新乡贤参与乡村治理的功能、困境及化解对策

聂梦琪

(南京理工大学公共事务学院 江苏·南京210094)

随着国家现代化进程的推进及城镇化建设的不断加速，乡村社会在不断发展的同时，也面临着空心化、老龄化加剧等现实问题。在此背景下，乡村治理的重要性尤为突出，其治理状况直接影响着基层社会治理的成效和我国现代化建设的质量和进程。因此，国家治理重心要适当向乡村治理倾斜，探索适合乡村社会发展规律的乡村治理方式成为应有之义。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”[1]。2016年颁布的《十三五规划纲要》也指出，要“培育文明乡风、优良家风和新乡贤文化”[2]。新乡贤参与乡村治理这一创新治理方式应运而生，这对于促进农村可持续发展、推动乡村振兴具有重要作用。

一、概念界定与既有研究

何谓新乡贤？“新”之一字相对于“传统”二字而言，传统乡贤是国家对威望高并且有能力为社会做出重大贡献的贤人在其去世后予以表彰的称号[3]。具有显著的地缘性特征，是在乡村地域内德高望重且对乡村公共事务做出突出贡献的社会力量，一般以个人的形式存在。新乡贤不仅具有传统乡贤的特征，还在传统乡贤的基础上有了新的内涵。就治理背景而言，新乡贤产生于现代社会而非传统社会，其特点是协同共治；就权威来源而言，新乡贤权威主要来自于其社会地位而非来源于贤名；就治理机制和空间而言，新乡贤参与乡村治理的作用机制更多、空间更广；就主体结构而言，新乡贤在传统乡贤地缘和血缘特征的基础上更加多样化，既包括土生土长的本村人，也包括外来愿意为乡村治理做出积极贡献的社会力量[4]。既能以个人的形式存在，也能以组织的形式出现。总的来说，新乡贤是指具有一定的社会地位，积极为乡村全方位发展建言献策、出钱出力参与乡村建设与治理的个人或群体，他们心怀乡土情结，掌握新兴知识与技能，有较强社会责任感，为村民认可并赋权。新乡贤是乡村社会发展的“领头羊”。既包括土生土长、为地方发展做出贡献的村民，又包括祖籍或原籍当地、但生活工作在外地的“反哺”人群，还包括长期生活工作在当地的创新创业等人群[5]。新乡贤是连接乡村社会和国家权力机关的坚实桥梁，其参与乡村治理的实践载体是农村，实践场域则是乡村治理行动。

新乡贤在参与乡村治理在协调和化解邻里矛盾、继承乡村传统文化、振兴乡村经济等方面具有优势，很大程度上能够弥补政府在乡村社会的治理不足。学者们对新乡贤的类型、新乡贤参与乡村治理的作用及其参与乡村治理的路径等方面进行了大量研究。

在新乡贤的类型方面，根据不同视角，可以将新乡贤划分为不同的类型。高万芹（2019）就影响力和是否在乡而言，将新乡贤分为在场乡贤与不在场乡贤、平民乡贤与精英乡贤[6]。许汉泽和徐明强（2020）以治理精细化、网格化、任务化水平为标准，将新乡贤划分为“治村型乡贤”和“任务型乡贤[7]。王清霞（2020）以新乡贤发挥的作用为标准,划分为经济型新乡贤、技能型新乡贤、文化型新乡贤[8]。无论是哪一种乡贤，要切实发挥功效都应该紧密结合乡村治理的目标追求和社会结构[9]。

在新乡贤的作用方面，胡鹏辉和高继波（2017）认为，在乡村价值规范体系不够健全的情况下,新乡贤的核心作用在于凝聚乡邻,以道义整合利益,发展出在新时代下适应乡村发展的共享价值规范体系[10]。陈寒非和高其才（2020）提出，新乡贤同时具有积极作用和消极作用。在积极作用方面，能发展经济、促进自治、推进公益、解决纠纷、助力扶贫、德治教化、践行法治等；在消极作用方面，功能过宽或过窄、与村“两委”关系模糊、排斥村民参与村治、缺乏生活保障等[11]。因此，对新乡贤参与乡村治理进行适当的规制和引导是必要的。

在新乡贤参与乡村治理的路径方面，杨军（2016）在协同治理视角下，提出在治理中发挥新乡贤帮扶带、解压器及促进民主与外界衔接等作用的治理路径[12]。张俊（2017）从新乡贤参与乡村治理中存在的问题出发，提出去行政化、与政府形成合作伙伴关系等路径[13]。钱再见和汪家焰（2019）在新乡贤流入难题下，认为要从政府、社会、文化与乡村等多个维度形成合力，真正使新乡贤成为助力乡村振兴的一支强劲力量[14]。

