“三权分置”中土地承包经营权的保障

贺 嘉

(西南政法大学 人工智能法学院，智能司法研究重庆市2011协同创新中心，重庆 401120)

一、引言

作为社会生产关系基础的生产资料所有制，其关键是明晰土地这一最重要生产资料的制度创制与权利构造。十八届三中全会后，土地制度改革进入新的阶段，其核心是围绕着农地权利进行。自2014年中共中央、国务院颁布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》后(1)该文件中明确提出：“在落实农村土地集体所有权基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”，关于“三权分置”的中央政策文件纷至沓来，主要有2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2)该文件要求：“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。”，2016年中共中央、国务院《关于落实发展新理念和加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》(3)该文件再次强调：“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。”，以及“三权分置”更为纲领性制度基础的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(4)该《意见》提出：“实行所有权、承包权、经营权‘三权分置’，放活土地经营权。”。“三权分置”这一权利构造和制度安排已部分实现政策的法律化，在2019年1月1日修订施行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)以及2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)都在法律上明确了“三权分置”制度。除去顶层政策布局和制度设计，在幅员辽阔的农村土地上实践亦是政策、法律落地的关键，关系着乡村振兴战略目标的实现。

土地作为一种特殊的生产要素，其产权归属不仅是经济问题，还关系到政治、社会、法律等各方面问题。对于农地而言，集体所有制是我国社会制度的根本要求，也是实践的成功经验总结。我国产权制度在新中国成立后经历了制度构建与制度演变，反映了地权制度变迁的路径依赖特征。地权制度已经历了多次改革，但作为制度基础的集体所有制始终坚持不变，而且为了顺应社会发展，制度稳定的基础上还需考量社会效益价值，尤其是农村经济效益，在城市化进程中农村和城市的差距愈来愈大，农村土地作为农村最为重要的生产资料，其生产效率价值也成了发展中的重要考量。在“三权分置”重要政策文本中明确指出，其目标为“在坚持集体所有权的前提下，稳定承包权、放活经营权”。纵观集体所有制建立以来的地权制度变迁，从一到二，从二到三，实质上是集体、承包农户、经营者共享地权，在这种权利解构和重组下，既能坚持农村土地权利的基本属性，同时兼顾土地财产属性与生产要素属性，实现地权的三重属性融合，又维护了地权意识形态功能、社会保障功能与生产效率功能的三重功能协调[1]。其中制度的根本是集体所有权；制度的效能在于经营权；而制度关节却在归于农民所享的土地承包经营权。中国的土地制度与其社会传统有着密切关系，小农社会的“人地合一”社会图景是中国社会的缩影，农民悠远而深沉的土地情怀有其历史根源，在血缘地缘性社群中，农民大多都生活其中，并无较大流动性[2]6-11，这使得农民对土地的依赖性印记不仅为个人所有，而更多体现为群体的土地依赖性。然而工业化和城镇化进程加快，社会变迁中，大量农民不得不“弃”农务工，成为城市中的漂泊者。在这种社会现状下，“三权分置”中切实为农民所拥有和可控的土地承包经营权，不仅为一项权利赋予，更承载了其与土地羁绊的最后纽带作用。

然而，剖析该权利的现有保障却尤显疏漏，无法切实保障到农民的权益。同时，梳理现有研究，以土地集体产权实践的外生性制度缺陷为视角的制度完善研究，以及以农村社群内生性地方伦理与社会结构等非正式制度因素对制度的嵌入性影响为视角的社会学研究，通过对宏观制度构建、微观权利划分的理论性逻辑演绎和对具体制度实践考察，对“三权分置”制度的理论和实践研究有着重要意义。但就土地承包经营权而言，更多则从理论角度分析权利的制度设计，而鲜有立足理论与实践的现实冲突考究其权利保障。本文则试从土地承包经营权的权利保障角度来研究“三权分置”的实践困境与解决路径。

二、土地承包经营权保障的必然要求

(一)新时代土地改革的制度要求

改革开放以来，中国共产党领导广大农民率先发起大包干，开启农村改革新纪元，其改革历程则分为确立、完善和深化三个阶段。确立阶段为十一届三中全会至20世纪80年代中后期，该阶段开展了包产到户，打破了大锅饭；完善阶段是20世纪90年代至21世纪初，这一阶段土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善；深化阶段则是党的十八大以来，初步构建的新时代农村土地制度，“三权分置”制度在此阶段得以确立。梳理农村土地制度改革脉络可见，当前新时代农地制度的改革方向是从传统向现代转型；农村社会从封闭向开放转变；城乡关系从分割向融合转化[3]。

