从预算环节加强对财政支出的监督

文宗瑜 莫一帆

【摘要】自2008年以来， 我国经济增速持续回落， 政府的收入增长压力也在逐年加大。 在此背景下， 政府一方面要保证以民生为代表的重点领域的刚性支出， 另一方面还要扩大投资刺激经济增长， 这势必会进一步加剧其收支压力和偿债风险。 面对这一形势， 落实政府过紧日子的要求已经刻不容缓。 为从源头上避免政府过度支出并防范财政风险， 要以预算环节为突破口， 从各方面加强对政府行为的监督， 将政府过紧日子的要求落到实处。 在具体的监督思路上应有更广的战略视野， 不能仅局限于以严控一般性支出来减轻支出压力， 而应着眼于控制政府债券尤其是专项债券的发行额度、杜绝重大项目建设的支出分解、完善四本预算收入之间的划转方式以及严审过度民生的预算支出安排， 以此促进财政支出结构的优化和支出绩效的提升， 进而为财政可持续性和经济高质量发展奠定基础。

【关键词】经济下行;政府债券;过紧日子;预算监督

【中图分类号】F812.3      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）02-0066-6

在经过三十余年经济中高速增长以后， 我国经济运行进入了下行通道。 2007 ～ 2019年， 我国经济增速已从14.2%回落到6.1%。 2020年突发的疫情则直接打断了已有的经济运行轨迹， 一季度经济增速坠落而使上半年呈現负增长态势[1] 。 经济增速持续回落， 会带来一系列影响， 其中之一就是政府收入增速大幅回落甚至是断崖式回落。

面对未来一段时间政府收入增速低于经济增速成为常态的现实， 政府过紧日子一定要落到实处。 要从预算着手， 从预算环节加强对政府过紧日子的监督。 政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社保基金预算。 每本预算编制原则虽不同， 但四本预算之间可以贯通。 从预算环节加强对政府过紧日子的监督， 既要关注重点， 又要避免疏漏。 从近五年预算约束各级各地政府花钱的教训看， 要从政府债券尤其是专项债券发行、分解到几本预算中的重大项目支出建设、不同预算收入在几本预算之间的划转、以民生为名支出大幅增长的预算安排等环节加强监督。

一、加强对政府债券尤其是专项债券发行的监督

政府发行债券可以弥补政府收入缺口， 政府专项债券可以促进政府投资而加大逆周期调节力度。 但是， 政府一般债券及专项债券的偿还依赖财政信用及收入， 面对政府债券发行从紧而政府专项债券发行力度加大的政策导向， 为了有效防范财政风险， 必须从预算环节加强对政府债券尤其是专项债券发行的监督。

1. 政府债券尤其是专项债券发行应受到预算的严格约束。 随着经济增速的持续回落， 政府收入压力逐年加大。 2015年第一季度 ～ 2020年第二季度地方一般公共预算收入和政府性基金预算收入情况见图1。 从政府预算的角度看， 一般公共预算收入增长压力更大， 以2019年作为分界线， 前五年一般公共预算收入增速与GDP增速越来越接近， 后五年极有可能是一般公共预算收入增速低于GDP增速成为常态。 面对政府收入压力的逐年加大， 政府一方面要保支出， 另一方面要通过加大投资保GDP增长， 因此， 发行政府债券成为地方政府增加收入的重要措施。 在政府债券发行中， 一般债券在一般公共预算中列支， 由一般公共预算收入偿还; 专项债券原则上纳入政府性基金预算管理， 但涉及民生的部分也可以放在一般公共预算中并由其偿还。 此外， 如果专项债券项目到期时政府性基金预算不能足额偿付本息， 地方政府则会动用一般公共预算代偿。 面对政府收入压力的加大， 应加强对政府债券尤其是专项债券的预算约束。

为什么要加强对政府债券尤其是专项债券的预算约束？ 一是因为政府债券的发行已持续多年， 截至2020年7月， 累计形成高达239701亿元的债务余额， 目前该数额仍在不断增大。 随着2020年及后几年已发行债券偿债高峰期的到来， 地方政府的预算安排难度和支出压力正急剧加大。 二是因为地方政府在中央政府的支持下正在不断加大政府专项债券发行的力度和规模， 近两年专项债券发行规模可能出现爆发式增长。 2020年1月 ～ 2020年7月地方政府债券累计发行额及债务余额见图2。 政府债券的发行应与财力相匹配， 如果不加强对政府债券尤其是专项债券发行的预算约束， 在一般公共预算收入低于GDP增速的常态下， 财政风险会急剧加大。

