乡村振兴战略背景下农村互助养老服务的运作机制及优化策略——以江西省吉安市为例

杨洪芹 王才章

［提 要］伴随着工业化与城镇化的快速推进及家庭结构的急剧变化，家庭养老功能日渐削弱，我国将面临比较严峻的养老形势。在乡村振兴战略背景下，发展农村互助养老服务是提升农村养老服务能力、构建农村养老服务体系的重要内容。基于对吉安市的案例研究，指出当前农村互助养老服务的运作机制主要是效率机制和合法性机制， 效率机制是指发挥互助养老服务资源的最大效用，合法性机制则强调农村互助养老服务需要获得政府和社会认可。为改善当前农村互助养老服务质量，可以从专业化、社会化、规范化、在地化四个方面进一步优化。

一、问题提出与文献综述

（一）问题提出

根据《2019年民政事业发展统计公报》，截至2019年底， 我国60周岁及以上老年人口25388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口17603万人， 占总人口的12.6%。随着工业化、城镇化的快速推进及家庭结构的急剧变化，家庭养老功能日渐削弱，我国将面临比较严峻的养老形势。以西方发达国家的经验来看，步入老龄化社会较早的国家开始推动家庭养老向社会养老转型，纷纷探索社区的养老服务功能。近年来有关养老服务方面的政策发展显示， 我国也正在大力倡导社区养老。根据 《2019年民政事业发展统计公报》， 截至2019年底， 全国各类养老机构和设施20.4万个，其中社区养老照料机构和设施6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个。由此可见，推动以互助养老服务为主要类型的社区养老，将逐渐成为未来养老的一大趋势。改革开放40多年来，人口主要是从农村流向城市，农村养老更成为一个值得重视的问题。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确指出，“加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系”， 并提出要发展农村互助养老服务。乡村振兴战略规划将农村养老服务推向了一个新的阶段，各地也在结合实际情况探索农村互助养老服务，相关学者也指出互助养老适合我国的现实情境，特别是对于欠发达地区农村来说是一种比较理性的选择。本文在乡村振兴战略背景下，以吉安市下辖县的探索实践为例，讨论当前农村互助养老服务的运作机制及优化策略。

（二）文献综述

农村互助养老适合我国农村老龄化和家庭的现实情境，是解决当前农村养老问题的一条主要出路。互助养老服务可以凭借村落老年人之间的日常互助来满足老年人的养老需求，在一定程度上也可以弥补因为家庭养老和其他社会养老缺位带来的养老问题。当前，农村互助养老服务的研究主要关注农村互助养老服务的具体类型与特点、农村互助养老服务制度的形成过程，以及农村互助养老服务的效果与问题。

目前， 关于农村互助养老服务的具体类型，有学者认为包括据点式互助养老、“扶贫+”互助养老、结对式互助养老、时间银行式互助养老、老少相伴式互助养老、农牧地区的代养式互助养老，以及有学者对互助养老服务实践技术进行分析，认为包括志愿服务、低偿服务、“时间银行”三种方式，农村互助养老服务具有“集体建院、集中居住、互助服务”的特征。各个地方由于情况不同，在开展农村互助养老服务方面有一定差异。农村互助养老服务制度是在家庭养老功能减退、土地保障功能削弱以及社区和机构养老资源缺失背景下发展起来的，乡村内部具备人力资源和社会性基础来满足村庄内部养老的自我供给，且能够弥补当前农村养老保障的不足。当前农村互助养老服务虽然受到推崇，也解决了部分农村老年人的养老问题，但在执行过程中却存在村庄资源没有充分调动、老年人参与积极性不高、专业服务缺乏、实施效果不明显等问题。已有研究指出当前农村互助养老服务面临的困境，并指出这种困境产生的原因主要是互助养老服务在设计及执行过程中没有与当地环境充分融合。本文认为，探究农村互助养老服务的困境，需要重新思考当前农村互助养老服务的实践机制及其所处的制度环境，并基于对制度环境的思考提出优化农村互助养老服务的对策。