新时代农村土地改革中，制度底线是保障农民的根本权利。农村土地改革赋予了农民生产经营的自主权，建立和完善了土地经营权的市场化机制，同时充分关切农民的物质利益，使广大农民得到了实惠，这也是广大农民拥护改革、积极参与改革的根本动因。当前，我国农业农村在全新阶段的目标就是实现乡村振兴战略，这是我国迈向现代化强国目标的一项重大战略[4]。而“三权分置”下切实保障农民的权利则在于实现好农民的土地承包经营权，在“三权分置”下实行法权重塑土地承包经营权有着重要意义。

(二)法权理论的内在要求

从“两权分离”到“三权分置”的权利解构实际上遵循了同一权利分解逻辑，是将完整的农村土地物权向下进行权利分解。“三权分置”是习近平总书记在2013年7月视察武汉农村产权交易所时提出的，于2014年以国家政策的形式颁布。这一政策思路源于长时间的农村土地改革以及新时代的社会需要。追溯土地产权分离制度，可始于20世纪80年代初期的农村改革，以承包形式将集体的农村土地所有权分离一部分用益物权给了农户，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制[5]。之后，随着土地流转的需要日益增加，对承包权与经营权的分离提出了新的要求。2014年，中央农村工作会议指出，“土地承包经营权，主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势”[6]。再次细分土地承包经营权,使得土地所有权可用益性实化，促进土地经济效益。

承包经营权是一个包含诸多权利内涵且权能还在不断丰富和拓展的权利体。权属为用益物权的土地承包经营权在经营权未产生分离下，其包含占有、经营、收益、处置等完整的权利，而在承包权与经营权再次分离之后，承包权即把直接经济效益的权利，如耕作、经营、收益及其他衍生权益让与经营权人，而保留了占有、处分权，及其衍生权。可见承包权、经营权的分离实际上并未对农村集体所有权作新的划分，而是对农户所享有的土地承包经营权进行了分离。如此，土地承包经营权的改革是“三权分置”的关键，对该权利的保障是对经营权的保障，同样也是对集体所有权的稳固。

土地承包经营权是三权分置的制度关键，如何放活经营权又保障农民承包权是关键。在国家层面，土地承包经营权的设置直接影响甚至农业绩效，进而影响国家粮食安全与重要农产品的有效供给，乃至农村社会稳定和公平正义；在农民而言，土地承包经营权是他们与土地的最后制度纽带，也是城市打工生活的最后退守。

(三)农地流转实践的现实要求

“三权分置”制度虽已有较全面的制度设计，然而，从实践来看，并不完全循迹制度设想。朱冬亮对“三权分置”下土地流转实践进行了翔实的调研，并提出在工业化、城镇化快速进程中，土地规模化集约化流转迅速上升，基于传统小农经济模式的土地流转逐渐消失，而表现在土地承包经营权上，就是农民的权能失控，使其与土地的关系渐行渐远。制度实践情况为“‘三权分置’制度实践呈现出土地集体所有权实践实体化、承包权实践股份化资产化和经营权实践市场化的新发展特征，同时显现出土地所有权和经营权主体实践地位强化而农户承包权主体实践地位弱化的新演变态势”[7]。