将政府债券的发行纳入预算已是通识。 但是， 加强对政府债券发行的监督， 不仅仅是把当年要发行的政府一般债券及专项债券纳入预算， 而是经过科学合理的审核后才能纳入预算。 具体而言， 首先应审核当年（2020年）要偿还的政府一般债券及专项债券本息是否已全额纳入预算支出， 以保证政府短期内的偿债资金安排。 然后， 要审核已发行政府一般债券及专项债券在偿还期的债券本息以及对应年度的财政收入， 评估已发行政府一般债券及专项债券所形成的未来不同年度偿债压力。 最后， 还要关注当年要发行的新增政府一般债券和专项债券额度及期限， 并对偿还期的政府财力进行预测分析， 判断债务规模是否与财政可支付能力相匹配， 防止超出政府财力可承受范围的预算支出。 需要强调指出的是， 对政府一般债券及专项债券发行进行预算约束的目的不是实现当年的收支平衡， 而是通过对今后一段时间一般债券及专项债券发行量的统筹规划实现财政可支付能力和偿债能力的可持续， 进而防范财政风险。

2. 应通过3 ～ 10年的政府财力测算确定政府债券尤其是专项债券的发行额度。 从预算环节强化对政府债券的约束， 要强调并重视政府一般债券及专项债券的发行额度与对应偿债期政府财力的匹配。 就已发行债券的期限结构来看， 近几年来地方政府发行的政府债券大多是5年期、7年期和10年期， 有长期化趋势。 在经济增速逐年下行的背景下， 中央政府允许地方政府将一些公益性更强且运营期限更长的项目作为募投项目， 考虑债券期限与项目周期相匹配的原则， 未来期限为10年甚至更长的专项债券占比会继续提高。 除此以外， 就已发行的政府一般债券及专项债券的结构看， 3年后政府债券进入偿还高峰期， 必须对3年后的财政可偿债能力进行测算。 因此， 要通过3 ～ 10年的政府财力测算， 在评估未来一段时间政府财力状况及偿债能力的基础上， 确定本年度一般债券及专项债券的发行额度。 政府财力主要体现为一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和。 由于国有资本经营预算规模较小， 目前划转一般公共预算的比例较低， 而社会保险基金预算相对独立， 所以在进行政府财力估算时， 可以不考虑国有资本经营预算收入与社保基金预算收入。

政府债券的发行， 有利于在经济下行情况下稳定经济增长。 但是， 政府一般债券及专项债券发行额度不断扩大， 会加剧财政风险。 通过3 ～ 10年的政府财力测算确定政府一般债券及专项债券的发行额度， 一方面， 可以强化政府的偿债能力和偿债风险意识， 发挥预算对政府举债行为的约束作用; 另一方面， 可以抑制政府投资的无限扩张， 有助于实现各年度债券规模与财政实力相匹配。 在某种意义上， 引入3 ～ 10年的政府财力测算， 把政府一般债券及专项债券发行规模放在一个中长期的宏观经济视角来考虑， 可以在中长期提升整个财政支出的绩效水平， 达到控制政府债务规模的目的。 这在经济下行的现状下显得格外重要。

3. 应对经济下行及GDP增速回落的专项债券发行额度更要充分评估风险。 经济下行已经持续10年， 就2007 ～ 2019年的GDP增速回落看， 从2007年的14.2%下行到2019年的6.1%; 再就2020年一季度的GDP增速坠落看， 突发的疫情打断了已有的经济运行轨迹， 2020年上半年我国经济增速呈现负增长态势， 是近28年来的最低区间。 经济持续下行， 使政府收入增长、规模企业利润增长、居民收入增长等的压力不断加大。 为稳定经济增长， 逆周期调节力度日渐加大， 围绕稳定基建投资及拉动投资增长， 中央政府在一定程度上允许地方政府不断加大专项债券发行的力度和速度。 然而， 在这一积极财政政策发挥作用的同时， 也要看到其暗藏的巨大风险。 一方面， 如果为抑制经济下行和GDP增速回落而盲目通过增加债券发行来支持基础设施建设， 建设项目大多都无投资收益， 不仅会变为无效投资， 还会增大未来年度的财政风险。 另一方面， 地方政府在发行专项债券的同时也发行一般债券， 无疑会进一步加剧财政的偿债压力及风险。