二、研究框架与研究案例

（一）研究框架

组织分析的制度学派指出，组织面对两种不同的环境，一种是技术环境，一种是制度环境。两种制度环境对组织的要求不一样，技术环境要求组织有效率，而制度环境则要求组织服从“合法性”机制，合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。合法性机制对于组织而言，不仅对组织产生约束，同时也有利于组织获得社会承认，整合更多的资源。为了获得外部制度环境的认可，组织会采取一些措施，比如说组织会整合一些具有外部合法性，但不具有直接经济或生产绩效的要素，组织会运用外部的或仪式性的评估标准来确定结构要素的价值，以及组织通过对外部已经确立的制度的依赖，减少组织的动荡和维持组织稳定性。组织在获得合法性过程中， 也会平衡技术环境的影响。 农村互助养老服务作为一种组织实践，其在运作过程中也受到两种机制的影响，一种是效率机制，即农村互助养老服务需要提供针对性的服务， 满足有需要老年人的养老需求；另一种是合法性机制， 即农村互助养老服务的组织设计需要符合政府相关政策、社会文化观念、法律制度及社会期待。总体来说， 效率机制强调农村互助养老服务的专业性， 而合法性机制则强调农村互助养老服务的社会性。 本文基于两种机制分析当前农村互助养老服务的运作机制，并提出优化策略。

（二）案例概况

吉安市位于江西省中西部，现辖2区10县1市， 面积2.53万平方公里， 截止到2019年， 人口495.9723万。2019年吉安市60周岁以上的老年人达85万， 老龄化率达16%。2015年的 《吉安市推进居家养老服务三年建设实施方案》 提出， 到2016年， 全市所有的城镇社区和农村村委会均建有居家养老服务中心， 并提出根据吉安市农村留守老人较多的现状， 提倡居家养老服务中心开展互助服务和低龄老人服务高龄老人储备服务。2018年 《吉安市人民政府办公室关于印发吉安市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案的通知》提出“鼓励邻里互助，建立为老服务‘时间银行’制，开展互助养老等多种模式居家和社区养老服务”。 目前， 吉安市正在全市探索建立党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的农村养老服务工作机制，推行“党建+养老服务”模式。通过收集相关资料， 本文主要对吉安县等4个地方的农村互助养老服务进行整理，相关信息见下表1。

三、乡村振兴战略背景下农村互助养老服务的运作机制

在乡村振兴战略背景下，当前农村互助养老服务主要是政府自上而下推动，且主要是村（居）委会负责实施，重点是满足村庄内部困难及高龄老人的养老服务需求。 基于以上分析，以下主要从农村互助养老服务的效率机制和合法性机制两个方面探讨农村互助养老服务的运作机制。

表1 吉安等4县农村互助养老服务情况表

（一）农村互助养老服务的效率机制

1.优先照顾急需的服务对象

当前农村存在较大的养老服务需求，地方政府基于农村的现实情况考虑，正在推动农村互助养老服务，这也使农村互助养老服务带有明显的社会福利性质。从吉安市农村互助养老服务的探索实践来看，目前农村互助养老服务的对象主要聚焦于70周岁以上的老人，政府提供的助餐补贴侧重70周岁以上的困难老人。例如，吉安县在推动农村互助养老服务时，政府补贴供应中餐一餐，各村可以根据需求采取市场化供应增至三餐。当前农村互助养老服务主要集中于高龄困难老人的用餐需求，诸如情感需求、娱乐需求等方面的需求在互助养老服务中相对被忽略， 或者受条件限制而难以提供。当前农村互助养老服务背后体现了一种补缺型的福利供给逻辑，即服务优先照顾急需的服务对象。这也体现了农村互助养老服务的效率性，即如何在有限的社会福利资源下，优先满足特殊老人的养老需求，这是国家推动农村互助养老服务的出发点，优先照顾困难老人的养老需求，尤其是生理性需求。

2.有限的资金发挥最大效用

目前农村互助养老服务主要是政府推动，资金来源主要包括政府资助、村（居）委会筹集及个人自缴等。政府的资金主要面向急需的群体，遵循的是资金使用效率最大化原则。目前吉安市农村开办互助养老之家，民政部门会一次性给予四万元启动资金，同时给予一定的餐饮补贴以及公益性岗位补贴。例如遂川县农村互助养老服务主要面向低保和特困家庭中的失能、高龄老人，县每月出资购买“助老员”90分钟实体服务；泰和县的农村互助养老服务资金主要由个人自缴、 财政补贴和乡村自筹组成。 这些资金主要用于聘请助老工作人员、餐饮补助、租赁场地等。由于资金有限，大部分用于餐饮服务方面，包括购买餐饮设施、改善用餐环境、提升饭菜质量等。餐饮是生理性需求，是最基本的生存需要， 也是很多困难老人，特别是生活不便老人面临的最大需求，所以吉安市大部分农村互助养老之家主要的功能定位是餐饮服务，很多互助养老之家虽然也将服务内容拓展到娱乐、休闲、情感交流等方面，但最主要的还是集中于餐饮服务功能，这体现了利用有限的资金发挥最大效用。

