河湖长制推行成效及经验探索

代晓炫,王丽影,杨戴思

(1.中水珠江规划勘测设计有限公司,广东 广州 510610；2.珠江水利委员会水生态工程中心,广东 广州 510610)

2007年无锡市太湖蓝藻爆发并引起供水危机后，无锡市于当年8月开始了流域治理机制上的创新尝试，“河长制”在国内首创[1-2]。2014—2015年，部分城市开始试点实施河长制，河长制逐步推广[3-4]。2016年11月、2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅分别联合印发了《关于全面推行河长制的意见》、《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(以下简称《意见》)，明确要求到2018年底前全国各地全面建立河长制湖长制，建立省、市、县、乡四级河长体系。随着河长制湖长制的建立，在城市水环境改善、农村河道整治、中小河流治理[5]、水域岸线管理、水利信息化等方面，对河湖管理工作起到了推动促进作用。

本文简述了河长制体制机制的建设运行过程，概述河长制专项行动目前取得的成效，对河长制工作中的特色创新经验进行总结。通过对河长制工作进行回顾和亮点挖掘，以期对各地河长制工作有可借鉴之用。

1 河长制体制机制建设与运行

2017—2018年，各级省、市、县级人民政府，通过印发“全面推行河长制工作方案”、“推行湖长制的实施意见”，明确河湖名录、各级河长名单，建立河长制、湖长制组织体系。2018年6月底，全国全面建立河长制，提前半年完成中央提出的目标任务；2018年年底，如期建立了湖长制。各地由党委或政府主要负责同志担任本级总河长，县级及以上河长设置相应的河长制办公室。为加强河长制工作的统筹协调，各级政府成立了全面推行河长制工作领导小组，并由河长制办公室承担具体事务工作。在广东、贵州等省建立了省、市、县、乡、村五级河长体系[6]，比两办印发的《意见》多了村级河长；这种设立，将村级领导干部对河长制的参与调动起来，进一步促进了河湖管护工作的落地。

为健全全面推行河长制工作的配套制度，按照两办印发的《意见》，各级政府需建立河长制会议制度、信息共享制度、工作督查制度。地方省市在推行相关工作的过程中，结合相关地市工作的需求，不断完善河长制制度：如广东省为建立顺畅的省、市、县级的上下联动，建立信息报送制度；为明确河长巡查的频次、要点，建立了河长巡查制度；为健全河长制工作考核问责机制，制定了工作验收、工作考核制度。

2 河长制专项行动取得的成效

在全面建立湖长制组织体系后，围绕河湖管理与保护，水利部在全国范围内部署开展了“清四乱”、“河湖管理范围划定”等专项行动，并取得了突出的成效。此外，部分省市结合当地的河湖管理工作的阶段成效和目标，开展了诸如广东省碧道建设、浙江省美丽河湖等专项行动。

2.1 清四乱成效显著并转入常态化

2018年7月，水利部在全国范围内部署开展了河湖“清四乱”专项行动，集中清理整治乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题，向河湖顽疾宣战。河湖“清四乱”是推动河长制湖长制从“有名”向“有实”转变的第一抓手，是水利行业强监管的标志性工作。地方党委政府高度重视，14个省以总河长令部署“清四乱”工作，还有不少省党委、政府负责同志作出专门批示、召开河长会议予以部署，组织水利及有关部门合力攻坚、扎实推进，解决了一大批侵占河湖、破坏河湖的“老大难”问题，办成了多年想办而没有办成的事情。“清四乱”专项行动圆满完成既定任务，取得了明显成效。截止至2019年11月底，全国共清理整治河湖“四乱”问题13.4万个。其中：流域面积1 000 km2以上河流、水面面积1 km2以上湖泊等规模以上河湖台账内，排查出的“四乱”问题5.6万个，已整改销号5.58万个，销号率99.7%；规模以上河湖台账外，地方边改边查、边查边改，排查出“四乱”问题1.35万个，已整改销号1.33万个，销号率98.1%。规模以下河湖，地方共清理整治了5.98万个“四乱”问题。此外，水利部对暗访督查、媒体曝光、群众举报等发现的4 800多个问题，督促地方进行了清理整治。

水利部办公厅于2020年3月发布《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》，要求各流域管理机构、各级河长制办公室、水利(水务)厅(局)进一步提高思想认识，落实属地责任、深入自查自纠，确保立行立改，不断规范管理，加强监督检查，明确激励问责，深入调查研究，推进“清四乱”常态化规范化。

2.2 河湖管理范围划定有序推进

2018年12月，水利部办公厅发布《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》，明确工作要求：2020年年底前，基本完成全国河湖管理范围划定工作。其中，第一次全国水利普查流域面积1 000 km2以上的河流、水面面积1 km2以上的湖泊，省、市级党政领导担任河湖长的河湖，力争提前完成。管理任务较轻的农村河湖，可在2021年年底前基本完成；地处无人区的河湖，各地可根据管理需求，结合实际安排河湖管理范围划定工作。该通知提出依法划定河湖管理范围作为河长制湖长制的主要任务，各级河长制办公室要积极提请河湖最高层级河长湖长主动抓总负责所管辖河湖的管理范围划定工作，并将工作任务分解落实到各级各段河长湖长。