综上所述，现有文献对新乡贤参与乡村治理的类型、作用和路径等方面进行了广泛的探讨。新乡贤参与乡村治理应该紧密结合乡村治理的目标追求和社会结构要求，最大效度切实发挥积极作用，成为助力乡村振兴、促进乡村善治的强劲力量。因此，剖析新乡贤参与乡村治理的功能，厘清其现存的困境，并提出相应的化解对策成为应有之义。

二、新乡贤参与乡村治理的功能

（一）推动乡村内外资源整合

在传统乡村社会中，政府具有双重身份，既代表乡村公共利益，又作为责任主体提供公共服务。一方面，在社会组织发育不足、社会力量缺失的环境下，供给主体单一，资金来源依赖于政府财政拨款；另一方面，乡村同时面临经济基础薄弱、人口众多的社会现实和不断提升的对医疗、教育等服务的需求，又必然导致乡村公共服务供给出现财力不足的窘境。新乡贤在乡村治理中具有显著的资源优势，不仅能丰富乡村公共服务供给的主体，还能弥补财政不足的情况，实现乡村内外部资源的整合。首先，新乡贤本身就是一种社会资源。其次，很多新乡贤或是本地成功的企业家，或是“身处他乡心念故土”的成功人士，掌握着较大的社会关系网和大量的人、财、物资源。最后，新乡贤可以通过其社会关系网和社会影响力，吸引更多的乡贤资源流向乡村治理领域，撬动更多的社会资本参与乡村建设。

（二）促进乡村内部利益协调

在城镇化建设推进过程中，乡村治理问题逐渐凸显，不断以冲突、群体性事件等形式表现出来，影响了乡村社会整体的和谐稳定。乡村利益协调问题是关乎民生改善和治理能力提升的大问题。由于乡村社会具有显著的地缘特征，新乡贤在乡村社会同时具有地缘和人缘优势，对利益纠纷双方的基本情况较为了解，因此能够从根源入手，扮演村民调解员和智囊团的角色化解利益冲突，彻底解决纠纷背后的本源性问题。此外，新乡贤在乡村社会具有较好的群众基础和影响力，因此，新乡贤不仅可以引导、规范利益主体的利益诉求行为，使利益主体的利益诉求得以充分表达，还能推动乡村建立合理、行之有效的利益协调机制，提高乡村社会化解矛盾的能力，切实保护各利益群体的合法权益。

（三）推进乡村社会多元治理制度生成

作为乡村社会的重要组成部分，新乡贤往往扮演者“智囊团”“资源库”“技术库”等角色，能凭借其地缘、血缘及人缘优势，深入乡村生活的方方面面。新乡贤的内涵决定了其蕴含着多元治理的效能。一方面，新乡贤作为“智囊团”，能切实维护村民利益，作为村民的代理方参与和完善乡村民主管理制度；另一方面，新乡贤作为发展乡村经济、推动乡村建设的“资源库”“技术库”，能打造乡村治理的新模式。例如，构建“新乡贤+”等新型治理模式和平台，不仅能参与议事协商、拓宽治理空间，还能加强对村级权力有效监督，推动乡村治理中民主监督制度的形成和完善。此外，新乡贤还能凭借其资源、技术等方面的优势，提升村民自治机构的自治能力，从而促进村民自治制度的发展与创新，推动村民自治制度的完善与落实。乡村社会多元治理制度的生成和推进必然需要借助新乡贤这一优势资源。

（四）引导乡风文化

乡风文化综合反映了乡村的习俗、教育等方面，是乡村道德内涵建设和实践水准的指向标，其核心是村民道德素养的提升。新乡贤具有新思想，蕴含着新的乡村精神和乡村文化。在村民眼中，新乡贤往往是乡村社会的智者，他们往往德才兼备、一呼百应；在乡村社会中，新乡贤话语的可信度和认同度高，村民以新乡贤为道德模范和乡风标杆。一方面，新乡贤能引领和建设自身品德、家庭美德和家族家风；另一方面，能潜移默化地引导乡村文化风向，提升农民道德素养，进而推动乡风文化的建设和发展。新乡贤在优化、整合乡村道德文化和价值观，引导乡风文化，提升乡村社会文化软实力方面发挥着重要作用。