3.就地整合相关服务资源

农村互助养老服务，本质上是利用农村已有的养老资源满足本村居民的养老需求，这种养老服务强调整合当地的场地、人力、物资等方面的资源。在吉安市推行农村互助养老服务过程中，就地整合相关服务资源是一项重要的内容，这是农村互助养老服务效率机制的主要体现。吉安在推动每个村庄建设农村互助养老之家时，主要鼓励村庄利用闲置的民房、祠堂、公共礼堂等，作为互助养老之家场地，通过对这些场地进行适当改造，基本可以节省场地租赁费用。在整合人力等服务资源时，吉安县、泰和县、永新县等地主要是发动成立党员志愿者队伍开展互助养老服务，同时也倡导年富力强的老人向年老体弱老人提供互助服务。除此之外，在推行互助养老服务过程中，村委会及互助养老理事会还倡导本地乡贤及爱心人士捐资助老，并且在当地大力弘扬孝道文化，从文化氛围上营造助老、敬老氛围。就地整合相关服务资源，有利于缓解外部资源投入不足的问题，同时也能够盘活本地资源，有利于本地资源充分发挥效用，这也符合农村互助养老服务立足本地开展互助服务的本质。

（二）农村互助养老服务的合法性机制

1.响应当前国家的政策倡导

近年来国家非常重视养老问题，并出台了一系列政策积极应对老龄化问题。十九大报告提到要 “积极应对人口老龄化， 构建养老、孝老、 敬老政策体系和社会环境”，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 则提出“构建多层次农村养老保障体系， 创新多元化照料服务模式”，并指出要“大力培育服务性、公益性、 互助性农村社会组织”。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》在关于构建多层次的农村养老服务体系时，则直接提出了推进农村互助养老服务的发展。早在2015年中央下发的第一个关于推进农村社区建设的文件中就提出要“发挥农村邻里相亲、守望相助的传统文化，引导农村居民开展志愿互助服务”，以及培育农村互助型组织。近年来，江西高度重视构建农村养老服务体系，2019年发布的 《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划 （2019-2021年）》，提出要推进农村互助养老服务设施建设，以及培育农村互助养老服务队伍。这些政策对于吉安市开展农村互助养老服务具有极大的推动作用，也为大力探索农村互助养老服务的本地模式提供政策支持。积极响应政策倡导， 并结合本地情况开展农村互助养老服务，有利于获得来自上级政府的认可，这是农村互助养老服务合法性机制的最主要体现。

2.符合当地民众的社会期待

在农村推行互助养老服务，除响应国家及省市政策倡导之外，还需要满足地方民众对于互助养老服务的需求和期待。2019年底， 全国60岁及以上的老年人口占总人口的18.1%，吉安市为16%。 相对全国严峻的养老形势来说，吉安市面对的老龄化挑战相对较轻。但由于吉安处于欠发达地区， 社会经济水平相对滞后，养老服务体系相对不健全。 从政策导向来看，目前主要推行居家和社区养老，并在农村大力发展互助养老服务，这比较符合吉安本地实际情况。从民众的角度，推行农村互助养老服务，也符合大多数人的社会期待，一方面是因为村民不太愿意进入养老院接受机构养老，这不仅仅是因为进入养老机构养老让子女觉得没有面子，同时因为机构养老将个体抽离原来的生活环境，让老人很不适应；另一方面在工业化、城镇化催生的进城大潮下，家庭照顾的功能日渐式微，当地出现很多留守老人、空巢老人及独居老人，互助养老需求较强。鉴于以上分析，大部分家庭期待老人能够在家门口享受到养老服务，特别是享受到基本的餐饮、娱乐、情感支持等方面服务， 所以推行农村互助养老服务，比较符合当地民众的社会期待，这也体现了农村互助养老服务的合法性机制。