根据水利部河湖管理工作视频会议的讲话要求，2019年，全国规模以上应划界河流、湖泊的89%和97%完成河湖管理范围划定任务；河湖长制工作取得新进展，河湖面貌明显改善，人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强。

2.3 地方性河长制专项行动各具特色

除水利部积极督办的全国性河湖管理专项行动外，各省市结合当地河湖管理实际需求及工作部署，发挥主观能动性，积极开展各种形式各异的河湖管护专项行动，并取得良好效果：上海开展83个河长制标准化街镇建设，福建建成生态安全水系4 341 km，浙江建成美丽河湖146个，江苏建成农村生态河道339条，广东试点建设万里碧道，四川推进河湖公园建设。本文将简述广东省碧道建设、浙江省美丽河湖专项行动。

1)广东省碧道建设专项行动

为贯彻落实中央关于生态文明建设的总体战略部署以及习总书记对广东省生态文明建设的要求，也为抓好全省全面推行河长制、湖长制工作，2018年广东省委李希书记提出建设万里“碧道”的总体部署：实施全省万里“碧道”工程，高水平规划，通过建设广东万里“碧道”，将其作为下一阶段推动河长制、湖长制从“有名”到“有实”的最重要抓手。在南粤大地上打造“河清岸绿、鱼翔浅底、水草丰美、白鹭成群”的生态廊道，并与陆上“绿道”并行，为老百姓提供美好生活去处。碧道可以理解为是由广东省总结的继“清四乱”、“五清”、“南粤水更清计划”之后更高阶段的治水版本，其具备多种功能的特点，在内容上也兼具自然属性及经济社会属性。

按照广东省实施碧道建设的统一部署，广东省各市积极开展碧道试点建设工作。其中如广州市已建成蕉门河、东山湖、生物岛、花都湖、增江、车陂涌、海珠湿地、流溪河等碧道；珠海市以“天沐河+芒洲湿地段”2条省级大湾区碧道试点和香山湖等8条市级碧道试点建设为契机，推动“人—水—城”和谐共建，其中芒洲湿地、天沐河湿地已开放使用(见图1)。通过碧道综合建设，广东省积极营造宜居宜业宜游的优质生活圈，促进全省经济社会高质量发展。

珠海市芒洲湿地

2)浙江省美丽河湖专项行动

2019年5月，浙江省水利厅、省治水办(河长办)联合印发《浙江省美丽河湖建设行动方案(2019—2022年)》，以实现全域美丽河湖为目标，全力实施“百江千河万溪水美”工程。该方案指出：全面把握美丽河湖作为新时代“五水共治”新目标的重要意义，以满足人民群众日益增长的美好生活需要为出发点，高水平高质量推进全域美丽河湖建设，为新时代美丽浙江建设提供坚实的河湖生态安全基础支撑与保障。

美丽河湖建设被列为浙江省政府十大民生实事之首。围绕乡村振兴规划和大花园建设，以全域化、高质量为目标，全面启动“百江千河万溪水美”工程，全年建成美丽河湖146条，努力构建“一村一溪一风景、一镇一河一风情、一城一江一风光”的新格局，德清县蠡山漾被水利部列为第一批示范河湖。在民生实事公众评价中，美丽河湖建设好评率99.1%，极大提升了当地群众的获得感和幸福感，成为助力美丽乡村建设和产业发展的新引擎[7]。

3 特色创新要点

全面推行河长制工作以来，各地积极探索、突出特色、狠抓落实，强力推进河长制工作体制机制创新。通过在新制度、新机制、新手段3个方面不断发力，进一步夯实了河长制长效管理机制、拓展了先进技术在全面推行河长制工作中的应用。

3.1 制度创新

为保障相关河湖管理保护工作的顺利有序开展，在广东省的部分市级河长制办公室制定实施了诸如年度工作方案、水质监测抽查、河湖管护指引等指导性文件；为让相关工作标准化、规范化，编制了河长制湖长制规定、河长制述职方案、河湖长履职标准化管理流程3项制度文件，从而规范了河长的工作职责及履职、述职要求。

此外，各地积极创新，根据地方河湖长制工作需求，主动制定相关标准规范，例如江西省发布了全国首部河长制湖长制工作省级地方标准《河长制湖长制工作规范》(DB36/T 1219—2019)；江苏省出台了河长湖长履职办法、河道管理河长制考核办法；珠海市制定了河湖长履职标准化管理流程、对各区河长制湖长制重点工作对口联系下沉督办工作制度。通过该类配套制度文件的制定，各地对河长制的组织结构、工作职责、考核问责、标准化管理流程等都作出了明确的规定，使河长制工作做到有法可依、有章可循。