经营权强化的同时，还伴随着集体所有权对农民承包权的侵蚀。例如，在广东、浙江、江苏等集体经济比较发达的地区，土地集体所有权的“产权强度”明显要高。在承认农户承包经营权的前提下，一些地方采取类似“反租倒包”的做法，这虽然可以使得集体的所有权能在控制力上大大增强，但事实上也压缩了农民的承包经营权，使其权能退至仅保留获取租金收益或股份分红的权利。除此之外，“三权分置”制度的实践场域也是值得考究的，因农民的土地承包经营权最大权利单位仍为“户”，因此存在碎片性，不利于土地的整体开发和运用，那么，实践中将如何凑零为整成为值得思考的问题，而“集体”的作用被体现，然而这里所说的“集体”却并不是概念化的集体，而是实践场域的“集体代表人”。“三权分置”土地制度实践的重要实控者是身为代理人的村集体所有权委托代理人(村干部)。政府确实在土地流转中负有很重要的润滑作用，可以克服农户自行流转的问题，但同时也带来了新的问题，那就是当前基层政府“农地流转市场上越位、流转主体上错位和监管上缺位”[8]，对农民土地控制权造成妨碍。同样，在实践中，政府利益诉求与农民利益诉求不一致性的情况也难以避免，政府的政绩诉求和农民的个人利益诉求确有冲突之可能。在农村承包地经营权流转问题上引发过上访、问责政府等大规模群体性事件[9]。但是，不得不思考的是，在实践场域，农地流转中土地承包经营权的现实风险确为农民自己承受的经济受损风险，如业主违约后的风险，主要集中在“土地租金”和“合同内剩余流转期的土地”。这些都并不直接涉及集体所有权的权益，而经营权人的风险也并不主要在于权益本身，然而，“三权分置”下土地流转的主要权益风险则是农民在承担。虽然各地已有土地经营履约保证金、履约保险等有益实践探索，但仍缺乏制度层面的权利保障。

从社会保障角度而言，农民的土地承包经营权并不仅是一项象征着土地物权的外附性权益，农地还承担着社会保障的功效[10]。城乡差距不断拉大，即便农民进城务工，也难以在高生活成本下负担起城市生活，农村的土地往往成为其最后保障。

三、土地承包经营权的保障困境

如前所述，虽然农民的土地承包经营权在“三权分置”中起着重要作用，但事实上，农民土地承包经营权却存在着制度理想和实践的脱节，具体问题如下。

(一)土地承包经营权实践中的弱化

土地承包经营权保障困境在很大程度上缘于现实障碍。其一，因农地的土地承包经营权流转受益低，该受益对于农民来说并不能成为其生活的支柱收益，故而，当下多数农民已选择进城务工来增加收入。既然收益微乎其微，农民费尽心力去考虑土地承包经营权流转问题则显得并无必要，于是在实践中，农民主动流转土地承包经营权的意愿并不强烈。其二，零散化土地承包经营权存在聚化利用的困难，但农地经营效益来于集合性量产，否则将难保经营权人的收益。另外，承包地的零散性也使得地界的利用率低，降低了经营人的收益，土地承包经营权的零散性导致土地承包经营权使用障碍。

对此，为了克服上述问题，实践中已有不少成功经验。例如，河南省邓州市孟楼镇农地“三权分置”的改革经验，针对上述问题主要有以下几个方式解决：一是通过政府搭建平台统筹规划。因为当地农民集体缺乏经济收入支撑，能力也不足以搭建平台提供服务，因此由政府通过与省国土资源开发投资管理中心合作，组建了邓州市农村土地开发有限公司作为平台统一运作土地流转。二是通过集中整理和统一流转解决土地分散流转困境。通过建立从流转到整理，从整理再到统一流转的方式，使分散的土地经营权能更具有整体性。三是注重落实集体经济以及抽象化土地承包权，强化农村集体经济组织所有权，并通过农民与土地开发公司签合同的形式，实现用益物权向收益性财产权的转变。而贵州六盘水则采取了具有相似效果的“资源变股权、资金变股金、农民变股民”模式。

又如，在土地流转的早期，土地承包方往往会约定不能随意改变流出方承包地块的地界，这也是为了更方便土地回流，但这明显会导致经营方对土地经营进行可持续投入风险加大。因此，逐渐在经济发达地区采用“确权确股不确地”的股份合作制规模流转方式，这样既可以打破原有的地界限制，更具有灵活性，同时经营者还会因为重新整理农地，将不可利用的土地边界变为可用地，而额外增加小部分土地面积。事实上，这样的实践已经在江苏、浙江等地进行，并取得一定成效。

总的来说，土地的经营权要成规模性，并进行长期流转，需要农民与土地的割裂，例如农民长期进城务工，远离甚至迁移出农村。另外，农民并不存在抗拒土地流转中的土地整治权外流的情况。故而，现有的成功实践实际上在一定程度上也都是以牺牲农民部分土地承包经营权以达成的集体高效运营模式，导致农户丧失土地物化意义的承包权。土地流转期限越长，土地流转越集体化，往往意味着农民对土地的控制越弱，而获得土地经营权的市场主体对土地的实际控制力却更强。