面对专项债券发行力度不断加大和发行速度不断加快的现状， 必须在预算编制环节加强监督并加大审核力度， 从而保证财政支出绩效的提高并将政府过紧日子落实到政府投资环节。 就专项债发行额度的预算审核而言， 要充分评估专项债券资金所投资项目的投资风险， 系统及定量分析利用专项债券资金投资建设的项目能否产生效益以及项目披露的投资收益率是否虚高。 此外， 还要评估财政可偿债能力的风险， 也就是审查专项债券偿债期的政府财力与债务规模是否匹配。 具体而言， 通过对5 ～ 10年后地方可支配财力以及可支配政府性基金收入做出預估， 判断专项债券到期后地方可支配财力及可支配政府性基金收入能否偿还债券本息。 可以说， 加强对专项债券发行的风险评估， 有利于专项债券预算约束的加强。

二、重视对支出分解到几本预算中的重大项目建设的监督

政府过紧日子包括了重大项目建设的预算安排。 在某种意义上， 只有从重大项目建设支出的预算安排下决心下重手， 才能真正落实政府过紧日子的要求。 预算监督极易疏忽的往往是把重大项目建设支出分解到几本预算中的情况， 因此， 要重视对支出分解到几本预算中的重大项目建设的监督， 对一般公共预算中涉及重大基础设施建设项目的分解支出实行一票否决。

1. 政府过紧日子的预算安排也要覆盖重大项目建设。 近10年我国各城市的粗放扩张以及摊大饼式建设， 主要依赖重大项目建设作支撑。 重大项目建设除了受政绩思维的主导， 有时也会打着民生旗号进行非民生项目的立项。 因此， 重大项目建设在预算支出中往往被优先安排、优先保证。 在目前经济下行压力加大及稳定经济增速的条件下， 重大项目建设往往还发挥着扩大投资、托底经济增长的作用。 但是， 由于这些项目支出巨大， 其支出预算安排和投资收益影响着地方政府的财政支出绩效， 甚至会使政府过紧日子的要求落空。

从预算环节加强对政府过紧日子的监督， 应重点监督重大项目建设。 一方面， 要评估重大项目建设支出是否与地方政府财力状况相匹配。 具体而言， 要开展财政可承受能力评估， 防范和控制财政风险， 考虑到大多数重大项目为跨年度项目， 需要对其进行分年度的资金需求测算， 同时预估各年度的一般公共预算收入和政府性基金预算收入， 确保未来年度的政府财力可支撑。 另一方面， 如果是经营性的重大项目建设， 应通过投资回报率测算判断项目的投资收益， 避免低效甚至无效投资， 防止“大水漫灌”。 加强对重大项目建设的预算监督， 既有利于发挥重大项目建设促进经济增长、引领产业发展、惠及民生的作用， 也有利于防范地方政府的偿债风险， 还有助于实现财政支出绩效的提升。

2. 重大项目建设支出的预算分解会挤占其他支出。 重大项目建设支出的预算分解， 是指地方政府把数额大的重大项目建设支出分解到几本预算支出上。 具体表现为以下两种情况：一是和产业发展相关的重大项目建设支出在一般公共预算支出和国有资本经营预算支出中同时安排; 二是与民生相关甚至是以民生为名的重大基础设施建设项目支出同时分解在一般公共预算和政府性基金预算上， 主要表现为地方政府既通过政府性基金预算中的新增政府专项债券安排支出， 又在一般公共预算相应项目中安排支出。

在目前财政收入增速持续趋缓、预算安排难度日益加大的情况下， 重大项目建设支出的预算分解不单单会弱化预算约束力度， 还会导致其他项目的支出安排无法得到保障， 如果被影响的项目涉及民生等刚性支出领域， 后果将更为严重。 在某种意义上， 通过支出分解到几本预算中的重大项目建设而挤占其他项目的预算支出， 不仅会拖累财政支出结构的优化， 而且会抑制公共资源配置效率的提高。