三、新乡贤参与乡村治理的困境及分析

（一）乡村精英外流使新乡贤人才短缺

近年来，国家不断加快城镇化建设步伐，缩减城乡差距，推进乡村发展。随之而来的既是机遇也是挑战，一方面打破了原有的城乡二元局面，推动了城市与乡村之间全方位的交流与融合。但另一方面，对于年轻的乡村精英而言，随着消费水平逐渐提高，农民的平均收入不能满足其现实需求。因此，乡村精英大多选择外出就业以满足其自身的消费和生活需求，这就不可避免地造成了乡村精英人才的流失，致使新乡贤人才短缺。新乡贤人才短缺有两层内涵：第一，从年龄结构上讲，年轻的新乡贤缺失。年轻新乡贤在处理乡村社会纠纷时思维更为活跃，同时，对互联网等新兴技术的接受、引进与普及度更强，在乡村建设中的效能也更高。然而现实农村社会中，年轻精英不断外流，新乡贤主要以老年人为主，年龄结构失衡，新乡贤后继乏力。第二，从性别结构上讲，女性新乡贤短缺。乡村社会邻里纠纷、家庭矛盾等问题常有发生，女性新乡贤由于具有细心、耐心等优势，较于男性新乡贤能更快找到解决问题的关键所在，更适合介入和调解冲突，处理问题的效率也会大大提高。在当前乡村社会，由于种种原因，女性新乡贤寥寥无几，性别比例失衡。

（二）新乡贤参与治理身份合法性存疑

一方面，当前中国乡村社会的治理主体多是经过正式考试聘用的、外生性的、由体制内自上而下嵌入乡村社会中的公务人员。与常规的乡村治理主体产生方式有所不同，新乡贤由于在乡村社会具有很高的影响力和社会资本得以参与乡村治理，是乡村社会的内生性权威，其本身处于体制外。新乡贤参与乡村治理的程序既非考试选拔，也非体制内嵌入，缺乏“法定认证程序”，其“合法身份”备受质疑。另一方面，随着城镇化的发展，乡村“空心化”现象不断加剧，土生土长的新乡贤逐渐成为乡村的“主心骨”，在号召力方面，一些乡村干部甚至都望尘莫及。因此，新乡贤在参与乡村公共事务的管理与决策的过程中一定程度会分散乡村党政机构的政治权威，加之缺乏村民公认的法定程序，身份尴尬。一旦在管理和决策时出现问题，就会陷入身份受质疑的窘境。

（三）新乡贤组织与政府组织合作不畅

新乡贤通常以乡贤理事会、乡贤参事会、乡贤议事机构等组织形式参与乡村社会的治理，发挥着“协调者”与“中间方”的积极作用。乡贤理事会等新乡贤组织作为治理主体之一，是乡村治理一个重要的补充。一方面，新乡贤组织的成员一部分是退休村干部，在参与乡村公共事务的处理过程中，扮演的不再是乡村干部的角色，但又确是原有村干部，所处位置有些尴尬。另一方面，在新乡贤组织参与乡村治理的过程中，其组织工作范围、内容与职责权限没有明确的规章制度，导致在参与乡村治理的过程中一旦涉及到村两委，工作就会变得较为棘手，容易产生矛盾。此外，与新乡贤类似，乡贤理事会等组织没有法人资格，并非真正意义上的社会组织，容易产生管理混乱和身份危机，加之一些乡村事务的管理与活动涉及到村委干部的权力或职责，新乡贤组织更是不便或不敢参与。因此，新乡贤组织与政府组织的合作还存在壁垒，二者尚未形成良性互动的合作伙伴关系。

（四）乡村传统认知制约新乡贤治理效果

相对于城市而言，我国乡村不仅受教育水平整体比较落后，受传统认知的影响也较为深刻。一方面，新乡贤本质上是农民，不仅接受乡村教育，还长期受落后的乡村认知的影响，其能力与素质都受到了制约。另一方面，乡村村民的文化和认知水平也相对较低。受传统认知影响，在乡村村民眼中，新乡贤或是“村两委”干部，或是村里有钱的大户，对新乡贤的认知简单粗暴地停留在“有钱”“有名”的传统观念中，缺乏相对正确的认知。在传统认知下，村民视新乡贤为“活菩萨”，对其要求过高，一但其无法满足村民需求时，村民以冷漠待之，二者之间嫌隙渐生，使得新乡贤参与乡村治理的成效大打折扣。