农村土地的集体所有制度是“三权分置”的根本，是社会主义制度的基本要求，不可动摇。但在“三权分置”的制度设计中，这一“集体”概念却一直存在虚化问题。在制度设计层面仍无法完全破解关键的村集体委托代理人主体地位模糊的问题。虽然在集体产权制度改革后，强调实行“政经分开”，同时在法律层面也明确了农村集体经济组织是农村土地集体所有权的实践主体，应当与“支委”和“村委”分开，但事实上，在农村社会很难驾起完整的几套完全相互独立的领导班子，经济组织缺乏基本的生长土壤，最后仍然是原村“两委”班子成员控制村集体经济。

如上述之类的实践经验，可以归纳为村集体将农户土地承包经营权集零为整，通过市场交易途径统一流转出土地经营权，村集体再居中行使监督权利。虽然这种方式可以提供土地效用，盘活土地经营权，但是当农户把自己的土地承包经营权中的经营权转出，则意味着他们对土地的控制力将极大弱化，与此同时，现有法律亦没有一套监督机制可供农民监督，农民只能信任村集体的居中统一整理土地、流转土地，也只能将土地经营权的监督依赖于所有权人的村集体。当农民承包权主体地位随之弱化时，农民不得不考虑是否要将土地长期流转，因为这将导致其长期丧失对土地的实际控制权。

(二)土地承包经营权的法律保障缺失

虽然农民土地承包经营权在现行立法中业已有明确规定，“三权分置”从政策已实现法律化，但剖析现有法律，却不难发现，对于农村土地承包经营权的立法存在一定问题。

1.现有规定过于宏观

“三权分置”的权属规定主要体现在《土地承包法》和《民法典》中(5)土地承包经营权的物权性规定先见于《物权法》，后为《民法典》所继承和完善。。《民法典》相较《土地承包法》而言，虽具有“三权分置”法律化的意义，但对土地制度的规定更为宏观，其关于土地承包经营权规定在第二编第十一章第330—343条。第330条是关于农村集体经济组织实行家庭承包经营权为基础、统分结合的双层经营体制的规定。第331条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、适用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”该条规定了土地承包经营权物权性和土地承包经营权人享有的基本权利。在2003年《农村土地承包法》颁布之前，人们对土地承包经营权大多是从债权的角度来认识，即采用债权说，但这因缺乏法律规定，基于合同而产生之债权并不能对农民的土地承包经营权给予稳定和充分的保障，故而《物权法》从法律层面使土地承包经营权物权化，而《民法典》亦继续沿用。该章还对承包期限、承包权登记、承包权流转、承包地调整、承包地征收补偿等规定，虽已较为全面，但也都是从宏观角度进行规定，而缺乏一些项下更细节的制度设计。

如农民的土地承包经营权取得制度不甚明晰。《土地承包法》和《民法典》对土地承包经营权的具体取得并未详细规定，通常来说，农村土地承包经营权以集体成员权为拥有前提，即具有村户口。但在实践中，问题并非如此简单，比如女性外嫁他处可能存在承包地衔接障碍，还有大学生外出求学导致户口外迁的成员资格认定问题等。还如，承包权自愿有偿退出机制也不明确，缺乏可操作性的制度安排，有滋生权力寻租的空间[11]。

2.法权概念较为模糊

现有法律对“三权分置”中的一些权利概念以及主体概念还有一定模糊性，就权利而言，学界争议最大的就是土地承包经营权。例如现行法中土地承包权与土地承包经营权的关系不明晰。虽然《农村土地承包法》第5条和《民法典》第131条分别对“土地承包权”和“土地承包经营权”作了规定，但未明确分清当土地承包经营权的经营权流转后的承包权与经营权的权利界限[12]，权利边界的模糊化，权利内容具有重叠性、排斥性和牵连性[13]。此制度现象也有其历史因缘，“三权分置”确立之初，国家并没有对土地集体所有权、承包权和经营权等的权利边界进行明确界定。直到2016年10月有关部分发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，才对“三权”权利主体的权利范围进行了粗略划分。