3. 对一般公共预算中涉及重大基础设施建设项目的分解支出实行一票否决。 由于政府性基金预算以收定支， 不编制赤字预算， 而一般公共预算允许赤字预算。 在当年的政府性基金预算支出无法全部保障重大基础设施建设项目所需资金时， 地方政府会将其支出分解一部分到一般公共预算中， 这将进一步提升赤字率或加大政府债务负担。 除此以外， 在政府预算收入完成难度不断增大、财政支出压力日益加剧的现状下， 一般公共预算支出主要是保民生及政府运转， 把重大基础设施建设项目的部分支出分解到一般公共预算会挤占一般公共预算对真正意义上民生项目的支出安排。 此外， 由于重大基础设施建设项目支出巨大且周期较长， 一旦未来年度政府财力无法支撑， 势必带来巨大的偿债风险和财政支出压力。

为了防止把重大项目建设支出分解到几本预算中而挤占民生支出问题的发生， 在对重大项目建设进行一般性常规审核的同时， 还要严格审查这些项目支出是否存在分解到几本预算中的情况， 并重点关注其中以民生为名的分解支出。 具体而言， 可通过对比每本预算支出中的具体支出项目来判断是否存在同一项目在不同预算中列支的情况， 并对列支在一般公共预算中的民生工程项目建设开展论证， 分析其是否属于民生工程， 对一般公共预算中涉及重大基础设施建设项目的分解支出予以一票否决。

三、完善政府预算安排的不同预算收入之间划转的监督

对于由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算构成的政府预算， 允许不同预算收入之间的划转。 政府预算安排的不同预算收入之间的划转， 要统筹民生政策与经济发展， 优先保障民生投入， 协调四本预算中的财政存量资金， 优化财政资源配置， 保障民生政策执行的资金安排。 应着眼于加强对政府性基金预算收入划转一般公共预算、国有资本经营预算划转一般公共预算、一般公共预算划转社保基金预算的监督， 并进行相关划转方式的调整及完善。

1. 政府性基金预算收入划转一般公共预算应按上限执行。 政府性基金预算收入不仅保持了多年的高增长， 而且其增速往往高于一般公共预算收入。 因此， 政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度不断加大。 除了土地出让收入可按一定比例划入一般公共预算， “政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分， 应当补充预算稳定调节基金。 政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金， 应当作为结余资金， 可以调入一般公共预算， 并应当用于补充预算稳定调节基金”（2018年3月财政部出台的《预算稳定调节基金管理暂行办法》第六条）。 将政府性基金收入的一部分划入一般公共预算， 在一定程度上缓解了政府的财政减收压力。 但值得注意的是， 对政府性基金预算结转资金未超过基金当年收入30%的部分没有做出说明， 并且对结余资金调入一般公共预算的比例及额度也尚未作出明确规定。 数据显示， 自2015年以来， 随着地方专项债券纳入政府性基金预算， 地方政府性基金收入大于支出且结转数逐年增大， 这为增大其调入一般公共预算的额度提供了有力的支持。 目前， 政府性基金预算收入的80%以上来自收益可观的土地使用权出让收入， 这也使其成为弥补一般公共预算收支缺口可以挖潜的领域。

在经济下行、政府收支矛盾不断加剧的形势下， 为进一步深化预算管理改革并提高政府支出绩效， 應转变以往政府性基金预算“取之于地， 还之于地”的收支方式， 提高向一般公共预算划转的比例， 体现其公益性职能， 把更多的政府性基金向一般公共预算倾斜， 统筹用于保障和改善民生。 在具体的政策导向上， 应逐步明确并落实政府性基金超收的部分， 用作债务还本后全部调出以补充一般公共预算支持基本公共服务及民生事业的发展。 这样既有利于提高政府性基金预算结转资金的使用效率， 又有利于化解财政收支矛盾， 还有助于完善预算管理制度， 从而促进经济社会持续健康发展。