3.融入当地农村的风俗文化

我国自古就有敬老孝老的文化传统，这种传统在当今依然持续影响民众的思维模式和行为方式。与此同时，邻里互助的文化传统也一直存在于民间。虽然在现代化大潮下遭遇了剧烈的冲击，但是这种互助文化传统依然具有顽强的生命力，且不断被现代慈善活动运用和传承。吉安自古以来就是文化昌盛之地，当地有乡饮酒礼的传统， 也有义仓等民间互助形式，还有很多祠堂、茶馆、酒肆、书院等公共文化设施遗留下来，很多老人会聚集在这些地方娱乐休闲、守望相助。目前很多地方的祠堂、茶馆依然在发挥作用， 比如在政府的推动下，很多祠堂改为老年文化活动中心，成为老人经常去的地方。 在吉安当地推行农村互助养老，一方面有利于传承敬老孝老的风俗文化，同时也可以激活传统的互助文化，另一方面结合现代农村养老服务体系的构建，引入“时间银行”管理模式等慈善理念，让这种互助养老形式变成一种现代化的服务制度， 使之得到传承和发扬。所以，在吉安当地，多数互助养老之家的建立主要依托于公共文化建筑，比如祠堂、公共礼堂。同时，有些村鼓励热心人士积极参与为困难老人送餐， 形成一种敬老助老的氛围。这种做法比较符合当地的风俗，能够让农村互助养老服务这种形式更快被当地民众接受，这也是农村互助养老服务合法性机制的体现。

四、乡村振兴战略背景下农村互助养老服务的优化策略

农村互助养老符合我国的农村社会文化传统，目前通过国家政策倡导，逐渐成为构建农村养老服务体系的一种重要形式。在乡村振兴战略背景下，基于对农村互助养老服务运作机制的分析，本文认为当前农村互助养老服务可以从专业化、社会化、规范化、在地化四个方面进一步优化。

（一）专业化：逐步建立专业服务体系

乡村振兴战略规划提出继续把国家社会事业发展的重点放在农村，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。农村互助养老服务是农村社会事业的一部分，为了提升农村互助养老服务的质量，需要重点提升互助养老服务的专业化水平，逐步建立专业服务体系。首先，需要拓展当前农村互助养老服务的服务内容，将服务内容拓展到生活照料、情感支持、安全监护等领域，而不是仅仅局限于餐饮等基本服务。其次，需要逐步建立农村互助养老服务的专业化队伍。要借助当前探索加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设的背景， 引入社工力量参与农村养老服务；要加强对农村互助养老服务工作人员的专业技能培训，特别是生活照料技能、护理技能、沟通技能等方面。再次，推动农村互助养老服务嵌入当前乡镇及村庄社区治理体系中，形成与乡镇政府、 乡镇养老服务机构以及村委会、乡村建设理事会、 乡村老年协会等主体的合作，搭建起固定的服务网络。

（二）社会化：动员社会力量积极参与

乡村振兴战略规划提出要坚持农民主体地位， 切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动农民的积极性、主动性和创造性。搭建社会参与平台，加强组织动员。同时，要打造共建共治共享的现代社会治理格局。所以在优化农村互助养老服务的过程中，也需要充分调动农民及农村社区社会组织的参与积极性。从互助养老服务的角度来说，也需要邻里、村民及其他社会力量参与。为了提高社会力量的参与积极性，首先需要动员邻里参与，形成邻里养老互助的局面。 有些地方通过时间银行式互助、结对式互助等形式将邻里养老互助的做法制度化。其次需要注重培育农村互助性社区社会组织，这种互助性社会组织包括互助养老协会、爱心互帮团体、互助合作社等。当前国家在推动农村社区建设过程中大力倡导推进互助性社区社会组织培育，并强调要基于当地已有的组织基础进行孵化支持。再次，建立社会力量参与互助养老服务的固定渠道，比如通过打造一个互助养老服务平台，链接和整合互助养老服务资源，相关热心人士、社会服务组织、企业等可以通过平台贡献资源。

（三）规范化：完善互助养老服务标准

乡村振兴战略规划强调提升农村养老服务能力，并提到推动机构养老与农村基本公共服务、农村特困供养服务、农村互助养老服务相互配合，形成农村基本养老服务网络。农村互助养老服务是整个养老服务体系中的一个重要组成部分。从当前来看，农村基本公共服务、农村特困供养服务都形成了比较明确的服务标准， 而农村互助养老服务还处于探索阶段，服务标准尚未建立起来。但是从推进互助养老服务发展的角度来看，需要进一步规范农村互助养老服务标准。首先，针对互助养老服务需求评估、服务内容、服务方法、服务流程、效果评估、服务人员、服务设施等方面设定具体的服务标准， 形成农村互助养老服务指南；其次，将互助养老服务标准融入互助养老服务实践中，并在实践中检验互助养老服务标准的合适性，并对养老服务标准进行修正，从而形成适合当地的互助养老服务标准；再次，建立农村互助养老服务标准评估和监督委员会，委员会可以由养老服务专业人员、 社会工作者、村民代表、村委会干部等主体共同组成。通过对标准执行情况的评估和监督，从而不断提升农村互助养老服务的规范化水平。

