地方政府债务绩效评价主流方法科学总结及对比

金荣学 董浩然

【摘要】我国全面实施财政资金绩效管理以来， 绩效导向下的地方政府债务管理要求加强地方政府债务绩效评价， 地方政府债务绩效评价方法选取及科学使用成为学者们关注的重点。 本文基于文献计量方法， 采用2004 ～ 2019年CNKI数据库相关文献， 结合Citespace软件生成地方政府债务绩效评价方法等相关文献的关键词共现网络图谱， 对现有地方政府债务绩效评价主流方法进行归纳。 将地方政府债务绩效评价方法测算过程分为指标设计、实证分析、测算结果三个阶段， 对比不同地方政府债务绩效评价方法每个阶段的特点， 并总结各主流方法的优缺点， 以为不同角度的地方政府绩效评价研究匹配合适的方法。

【关键词】地方政府债务;绩效评价;文献计量;方法对比

【中图分类号】 F812     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）02-0124-6

一、引言

受国内外形势影响， 经济下行压力不断加大， 我国及时采取积极的财政政策刺激经济发展。 地方政府债务作为重要的政策工具， 成为社会关注的热点。 2015年， 《预算法》规范了省级政府发债权， 地方政府通过发行政府债券融资， 将资金用于城市建设与民生发展等方面， 有效地促进了经济社会的发展， 也缓解了财政资金压力。 地方政府债务规模迅速扩张， 地方政府债务风险也迅速加大。 党的十九大报告指出， “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度， 全面实施绩效管理”。 地方政府债务作为财政资金的重要组成部分， 应加强对其的绩效管理， 这既是地方政府债务管理的创新， 也是地方政府绩效治理的新内容。 因此， 科学地评价地方政府债务绩效可以有效预防和控制债务风险以确保政府的可持续发展。 2018年9月28日， 陕西省率先印发《陕西省政府债务管理绩效评价暂行办法》与《陕西省政府债务管理绩效评价指标明细表》， 并开展了地方政府债务绩效评价。 刘尚希[1] 认为， 地方政府债务绩效评价是地方政府债务发展及风险防控工作的重中之重， 绩效评价可以反映债务的使用状况、债务偿还的能力及确定性， 并预测出地方政府债务的使用风险， 从而提前进行有效的风险规避。 可见， 地方政府债务绩效评价方法的选取尤为关键。

目前， 评价地方政府债务绩效的方法有很多。 考燕鸣等[2] 结合投入—产出概念， 设计了地方政府债务评价指标体系， 并利用因子分析测算方法分析评价了我国K省13个市的地方政府债务绩效。 金荣学[3] 基于平衡计分卡， 设计了地方政府债务绩效评价指标体系， 并运用AHP方法测算评价了地方政府债务绩效。 洪源等[4] 运用三阶段数据包络分析模型对湖南省地方政府债务的使用效率进行测评， 进而印证了对于地方政府绩效的提高应加强债务监管与降低外部因素的观点。 陈业华、邓军[5] 通过融合模糊综合评价法与网络层次分析法， 创造性地提出了网络层次模糊综合评价法， 并基于该方法测算评价了地方政府债务绩效。 陈平、欧阳洁[6] 结合指标构建， 基于超效率DEA模型评估了全国30个省级地方债务支出绩效。 金荣学、宋菲菲等[7] 从财力与债务匹配的角度， 考虑债务支出方向， 借鉴模糊理论的方法， 评价并分析了我国内地30个省级政府债务支出的绩效情况。 金荣学、毛琼枝[8] 基于主成分分析法设计了地方政府债务效率输出指标体系， 结合数据包络分析法测算了地方政府债务绩效， 对全国省级地方政府债务使用效率进行排名和解释。 张吉军等[9] 结合模糊综合评价法和AHP方法， 进行了评估方法的创新。

综上所述， 我国地方政府债务绩效评价方法多样， 选用时受研究者的主观影响较大， 目前仍无一套系统、科学和高效的选用依据及通用办法。 现有地方政府债务绩效评价方法指向性较弱， 造成评价方法的选择较为困难。