四、新乡贤参与乡村治理困境的化解对策

（一）政策引领——推行人才政策，引导精英回归

无论是城市还是乡村社会，人才都是建设和发展的重要基础。对于新乡贤队伍的建设和发展而言，其重点就是要留住和培养人才。因此，政府可通过推行新乡贤返乡、新乡贤培育等政策，引导乡村精英返乡，培养新乡贤人才。在留住新乡贤人才方面，政府可出台相关的人才留乡、返乡的优惠和激励政策，激励新乡贤人才留乡、返乡，同时可通过与各地的宗族、商会等组织合作，构建人才信息网，建立能实时、动态搜寻新乡贤人才数据的人才资源库，满足乡村社会对新乡贤“量”的需求。在培养新乡贤人才方面，在解决其现实需求的前提下，提供优质的人才培养政策和实践空间。在人才培养过程中，结合乡村社会的发展，积极引导新乡贤参与乡村治理，不断丰富新乡贤的理论和实践认知，满足乡村社会对新乡贤“质”的需求。因此，推行新乡贤人才政策，不仅能解决新乡贤人才短缺的问题，还能提升其参与乡村治理的能力，有效促进乡村社会的发展。

（二）身份支撑——完善认定程序，强化合法地位

新乡贤的身份缺乏村民公认的法定程序，由于身份认定程序不正当，其合法地位往往遭到质疑，工作也不易展开。对此，政府可以根据乡村治理情况进行现实考量，在商议确定新乡贤参与乡村治理的形式、方法、范围、职责和权限等基础上，明确新乡贤在乡村治理中的身份地位，设立认定新乡贤或新乡贤组织的正式程序，批准其进行合法的报备和注册，强化新乡贤在乡村治理中的“合法身份”，推进新乡贤在参与乡村治理中的各项工作顺利展开。

（三）平台构建——搭建治理平台，促进合作治理

基层党政机构是乡村的正式组织，是乡村治理的主体。新乡贤组织是社会自治组织，服务于乡村社会的建设与发展，是乡村治理主体之一和有益补充。政府组织与新乡贤组织并不是此消彼长、相互替代的对立关系，而是一种你中有我、我中有你的良性互动的合作治理关系。因此，构建合作治理平台成为实现二者良性互动、高效推进乡村治理工作必由之路。构建合作治理平台，首先要坚持基层党组织在乡村治理中的统筹和领导地位；其次要坚持以村民为中心；最后要充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用，使其同时作为基层党政机构和村民的代理方，传达政府政策，管理公共事务，同时表达村民诉求，协调双方利益，在乡村治理中发挥“桥梁”和“纽带”的作用，协助基层政府组织开展乡村治理工作，提升乡村治理效能。在合作治理平台中，政府组织与新乡贤组织的效用得以最大限度发挥，二者的治理行动不仅不会削弱彼此在乡村治理中的权威定位，还能使政府和非政府组织得以不断培育、发展和完善，改良乡村治理格局，实现乡村善治。

（四）认知转变——宣讲乡贤故事，形塑正确认知

新乡贤来源于各地域范围内的道德榜样和行业领头人，他们通过自身拥有的各项资源、社会关系网、社会影响力等多种力量参与乡村治理。在现实乡村社会中，传统认知致使村民对新乡贤的认知片面强调“有钱”“有权”，并把其打上“万能”的标签。对此，可以通过设立乡村大讲堂、乡村故事汇、或利用多媒体数字技术等方式，定期宣讲新乡贤故事，引导村民产生共鸣，使其认识到新乡贤并不是万能的，由内而外地对新乡贤群体形成正确的认知，形塑良好的乡村风尚。在此基础上，新乡贤与村民之间的信任基础得以巩固，良性互动关系得以加强，新乡贤在乡村治理中的作用进而得以充分发挥。

结 语

新乡贤参与乡村治理是乡村社会治理的一个重要创新。新乡贤是乡村社会治理的重要主体之一，在乡村治理中具有多种功能。可以预见，随着乡村振兴战略的不断实践和发展，在城镇化发展和乡村长效治理的目标下，新乡贤及新乡贤组织在乡村治理中会发挥着越来越重要的作用。但其在参与乡村治理中存在一些困境，制约着其功能和作用的发挥，降低了新乡贤参与乡村治理的效能。对此，需要政府、新乡贤以及村民等多方主体共同参与，积极探索实现其治理效能最大化的改善路径，提升其治理效能，促进乡村善治。