2. 可以尝试将国有资本经营预算收入划转一般公共预算的比例突破30%。 国有资产和国有资本归全民所有， 国有资产及国有资本依法投资运营所产生的收益可用作民生支出， 也可用作全民支出， 全民支出中最重要的也是民生支出。 在四本预算中， 民生支出占比最大的是一般公共预算支出和社保基金预算支出。 与此相适应， 中共中央十八届三中全会明确提出要在2020年将国有资本收益上缴公共财政的比例提高到30%， 更多地用于保障和改善民生。 但是， 鉴于目前经济下行对政府收入尤其是一般公共预算收入影响较大的形势， 为更好地改善和保障民生， 应要求各级政府预算中的国有资本经营预算收入向一般公共预算划转尽快达到30%， 同时具备条件的中央本级或某些地方政府可尝试在2020年后将划转比例突破30%。 主张上调国有资本经营预算收入划转一般公共预算的比例， 主要是出于以下三点考虑：第一， 随着国有企业改革成效不断凸显， 以及国有资本经营预算红利征收比例逐年提高、范围日渐扩大， 国有资本经营预算收入持续增长。 第二， 一般公共预算要充分发挥保障和改善民生等重要职能， 必须有充足的预算收入作保障。 第三， 最近几年， 一方面是国有企业利润总额和资产规模不断扩大， 另一方面是多类产品价格不断上涨导致民生成本逐年加大， 社会舆论呼吁并强烈要求将国有资本收益更多地用于改善民生[2] 。

国有资本经营预算管理的中长期目标， 除了要实现国有资本的保值增值， 还要充分强调其政府宏观调控衍生手段的职能履行， 也就是将国有资本收益用做民生改善。 进一步加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算用于保障和改善民生的力度， 让更多的国有资本经营预算收入来弥补一般公共预算、解决与人民根本利益密切相关的社会问题、服务于公共财政职能， 有助于实现政府过紧日子与保民生的统筹兼顾， 并促进经济社会的协调发展。

3. 一般公共预算收入划转社保基金预算要进行短中长期规划。 随着经济运行进入下行通道及人口老龄化的加剧， 社保基金支出压力逐年增大， 多地社保基金预算都出现了支出缺口。 与此同时， 社保体制改革不断深化， 要求社保基金预算承担扩大社保覆盖范围和提高保障质量的责任， 这无疑会进一步扩大该支出缺口。 政府作为社会保障的责任承担主体， 承担着弥补社保基金缺口的责任， 目前主要从一般公共预算收入中调出资金来弥补这一缺口， 并且划转的金额逐年加大。 值得注意的是， 目前一般公共预算收入划转社保基金预算尚无明确的比例及额度规定， 随着一般公共预算收入的持续下滑， 其划转社保的资金将难以长期保持高增长， 这势必会影响未来年度社保基金预算的支出安排。

因此， 要实现社保基金的可持续性， 就要对一般公共预算调入社保的资金进行统筹安排， 相应要求对一般公共预算划转社保基金预算进行短中长期规划。 在短期内， 必须保证一般公共预算、国有资本经营预算和社保基金预算之间的协调平衡， 尤其是一般公共预算和社保基金预算的协调平衡。 在中长期规划环节， 可尝试以占比最大的基本养老保险基金和基本医疗保险基金为突破口， 测算各省市未来5 ～ 10年企业职工基本养老保险基金、城乡居民基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、居民基本医疗保险基金有无缺口及具体的缺口数额。 对于有缺口的地区， 要根据社保基金的种类以及具体适用人群编制中长期滚动预算。 在某种意义上， 一般公共预算收入划转社保基金预算的短中长期规划可以提升一般公共预算调出资金的使用效益， 降低未来年度的财政支出压力， 实现社保基金预算和一般公共预算的长期协调发展。

四、实现对以民生为名支出大幅增长的预算安排的全面监督

民生支出作为政府剛性支出的重要组成部分， 其支出数额在很大程度上影响着政府支出规模， 进而关系到政府过紧日子的落实。 从预算编制环节入手， 强化对政府支出的约束， 相应要求对以民生为名支出大幅增长的预算安排实施全面监督。 既要对过度承诺民生的预算安排进行严格审查， 也要一票否决以民生为名的重大项目建设， 还要重点关注新增且数额较大的民生支出预算安排， 通过财政资源在民生领域配置效率的提高、民生支出结构的优化调整、民生领域财政存量资金的盘活来实现保民生和政府过紧日子的统筹兼顾。