二、文献总结方法介绍、检索及实证分析

地方政府债务绩效评价研究开展以来， 出现了许多地方政府绩效测算方法。 本文基于文献计量方法， 使用Citespace软件， 结合CNKI数据库， 以各关键词共现频率和关系为重点构建关键词共现网络图谱， 总结2004 ～ 2019年所有地方政府债务绩效评价文献， 归纳出现有地方政府债务绩效评价主流方法， 并为地方政府债务绩效评价方法对比作铺垫。

（一）文献总结方法介紹

1917年， N. B.伊尔斯与F. J.科尔首先采用定量的方法， 对1543 ～ 1860年在欧洲期刊上发表的比较解剖学论文进行统计， 为文献计量学方法发展做出了开创性工作。 从那时起， 文献计量学从无到有、从小到大迅速发展。 文献计量是指结合统计学与数学， 将所有知识载体进行定量分析的研究方式， 其融合了统计学、数学及文献学， 重点体现量化分析的重要性。 文献计量的对象主要有：文献量、作者数及词汇数。 此方法具有客观性、系统性、科学性， 分析主体为文献内容量， 以数据形式体现文献内容， 进而对文献内容进行全面量化分析， 弥补研究主观性的不足并降低研究的随意性。

（二）文献检索

由于我国地方政府债务绩效评价研究于2004年左右开始萌芽， 所以本文基于具有大量文献与真实数据的权威CNKI数据库检索系统， 采用主题与关键词检索方式进行检索， 选取2004 ～ 2019年这16年间的所有相关文献。 其中， 在CNKI数据库中以“地方政府债务”“地方政府债务绩效评价”“地方政府债务支出绩效”“地方政府债务支出效率”为主题进行检索的相关文章有1064篇， 选出有效文献622篇， 各年份发表的有效文章数量如图1所示。

由图1可知， 与地方政府债务相关的文章发表数量持续攀升， 在2014年《预算法》被修改时达到顶峰， 地方政府债务研究的重要性可见一斑。

3. 主成分分析法。 主成分分析法（Principal Component Analysis）基于降维的思想， 利用计算的正交变换的方式， 将大量可能具有相关性的评价指标转变成几个相关性较小的指标， 转变后的指标就叫作评价指标的主成分， 能够在很大程度上代表之前所选取的大量指标。 此外， 主成分分析法还可以加入因子分析， 提供更精确的指标信息与数据。 从需要评估的复杂的大量指标中， 剥离出重点成分， 从而高效地使用统计数据进行分析评估。

当运用主成分分析法进行地方政府债务绩效评价时， 首先选取原始指标并进行数据标准化处理， 进而选出原始指标中具有代表性的主成分指标并计算出各主成分的贡献率， 选择贡献率最大的一个或几个主成分， 再利用合适的实证模型对地方政府债务投入与产出关系进行分析。 在选择地方政府债务绩效指标时， 考虑到地方政府债务投入与产出的复杂性， 可选指标繁多。 因为单一指标很难反映出地方政府债务投入的方向及数量， 且产出指标之间存在相关性， 选取较多指标又会在一定程度上造成分析结论的不准确。 因此， 在选择债务支出评价指标时应考虑所选择指标的代表性。 主成分分析法可以简化这些不同层次指标的权重确定， 从而得到最关键的主成分因子， 结合适用的评价模型来测算地方政府债务效率。

4. 模糊理论分析法。 利用连续隶属度函数的理论或模糊集合的基本概念即为模糊理论， 可分类为模糊数学、不确定性和信息、模糊系统、人工智能、模糊逻辑与模糊决策， 各项间联系紧密， 并不是完全独立的。 模糊数学的基础为“模糊集合”， 是采用数学方法解释模糊现象的一种新思路， 模糊模式识别方法是在模式识别的过程中引入模糊数学方法， 从而实现对模糊事物或现象的识别与判断， 更有利于利用人脑对模糊事物进行描述与分类， 对传统模式识别方法进行一定的补充与完善。 模糊理论分析法是解决系统本身包含模糊信息的识别问题的有效方法。 一般来说， 模式识别是指根据研究对象的特征对其进行辨别和分类， 将人类经济社会活动中产生的复杂信息进行描述与分类， 并从中找出规律性特征及认识结果。

