经济新发展格局下的旅游改革道路

曾博伟 程金燕

改革开放前20年，尽管中国外贸依存度逐年递增，但外需对经济发展的总体影响不算太大;改革开放后20多年，伴随中国加入世界贸易组织，中国经济与世界经济更紧密地连接在一起。此后，大致每隔10年，中国经济就受到一次大的外需变化冲击，国家往往会因此调整决策，提出扩大内需战略来应对冲击。基于中国经济发展格局的变化，旅游业也因在扩大内需、特别是扩大国内消费需求方面的独特作用，受到各级党委政府的高度重视。

一、扩大内需导向下旅游改革的历程

自20世纪末以来，每到扩大内需战略实施的关键节点，国家层面往往会启动一些旅游改革的重大举措，通过释放旅游需求潜力和激发旅游供给活力来扩大旅游消费。1998年亚洲金融危机，当年底的中央经济工作会议强调，“扩大国内需求、开拓国内市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。”旅游业也因此和信息产业、房产业一起被列为国民经济新的增长点。而后在需求端，国家改革假日制度，从1999年国庆节开始实施“黄金周”，极大地调动了中国居民的旅游热情，促进了消费增长。2001年4月，国务院又出台《关于进一步加快旅游业发展的通知》，提出“要把发展国内旅游放到重要位置，增加适应国内旅游需求的产品和服务供给。”并要求“深化旅游管理体制和旅游企业改革……加强政府的组织协调……积极培育多元化的旅游市场主体……建立健全有效的激励机制和约束机制，进一步增强企业活力。”在供给端，通过旅游改革，也迅速形成了一批符合社会主义市场经济发展方向的市场主体。这一阶段发动的旅游改革也因此奠定了国内旅游业在中国旅游业中的主导地位和在扩大内需中的战略地位。

2008年，受国际金融危机的影响，12月的中央经济工作会议要求，“把扩大内需作为保增长的根本途径。真正把经济增长的基本立足点放在扩大国内需求上，利用这次国际经济结构调整的时机，加快形成主要依靠内需特别是消费需求拉动经济增长的格局。”2009年12月，国务院出台《加快发展旅游业的意见》，明确提出“以国内旅游为重点”，并提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的发展目标。在需求侧提出的主要改革任务是“制定国民旅游休闲纲要，设立‘中国旅游日”，进一步推动了旅游消费需求的常态化。在供给侧，则提出了“支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组……按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革……支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点”的任务。这些改革举措在推动旅游供给主体多元化的同时，充分调动了地方政府发展旅游业的积极性，以旅游目的地为主体的发展格局得以形成，伴随地方旅游公共服务和基础设施的明显改善，散客旅游得以快速增长。

2018年，再次暴发全球金融危机，当年年底的中央经济工作会议则再次强调，“促进形成强大国内市场。”而伴随经济全球化遭遇逆风，加之2020年新冠疫情的冲击，主要通过国内需求来促进中国经济增长的战略被进一步强化。2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上强调，“坚定实施扩大内需战略”，并明确提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2020年10月召开的中共十九届五中全会进一步要求“要以扩大内需为战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动，高质量供给引领和创造新需求”。为发挥旅游业在扩大内需中的“主力军”作用，2019年8月，国务院办公厅出台《关于進一步激发文化和旅游消费潜力的意见》;与此同时，国务院有关部门也出台了多个有利于旅游消费增长的政策文件，试图开启新一轮旅游改革。值得注意的是，经过多年发展，仅靠倡导性的政策已经很难激活旅游消费。要让旅游业成为经济新发展格局下的新动能，我国旅游业迫切需要背水一战，全面深化旅游改革。

二、经济新发展格局下旅游改革存在的主要   问题

经济新发展格局下，中国既存在上万亿出境旅游消费回流（据国家外汇管理局数据，2019年出境旅行支出达到17 553亿元）和旅游消费升级带来的增长机遇，也面临因为改革不到位而致使旅游消费萎缩的风险。大体而言，当前旅游改革的问题主要有：

一是需求激发上，存在消费优先还是生产优先认识之间的矛盾。由于增加公民休息时间会提高企业的人力成本，这使得决策层和人力资源管理部门在推动带薪休假这类有利于增加公民出游时间的制度时并不坚决;此外，政府更倾向给能带来直接税收的生产端进行财政补贴和奖励，在用财政资金激发旅游消费方面的投入意愿不足。

二是供给保障上，存在旅游生产要素市场化和相关管理制度僵化之间的矛盾。尽管旅游主体市场化方面还存在一定的改革空间，但土地、资金、人才等生产要素领域的制度限制较多，这也是阻碍旅游供给增加和优化的主要“瓶颈”。

