,遵从产业和教育“双需求”的功能定位,形成多元参与、共治共享协同联动的治理体系。

3.3 夯实标准化建设,不断完善对职业教育“培养出什么样的人”的探索和实践

无论是WCO 职业标准还是欧盟海关胜任力框架,都是从职业标准入手,基于能力,紧扣岗位角色,与岗位职责相对应,与岗位的实操要求相对应;除对知识要求外,还有其他明确具体的能力要求,遵循其内在的逻辑关系。比如,欧盟海关胜任力标准,就是用矩阵图的形式将胜任力、岗位职责、熟练程度等联结,从而形成了一个相对完整的系统。

标准在高质量、高素质、职业人才培养中具有重要的基础性作用,是实现产业与院校、课程与实践衔接的桥梁。标准化建设应成为高质量职业人才培养的重要突破口。《国家职业教育改革实施方案》提出了国家质量标准,那么如何将“应然”转化为“实然”?要根据国家、区域的战略发展需要,根据产业结构转型升级需要,根据劳动力市场需要来制定具体的职业标准,以需求为导向,以解决问题为目标来确定职业生涯发展所需要的能力和水平,来调整人才培养内容,提升与产业的对接和联动;要将职业标准、教育教学标准与行业生产标准对接,构建“立交桥式”的标准体系,进行精准的表述,不是浅层分析,而是深入分析,既有统一的目标,也有灵活的措施,表述精准,分析深入;要实现学科逻辑和职业逻辑的紧密结合,加强知识、能力、素质不同要素的关联性、紧密性和融合性,形成一个完善的可循环的标准体系。