“三权”中的所有权归农村集体所有，然而，农村集体亦需概念重塑。根据法律规定，农村集体经济组织是农村土地所有权的享有者，也是承包权的发包方，以及经营权的最终授权者和监督者[14]。然而这脱胎于计划经济时期的人民公社的集体化概念，却在当下难以寻到普遍可适用的农村集体组织，这使得许多不具备建立农村集体经济组织的村落以村干部班子肩挑此责，在对该组织的独立性和监督机制缺乏的情况下，存在权力失控的风险。

(三)土地承包经营权的配套保障机制缺失

土地承包经营权的保障不仅依赖于法律保障，还需建立相配套的保障机制，但当下却没有完善的配套，主要有以下几个方面：

1.缺乏统一健全的登记确权机制

早在2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中明确提出，要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，而在后续政策中却没有明确确权颁证的对象是土地承包经营权，而是表述为“承包地确权登记颁证”，这使得后续确权工作一致性开展造成障碍。

2.缺乏服务机制

当下，因我国农村幅员辽阔，各地情况不一，特别是在一些经济不发达的农村，还未建立起统一的土地流转交易市场和村一级农村土地流转服务体系与服务机构。这和各地的政府服务能力有密切关系。另外，即便建立了土地流转交易机制的，也存在土地流转交易所未能发挥应有的积极作用的情况。

3.缺乏相应监管机制

在实践中，不乏出现经营权人违约导致农民承包经营权益受损的实例。在市场化的土地流转中，确实有不少经营者状况不佳，严重的甚至会因拖欠租金而“跑路”，如2013年山东枣庄土改大户“跑路”案。还有部分经营者存在自身经营能力或是经营意愿不强，仅是为了套取政府项目资金。这些风险需要建立完善的监管机制予以监管。虽然现在已有地方在探索履约保证金或者履约保险等方式防范风险，但对于属于小农家庭的单个农户和缺乏经济能力的部分村集体却仍然存在监管失效的问题。因此，会出现农户和农民担心新设土地经营权有可能对他们的土地经营权构成妨害，甚至宁愿地荒也不愿意流转土地[15]。

4.纠纷解决机制不完善

我国虽已在2009年6月27日颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(以下简称《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》)《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，赋予了相关政府机构对土地承包经营纠纷进行仲裁的权利，但因农地承包经营纠纷的特殊性，使得其纠纷解决与传统民商事调解仲裁有很大区别，但作为一项专门的特殊仲裁机制却存在着一定问题。首先，仲裁机构行政化明显，仲裁委员会组成成员比例中农民代表比例较低(6)根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第13条规定：“农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。”而未专门规定农民代表的比例。；其次，仲裁员法律素质偏低，农村土地承包经营纠纷仲裁员往往是县、乡农业系统干部，虽了解土地承包相关政策，但却缺乏法律素养；再次，仲裁机构经费保障不足，有些地方因为对农村土地承包经营纠纷调解仲裁的重视不够，导致经费保障严重不足。

四、土地承包经营权的保障路径

土地承包经营权的保障是土地制度改革的必然要求，也是乡村振兴战略的时代要求，剖析土地承包经营权的保障困境后，应对其症结探究权利保障路径。

(一)土地承包经营权的保障理念

“三权分置”是顺应我国土地实践的制度生成，在制度设计的过程中应当以充分考虑制度构建的目的性，不应局限于传统民法理论的束缚，裹足于理论纷争，反而陷入制度设计的理想主义中。立足于中国农村实际情况，充分尊重实践，以实用主义为导向，切实关注制度的实际运用，树立中国特色的土地承包经营权保障理念。

由于所有制原因，盘活农地经营权始终是我国农村集体土地制度改革乃至农村社会制度改革的着力点和突破口。改革开放之后，我国农村地权改革经历了从“一权”发展到“两权”阶段，在此阶段农村集体土地所有权与承包权经营权发生了分离；新时代发展时期在乡村振兴的时代背景下，我国农村集体土地产权被分置为“三权”，将已经僵化的土地承包经营权再进一步分离出经营权，通过盘活农地经营权来刺激农地利用效率。应当说这些改革目的中经济效益占有很大比重，让农村土地经营权活起来，农村土地才能用起来，农村经济才能拉动起来，农民生活才能富起来。因此，集体所有制是根本，农民权益是出发点和落脚点，土地经济效益是目的。如此来看，作为联结纽带的土地承包承载着特定的制度功能。如若仅从经济发展需求而言，并无必要保留这一土地承包权，但正因为该权利对农民承载着保障功能，使得该权利不可消除，并应当予以充分的保障。事实上，“三权分置”这一提法就反映了土地经营模式转变的实践状态，同时还突出了国家长期稳定农民土地承包权的政策导向。