当运用模糊理论分析法进行地方政府债务绩效评价时， 首先应选取地方政府债务支出指标， 为了保证地方政府债务支出指标能够充分反映我国地方政府债务支出绩效， 考虑到政府偿债的需要， 根据量能负担原则， 应利用每一项地方政府债务支出占政府当年综合财力的比率对原始指标进行标准化。 然后通过适用的实证软件， 规定模糊识别矩阵的阀值， 基于阀值原理再计算出相应的截矩阵， 将最优向量筛选出来。 最后去掉该向量， 重复该步骤即可依次得出次优向量。 最终的地方政府债务绩效水平结果以某地区或某指标向量等于1为最优绩效标准。

5. 评价体系构建打分法。 评价体系构建打分法是本文基于上节文献计量研究所总结出的地方政府债务绩效评价方法之一， 共现关键词图谱显示“指标体系”在地方政府债务绩效研究中出现频率较高， 表明众多研究者在使用固定模型评价地方政府债务绩效之外， 还倾向于自己设计指标体系对地方债务绩效进行评价。

评价体系构建打分法是研究者依据自身工作经验和实践能力， 主观地设计出一套能够反映地方政府债务投向的指标， 通过自行设计的数学模型分析出绩效评价结果。 或是按照主观设定的等级或分值对指标进行等级划分或打分， 并根据分数判断地方政府债务绩效。

（二）地方政府债务绩效评价主流方法对比

上文总结的五种地方政府债务绩效评价方法在运用时都有一个完整的测算过程， 但不同方法具有不同的方式及特点。 基于五种评价方法的共有特点， 本文将地方政府债务绩效评价方法测算过程分为三个阶段， 分别为指标设计、实证分析、测算结果， 并将五种评价方法各阶段的特点绘制成表格， 具体如表所示。

（三）地方政府债务绩效评价方法的特点

通过对五类地方政府债务绩效评价方法的对比研究， 发现五类地方政府债务绩效评价办法各有异同， 现将五类方法的优缺点总结如下。

1. 层次分析法。 运用面较广， 对于地方政府债务绩效评价的研究具有适用性。

优点：指标设计的层次清晰， 能够体现指标选择的全面性; 运用MATLAB等实证模型进行测算， 结果较为准确; 结合指标设计与实证模型测算地方政府债务绩效， 实现定性分析与定量分析的结合运用。

缺点：指标选择主观性强; 指标分数或权重赋予仍具有较强主观性， 可能导致测算结果不科学; 测算结果以均值的标准值形式呈现， 并且往往会结合主观打分或等级划分来显示， 直观性较弱。

2. 数据包络分析法。 众多学者在研究地方政府债务绩效时都会选择数据包络分析法， 其使用频率较高。

优点：指标选取时， 可基于投入产出理论选择那些数据易获得的指标; 利用DEA等模型， 测算方式具有科学性及准确性; 测算结果以数值形式体现， 在分析结果时较为直观， 可直接分析资金使用效率与资金配置能力、监管效率、规模效率， 以及进行债务管理。

缺点：指标选择具有一定的主观性， 且选择的指标不能准确体现债务资金投入方向及投入量， 影响其测算结果的科学性; 测算效率数值为1的样本， 只能体现其在所有样本中地方政府债务效率是相对最优， 不能分析此样本地方政府债务的具体支出效率情况。

3. 主成分分析法。

优点：设计的指标数據较易获得; 通过SPSS等软件， 对指标进行筛选， 选出具有较低相关性的指标， 科学性较强; 结合测算效率模型后， 其方法可行度更高， 测算结果较为精确。