3.2 机制创新

为推进各项河湖管理保护工作，各地从河长负责制的角度出发，制定了各级领导的监督、协调措施。本文介绍部分地市在领导挂点监督、协调统筹方面的机制创新。

一是领导挂点监督机制。以广东省珠海市为例，为进一步全力打好碧水保卫战，推动黑臭水体整治工作，创新建立四级人大代表挂点监督机制：采取省、市、区、镇四级人大代表联动的方式加强对整治效果的监督，每条黑臭水体都由四级人大代表挂点，通过常态化巡查和定期通报的方式，督促各级政府及相关职能部门加快整治工作。

二是搭建上下游协调统筹机制。为推进跨行政区的水体治理，由上下游的河长制办公室出面协调召集上下游的河长，协调上下游的治水工作。2018年广东省在东江、韩江、北江、西江、鉴江流域相继召开首次河长制湖长制工作联席会议并签署流域合作框架协议，协调解决跨市级行政区的流域治理问题。在河长制背景下，该类跨区合作机制更为频繁顺畅，深化了跨境流域水污染联防联控联治，形成上下游、左右岸、干支流联防联控联治的工作合力，促进流域范围内的长治久清。

除上述两类机制外，部分地方河长办积极探索如何将河长制工作在区、镇、村级河长中间细化、落地，并将河长日常巡河工作与河道保护工作切实需求相结合。珠海市香洲区印发《关于进一步明确镇街社区河长职责强化督办考核的通知》，按照“巡办分离”的原则，从两个层次明确河长职责：一是社区级河长和镇街级河长之间，社区级河长侧重于“巡”，镇街级河长负责解决社区级河长上报的问题，侧重于“办”；二是镇街级河长和区级河长、区相关职能部门、管养单位之间，镇街级河长侧重于“巡”，区级河长、区相关职能部门、管养单位负责解决镇街级河长上报的问题，侧重于“办”。“巡办分离”工作机制以问题为导向，明确了社区河长、镇街河长、职能部门、区河长办四级发现问题、协调问题、办理问题、督办问题的工作职责，确保问题及时发现、及时解决，取得了明显成效。珠海市金湾区建立领导班子夜间巡河制度。为加强对入河排污口的管控，对偷排问题“早发现、早处理”，金湾区要求镇领导班子成员在工作日的夜间带领镇河长办及相关职能部门，通过在城镇生活排水夜间高峰期对镇辖区范围内河湖巡回检查，及时发现错接乱接排口及工业偷排或其他涉水违法问题，将巡河工作与治河工作切实关联，并尽快予以处理和解决。

3.3 手段创新

各地在河长制巡河、清四乱的工作中，积极采用新的技术手段，如使用卫星遥感、无人机等，提高了河湖管护工作的智能化，在行政管理的技术手段应用上，不断创新。

一是利用卫星遥感技术协助数据采集和处理。山东省通过综合使用高分一号、高分二号卫星遥感影像数据，快速提取河道划界岸线监测范围内的违章建筑、侵占滩地、涉水建设项目等信息，将遥感影像发现的疑似问题同河长河管员日常巡查、河长办集中上报的问题比对，属于同一个问题的自动归并，新发现的问题则通过系统发送到各级河长办进行进一步核实，经查无误的进入问题清单，并记录为漏报问题进行处理。浙江省提出了利用遥感技术动态监测河湖“清四乱”行为的方案，结合地物光谱特征、空间关系、几何特征等建立河湖“四乱”解译标志，通过人机交互手段监测河湖水域“四乱”行为[8]。

二是开创“无人机”巡河新模式。由于河网区水系纵横交错、环境复杂，河长巡河工作量极大。浙江省采用无人机技术进行河道巡查，拍摄河道流域视频和重点区域照片，根据河道管理范围提取疑似违建信息，并基于GIS技术开发河道违建巡查系统，实现河道违建管理的信息化[9]。

4 推行河长制的成功经验

河长制从全面建立至今，各地较为成功的河长制推行经验多归结于以下几点。

一是领导班子做好表率。在推行河长制的过程中，结合河长制的制度特点，以领导班子为表率，以上率下抓落实，对河湖环境整治、重点专项行动和河湖日常管护等工作狠抓落实，主持召开全面推行河长制工作领导小组会议，研究部署河湖治理工作。通过上级河长的履职尽责，带动下级河长积极投入到河长制工作中，从而形成上下联动的效应。

二是加强培训与学习。河长制建立之初，不少河长对开展河湖管理的统筹协调模式、整治管养技术均存在疑惑。通过各级河长办组织开展培训、异地参观学习等，交流学习治水管水先进经验，提高河长制组织体系的工作效率。

三是将河长制工作标准化、制度化。为将河长制工作标准化、制度化，通过河长制日常工作中的会议制度、信息报送、巡查、督查、验收考核等，规范了对河长工作的履职要求。

5 结语

2020年是河长制由全面建立转向全面见效、实现有名有实的关键期，是向河湖管理顽疾宣战、还河湖以健康美丽的攻坚期。本文回顾了河长制体制机制建立过程及目前在专项行动方面取得的成效，归纳了各地在河长制工作中积极探索出的特色创新要点，总结了成功推行河长制的普适经验。望抛砖引玉，与各地河长制工作参与者一道，探索推行河长制的前路。