（四）在地化：融入当地养老服务环境

乡村振兴战略规划指出，实施乡村振兴战略，需要深入挖掘农耕文化蕴涵的优秀思想观念、人文精神、道德规范，同时结合时代要求进行创造性转化。与此同时，乡村振兴战略规划也要求坚持因地制宜、循序渐进的原则，把握好每个地方的环境差异。 针对每个地方的差异， 形成适合当地的农村互助养老服务模式。所以，在优化当前农村互助养老服务时，需要提升互助养老服务的在地化水平，促进互助养老服务与当地养老服务环境融合。首先，需要了解当地与敬老孝老相关的风土民情及文化传统，并对其进行传承和创造性利用，形成开展农村互助养老服务的文化基础；其次，互助养老服务内容根据当地老人的需求进行设计，尽量贴近老人的期待，服务场地需要充分考虑对所服务老人是否便利，服务内容是否能够满足老人的需求， 是否考虑老人的需求差异性；再次，互助养老服务的工作人员以及志愿者群体应该是基于当地寻找，这些人员需要熟悉当地的社会文化， 对当地有认同感和归属感；最后，互助养老服务需要得到当地村委会、老年协会等组织的支持，这样使农村互助养老服务更接近当地环境，也更能体现农村互助养老服务立足本地社会开展服务的内涵。

五、总结与讨论

以上分析了当前农村互助养老服务的运作机制，并根据当前农村互助养老服务的现实情况，从专业化、社会化、规范化、在地化四个方面提出乡村振兴战略背景下优化农村互助养老服务的具体策略，在此进行总结和讨论。

（一）总结

在乡村振兴战略背景下，推行农村互助养老服务符合当前农村的现实情况，且对于促进乡村社会事业发展，预防和缓解农村即将面临的老龄化挑战具有重要的意义。本文基于吉安市农村互助养老服务的探索实践，在组织社会学的新制度主义视角指引下，梳理和分析了当前农村互助养老服务的效率机制和合法性机制。对于农村互助养老服务实践来说，这两种机制是相互关联、并行不悖的，效率机制是合法性机制的基础，合法性机制在一定程度上也是为了提升效率。 在乡村振兴战略背景下，农村互助养老服务的效率机制体现的更为明显，因为乡村振兴战略规划将农村互助养老服务作为构建农村养老服务体系的一部分，并且这个规划是有一定实现期限的。但是，在乡村振兴战略背景下，又不能忽视农村互助养老服务的合法性机制。如果不能将农村互助养老服务纳入到乡村已有的社会文化环境中，不能得到政府政策的支持以及满足民众的社会期待，农村互助养老服务也将行之不远。从当前农村互助养老服务的探索实践来看，农村互助养老服务只是处于探索起步阶段，在乡村振兴战略背景下，需要紧紧契合当前乡村振兴战略规划的要求，从专业化、社会化、规范化、在地化四个方面，不断优化当前农村互助养老服务。这四个方面其实是扎根于农村互助养老服务的效率机制及合法性机制，有利于缓解当前农村互助养老服务遇到的困境，提升农村互助养老服务质量，推动乡村振兴战略的实现。

（二）讨论

农村互助养老服务有利于缓解当前家庭养老功能的不足，特别是对于欠发达地区的农村来说，推广农村互助养老服务，更有利于缓解留守独居及失能老人无人照料、养老资金和人员短缺的困境。但是，在乡村振兴战略背景下，当下农村面临着传统孝道文化衰弱、敬老氛围逐渐淡薄，以及农村人口流动加速、人际互信弱化、功利主义倾向明显等问题，这些问题将对农村互助养老服务的推广及实施效果产生制约作用。所以，在乡村振兴战略背景下推行农村互助养老服务，最重要的是夯实乡村“互助”的社会和文化基础。与此同时，在这个过程中，也要处理好农村互助养老服务发展过程中基层政府、 村委、 农村社区社会组织、市场、村民等之间的关系，并且注重激发参与互助养老服务老年人的主动性和能动性，充分体现农村互助养老服务中“互助”的本质。