1. 过度承诺民生的预算安排要严格审查。 所谓过度承诺民生的预算安排， 是指超出了地方经济社会发展阶段和财力的可承受范围， 未得到中央政府支持而率先实施的民生预算安排， 其具体表现为地方政府盲目扩大政府保障范围、过度提高财政补助标准、超越发展阶段建设民生工程等。 过度承诺民生支出因其违背了民生改善和经济自身发展的规律， 一方面会导致政府背离“守夜人”本位， 加大其实现政策目标的难度， 易使其同时陷入“民生陷阱”和“塔西佗陷阱”; 另一方面会加大政府的财力负担， 影响其支出结构的优化调整， 进而成为政府过紧日子的掣肘。

为了从源头上避免过度承诺民生支出带来的危害， 相应要求在预算编制环节对其进行严格审查。 具体而言， 首先要对过度承诺民生增加的财政支出压力进行测算， 判断其是否在地方财力可承受范围内。 其次， 要对过度承诺民生的预算安排是否会加剧财政风险进行评估。 如果是在财力可承受范围内且不会加剧财政风险的预算安排， 可以分阶段分步骤实施， 不能一步到位; 对于马上就要实施的以及超出地方财力可承受范围的预算安排， 应予以一票否决。 从某种意义上说， 对过度承诺民生的预算安排进行严格审查有助于提高财政资源在民生领域的配置效率， 实现财政在民生投入上的可持续性， 从而能够更好地保障和改善民生。

2. 以民生为名的建设项目预算安排要否决。 与过度承诺民生的预算安排不同， 以民生为名的建设项目完全脱离了民生范畴， 在预算审核环节应予以否决。 需要强调的是， 以民生为名的建设项目并不是民生建设项目。 保障和改善民生的基础设施建设项目， 不仅不会拖累经济， 反而会因其作为公共物品所具有的正外部性而提高资源配置效率， 进而夯实经济发展基础。 但是， 近年来一些地方政府的民生建设项目， 一度演变成以民生为名的重大建设项目， 例如形象工程、面子工程、政绩工程。 这些脱离经济社会发展阶段、超出财政承受能力的项目偏离了保障和改善民生的初衷， 挤占了民生领域的预算支出安排， 加大了政府未来年度的偿债压力， 阻碍了对民生的保障和改善。

无论经济如何下行， 涉及民生的预算支出都应优先得到安排和保障， 但是， 打着民生旗号的预算安排要受到严格审核并否决。 考虑到近年来官员在任期内打着民生的旗号大建政绩工程、为应对经济下行压力而进行项目建设的情况较为突出， 要重点审核政绩工程、建设项目是否属于民生项目。 具体而言， 应审查这些项目是否经过立项， 且立的是否为民生项目。 除此之外， 还要就这些项目进行专项调研并开展讨论， 以此分析评估其是否真正为民生项目， 并对以民生为名的建设项目实行一票否决。

3. 新增且数额较大的民生支出预算安排要更加慎重。 要实现政府过紧日子， 就要坚决控制不必要以及不合理的民生支出、严格禁止过度承诺民生和以民生为名的大项目建设， 也就是要加强对额度大且不合理的民生支出预算安排的监督。 此外， 在政府收入增速不断下滑的趋势下， 民生领域财政投入的可持续性也要求民生支出预算安排不能出现大幅增长。 因此， 在预算编制的审核环节要对新增且数额较大的民生支出预算安排进行慎重考虑、理性决策。

需要说明的是， 新增且数额较大的民生支出主要表现为两种情况：一是民生大类支出相比上一年增幅较大; 二是具体民生项目支出相比上一年有大幅增长。 对于增幅较大的民生大类支出， 要结合国家宏观政策、地方经济社会发展水平、地方财力可承受能力来判断其合理性， 若不合理， 应予以调减。 对于增幅较大的具体民生项目支出， 首先要判断其是否为过度承诺民生或以民生为名的重大项目建设， 如果属于这两种情况， 应予以一票否决。 其次， 着眼于当年预算执行与下年预算安排相结合的机制， 综合考虑该项目的本年度预算执行情况、存量资金的规模、下一年度的发展规划来判断新增支出的必要性以及具体金额。 在某种意义上， 加强对新增且数额较大的民生支出的监督顺应了政府过紧日子的要求， 有助于保障和改善民生目标的长期落实。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 文宗瑜.刺激政策要尊重经济运行规律[ J].人民论坛，2020（16）：66 ～ 69.

[2] 文宗瑜.国有资本经营预算管理改革的继续深化[ J].地方财政研究，2011（4）：9 ～ 11+23.