缺点：指标设计较为主观， 影响到测算结果的科学性; 主成分分析法只是对指标进行优化处理; 没有配套的测算模型、软件或方法。

4. 模糊理论分析法。 使用模糊理论分析法研究地方政府债务绩效评价是灵活运用数学模型的创新方法。

优点：进行指标选取时， 可根据地方政府债务资金投向选取地方政府债务支出指标， 指标数据比较直观、易得; 利用MATLAB或EXCEL等软件进行数据处理， 其测算过程具有科学性， 结果较为准确。

缺点：虽然选取的指标数据是地方政府债务的直接投向， 但影响地方政府债务绩效的因素有很多， 指标选取很难做到全面， 影响其测算结果的科学性; 测算结果从优到劣依次显示， 没有直观数据， 只能进行绩效优劣对比， 难以精确分析地方政府债务绩效。

5. 评价体系构建打分法。 评价体系构建打分法是笔者基于个人理解的评价体系创新方法。

优点：评价体系构建基于研究者真实工作经验和实践能力; 自行设计模型、指标， 具有可贵的创新性。

缺点：评价体系构建、赋分或等级划分时主观性太强， 影响评价结果; 若自行构建实证模型， 其科学性有待考究。

四、结语

随着地方政府债务绩效管理研究的进步与发展， 地方政府债务绩效评价逐渐成为研究地方政府债务管理与风险防范的关键环节之一。 从建立健全地方政府债务绩效评价体系出发， 量化债务资金使用情况， 明确债务资金使用方向， 从而有效防范及化解地方政府债务风险。 目前， 国际上尚没有一套通用、科学和高效的地方政府债务绩效评价指标体系及绩效评价方法， 地方政府债务绩效评价研究仍处于探索中。

通过科学的文献计量法， 本文对近16年来地方政府债务绩效评价研究文献进行关键词共现分析， 研究得到主流的地方政府债务绩效评价方法， 归纳为层次分析法、数据包络分析法、主成分分析法、模糊理论分析法和评价体系构建打分法。 结果显示， 这五种评价方法在指标设计、实证分析与测算结果三个不同阶段各有优缺点， 为了地方政府债务绩效评价研究更具科学性， 有时五种研究方法可以相互结合使用。 本文能够为未来的地方政府债务绩效评价研究方法选取提供一定的思路。 然而， 由于地方政府债务数据较难获得， 且数字关系不能准确反映投入与产出之间的关系， 导致绩效评价结果具有一定的误差。 因此， 地方政府债务绩效评价方法仍需从指标选取、测算方法、結果分析的科学性、有效性和真实性等方面进行创新。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 刘尚希.地方政府性债务风险不是来自债务本身[ J].中国党政干部论坛，2014（2）：68.

[2] 考燕鸣，王淑梅，马静婷.地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价模型研究[ J].当代财经，2009（7）：34 ～ 38.

[3] 金荣学.地方政府债务支出的绩效评价体系研究[ J].行政事业资产与财务，2013（3）：31 ～ 34.

[4] 洪源，秦玉奇，杨司键.地方政府性债务使用效率测评与空间外溢效应——基于三阶段DEA模型和空间计量的研究[ J].中国软科学，2014（10）：182 ～ 194.

[5] 陈业华，邓君.地方政府融资债务绩效的评价[ J].统计与决策，2015（10）：54 ～ 57.

[6] 陈平，欧阳洁.地方政府债务支出效率评估研究——基于超效率DEA模型的分析[ J].财政监督，2016（23）：78 ～ 83.

[7] 金荣学，宋菲菲，赵长恒.基于模糊理论的地方政府性债务支出绩效评价[ J].财会月刊，2017（24）：124 ～ 128.

[8] 金荣学，毛琼枝.基于主成分与数据包络组合法的地方政府债务绩效评价[ J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2017（3）：55 ～ 61.

[9] 张吉军，金荣学，张冰妍.高质量发展背景下地方政府债务绩效评价体系构建与实证——以湖北省为例[ J].宏观质量研究，2018（4）：32 ～ 44.