土地改革和更高战略的改革也密切相关，实际上土地流转就是农村劳动力流动的市场化反应。城镇化进程加快必然导致农民与土地的分开，而土地流转与农民外流相伴而生。截至2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间以不同的方式进行流转[16]。“三权分置”的制度安排，实际上是顺应了城市化、工业化和农业现代化需要，因为农业现代化要使用机械，也需要适度规模禁用，所以作为生产要素的土地经营权需要流转起来，实现更有效地配置。

作为实践为导向的制度设计，“三权分置”如何落地于村级微观层面的土地流转实践中才是制度设计和法律制定中更应该思虑的问题。有学者担心如果不尊重农村土地产权二元结构的客观规律，人为建构农村土地产权三元结构，可能引发农户家庭承包权架空集体土地所有权的社会风险，集体所有权只能在公法领域挂了个招牌[17]。但实际上，从实践而言，农户家庭经营权流转导致集体所有权架空的情况并不是主要问题，农村集体和经营户架空农户的土地承包经营权反而为实践主要问题，土地权益承包经营权保障才是实践的现实需求。

要奠定更持久不变的“三权分置”制度，应当保障农户的土地承包经营权，而不是通过集体行为侵蚀农民权益，切实注意保护农民的承包经营权，应当把土地流转选择权交给农民而不是替农民选择。

(二)土地承包经营权的立法完善

《民法典》作为民法领域最高法典虽然已对农村土地承包经营权作出规定，给予了土地承包经营权物权保障，但对土地承包问题更详尽的规定仍需依照《农村土地承包法》的规定。

恰如前文分析，虽然现行法律对土地承包经营流转已作了较全面规定，但并未细化，即便后续有规章制度的补位，但因其效力层次较低，欠缺和不足亦显而易见，其中不乏对农户的土地承包经营权保障不力之处。完善相关立法，加强土地承包经营权保障可从以下几个方面考量。

1.明确土地承包经营权的权利主体

现行法律在土地承包经营权主体规定方面有一定的出入。虽然在一般理解上土地承包经营权为家庭所有，即权利主体为农户，《民法典》第330条也有明确规定，但在《土地承包法》第5条中又将农村集体经济组织成员作为权利主体，而成员并不是以农户为单位，而是作为自然人的农民个人。对此，笔者认为宜以农民作为权利主体，在城市化进程中，进城务工成为农村人的重要选择，而以往以户为单位的小农经济模式也日趋打破，再以户为绑定确定自然人权利不利于身份确定和权利保障。

2.完善登记公示制度

登记公示是物权享有和变动的基本原则，土地登记可确定土地权利归属和保障土地交易安全。但现行法律中虽然规定了土地所有权和使用权登记制度，但缺乏明确的规定而不能落到实处。在农地流转中，土地承包经营权的确权登记是土地承包经营权保障的基础，也是交易安全的基本保障，对土地承包经营权权证发放正副本可解决农民文化水平和法律素养偏低导致的权利保障缺位问题。

3.建立土地流转监督机制

在土地流转中一直强调的是所有权人对土地流转的监督，在制度设计中也是预想的土地经营权流转应当是从土地承包经营权人处流出，故而土地承包经营权人是直接监管者，需要保障的是集体作为所有权人的权利，避免土地所有权人的权利虚设。但如前文所述，现下实践中往往是农民因为进城务工而将土地经营权流转的具体操作交由村集体实现，而导致自身对土地经营权的监管失效。土地承包权中包含承包监管权，因此，在监督机制中应考虑农民对土地经营权流转的监督。