三是改革推进上，存在旅游产业创新发展和旅游改革授权不足之间的矛盾。制约旅游消费增长的障碍大都不在旅游行政主管部门。过去旅游行政主管部门试图通过旅游综合改革城市、旅游业改革创新先行区、全域旅游示范区等工作为载体，支持和鼓励地方在旅游改革方面进行探索。但因地方在旅游改革中需要突破的障碍大都属于中央层面各部门的事权，这使得旅游改革成效不佳。另外，尽管相关部门近年来也陆续出台了《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》（2012年）、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（2015年），但由于缺少更高层面的统筹推进，导致改革难有大的突破。

三、经济新发展格局下旅游改革的方向

经济新发展格局下，一方面，可以借鉴日本制定《观光立国推进基本计划》的做法，把旅游业作为国家战略基点产业，在国家层面统筹推进旅游改革;另一方面，由于旅游业具有综合性强、涉及面宽的特性，可以把旅游业作为促进国内大循环的重要突破口，推动相关领域的改革。具体可以考虑以下改革方向。

一是深化改革公民休息制度。党的十九届五中全会提出“十四五”时期要“以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”。通过改革，稳步增加公民休息时间本身就是人民美好生活的重要组成部分，不能因固守生产优先的观念给更灵活的休假制度安排设限。未来需要在国家层面完善周末2.5天弹性作息制度，以便释放周末过夜两日游的巨大潜力;需要在保持节假日总量稳定的基础上，优化组合元旦、清明、“五一”、端午、中秋节假日与前后周末时间安排，给旅游休闲消费提供更多时间。此外，还需要在新一轮国民休闲纲要制定中，扩大带薪休假制度的受益面，加强带薪休假执行的力度。

二是建立旅游消费补贴制度。对特殊时期和特殊人群旅游消费进行政府补贴，是许多国家的通行做法。比如，法国有针对企业雇员的假日支票制度;西班牙对弱势群体提供有补贴的度假产品;巴西在旅游淡季对中小学生实施免费游学;日本为应对新冠疫情对旅游业的冲击，拨款1.35万亿日元实施“go to travel”计划，让民众旅游消费成本下降了一半。尽管中国各地零星地实施过旅游消费券政策，但是整體上缺少国家层面的统筹考虑。2035年，中国将成为中等发达国家。伴随中国现代化进程，可以考虑着手建立系统旅游消费补贴制度，通过逐步实施福利旅游，保障国民旅游消费权利，促进旅游消费均等化，带动旅游消费;同时，也可以因此减少旅游淡季旺季对旅游企业经营的冲击，促进旅游区域均衡发展。

三是建立促进旅游创新的制度。旅游业边界模糊，旅游消费的应用场景丰富，这为旅游产品、新业态的创新提供广阔空间。但是由于配套制度不完善，让大量旅游创新的投资和经营处于“灰色”状态，既造成了无序甚至恶性竞争，也不利于旅游供给的持续健康增长。比如，尽管民宿产品众多，但取得合法手续的寥寥。许多体验性强、广受年轻人欢迎的中高风险体育旅游项目，都没有明确的审批部门和审批标准。再比如，21世纪初探索失败的分时度假，在共享经济监管手段大幅改善的情况下能否重新启动也值得考虑。未来需要在旅游创新领域切实推进负面清单管理制度，法无禁止即可为;同时加强顶层设计、统筹协调、重点突破，抓紧修改完善不适应旅游创新的现行政策，为丰富旅游产品和业态开辟道路。

四是完善旅游生产要素保障制度。2020年4月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化体制机制的意见》，这为改革旅游相关生产要素制度创造了条件。当前，迫切需要深化改革旅游用地制度，全面实施乡村旅游“点状供地”政策;及时推广广西等地在旅游用地改革方面的成功经验;结合国家推进农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革试点等制度调整，完善旅游用地政策，促进更多满足城镇居民休闲度假需要的乡村旅游项目合法落地。要加大对旅游企业金融支持力度，可以考虑设立旅游产业振兴基金，以财政贴息、以奖代补等政策手段，用于支持旅游企业，特别是中小旅游企业发展。此外，还要改革旅游人才培养制度，解决旅游教育学用脱节等问题。

旅游业是朝阳产业，旅游业发展不停歇，旅游改革就不应该停滞。抓住经济新发展格局机遇，深化旅游改革恰逢其时、大有可为。

（第一作者系该院教授，第二作者系该院硕士研究生;收稿日期：2020-11-20）

[责任编辑：吴巧红;责任校对：宋志伟]