(三)土地承包经营权的配套保障

土地承包经营权保障是一个理论问题，更是一个实践问题，其实现不仅需要制度建构，还需要配套机制的建立。

1.建立“区块链+”农村土地流转管理机制

在农村土地流转中，存在土地流转信息不畅、不明、不及时的问题。且承包权人常常一离开土地进城务工，就缺乏对土地的实际掌控，存在信息不对称的问题；同时，还因农地流转期限长，承包权人在经营权转让后难以监管。针对这些问题，可考虑通过区块链等新兴信息技术进行证据保存。区块链是近几年刚刚出现的技术，最早运用于比特币等虚拟货币，继而发展为智能合约应用，现下逐渐推广至行政管理等领域(7)梅兰妮·斯万(Melanie Swan)将区块链技术的应用分为三个阶段：区块链1.0；区块链2.0；区块链3.0。在区块链1.0应用阶段，应用显现于货币应用，代表为比特币(Bitcoin)、莱特币(Litecoin)等加密数字货币的应用；区块链的应用潜力远不止在加密数字货币上；在区块链2.0应用阶段，区块链的协议应用已经成为其行业发展的巨大纽带，代表为智能合约的应用；真正使社会协同能力飞跃发展的应用在于更大范围的区块链3.0应用阶段，它建立了一个全新的高效协同模式，使得其应用可超越货币、经济等市场性应用，扩展至公共事务管理领域，甚至被认为可形成区块链政府。参见[美]梅兰妮·斯万《区块链：新经济蓝图及导读》，龚鸣等译，新星出版社2016年版，第45-142页。。

将区块链技术运用于土地管理恰能解决土地流转中的这些问题。土地资源的管理需要对该地区土地划分以及登记备份，当发生土地承包经营纠纷的时候，则需要相关备案登记等作为证据。然而，土地资源登记到现在仍然存在着因为记录信息方式不同导致信息错误或者信息丢弃等问题，而土地纠纷的处理往往就需要土地信息是完整的、准确的，恰恰土地纠纷案件往往是因为土地信息时间跨度大，且证据收集难度大，这些难点的存在使得土地管理至今仍存在许多困难之处。

众所周知，区块链作为一种去中心化的技术，具有独特的分布式结算数据库，再以时间戳予以真实性验证，可对包括了原始文件信息、签名参数、签名时间等信息证据留存，所以具备时间戳特点的区块链技术可以做到记录信息在不同时间或者环节的相关情况，这样的特点可以让人在寻找信息时做到低成本且快速的调取历史信息。实际上利用区块链进行土地管理在2018年IBM与加纳政府的合作中已有应用。

2.完善土地流转市场机制

为保障土地承包经营权，应当完善农村土地流转的市场机制，避免农地流转价格过低、农地流转合同不规范、农地流入方审核不清晰等问题。特别是当农地供需关系不平衡供大于求时，如果政府为了政绩考虑，可能存在农民土地承包经营权的收益权益被压缩的情况，因此，完善土地流转市场机制有着其保障权利的价值。

除了可通过跨区搭建农地流转平台、完善农地定价机制以及其他公开透明的市场机制外，还应该吸收现已有的履约保证机制，通过履约保证金、履约保险等方式避免农民的土地承包经营权受损。

3.完善农村土地承包经营纠纷解决机制

正如法谚“没有救济就没有权利”，完善农村土地承包经营权纠纷解决机制，更好化解农地流转中的纠纷，使权利切实得以保障才能使“三权分置”制度真正落地。

多元化纠纷解决作为当前民商事纠纷解决的重要机制，在我国农村土地承包经营纠纷中亦有重要作用，做好调解、仲裁、诉讼的衔接，充分发挥调解的解纷功效，正确定位仲裁在农村土地承包经营纠纷中的角色，从仲裁机构“去行政化”、仲裁程序“去诉讼化”、仲裁机构和仲裁人员专业化几个方面予以改进。

五、结语

乡村振兴战略是十九大作出的重大战略部署，这不仅关系农村发展，同时也密切关系着城乡一体化协同发展，在发展的道路上不落下农村经济和农民生活，这是社会主义制度的内在要求。而农村的经济发展关键在于农地这一重要生产要素的利用。“三权分置”制度设计顺应了新时代农村发展趋势，回应了新时代农村发展的新问题，厘清了所有权、承包权、经营权的权利牵绕，解决了集体、农民、经营者的权益平衡。其中作为重要纽带的农民土地承包经营权有着关键作用，同时，农民权益也是乡村经济振兴的重要体现，但现有保障却在保障理念、立法、配套机制上都存在不足，应完善现有不足，切实保障农民土地承包经营权。