中国的农村改革发展与乡村振兴（上）

★范希春

导 读

习近平总书记指出，农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。本文立足党的十九届五中全会确立的优先发展农业农村、全面推进乡村振兴、走中国特色社会主义乡村振兴道路的目标任务，聚焦改革开放以来农村改革、脱贫攻坚、社会主义新农村建设、乡村振兴四大历史主题，反映了改革开放以来我国农村改革发展振兴的历史，揭示了四大主题之间的历史逻辑关系，以及乡村振兴对全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大作用和意义。

2006 年1 月，全面取消农业税。宁夏回族自治区粮农马海福说：“我家每亩地年净收益达到1000 多元，真是赶上了好政策。”

改革开放以来，我国农村改革不断深化，经济社会发展实现了历史性的飞跃：农业现代化水平和综合生产能力持续提高，经济结构不断优化；农村社会事业不断进步，乡村面貌发生翻天覆地的变化；农民生活水平大幅度提高，实现了由贫穷到温饱、由温饱到小康的历史性跨越。党的十九届五中全会提出，优先发展农业农村、全面推进乡村振兴。从农村改革到乡村振兴，走出了一条中国特色社会主义农村振兴之路。

农村改革发展对乡村振兴的重要先导作用

中国的改革发轫于农村，率先从农村突破，进而带动了城市经济体制改革，形成全面改革开放的发展局面，就中国整个改革大业来说，农村改革具有首倡之功。而改革开放以来的中国乡村振兴同样发端于20世纪70年代后期的农村改革。农村改革，为乡村振兴战略的实施提供了实践样本和经验借鉴，具有重要启示意义。

——农村改革发展的起步与探索

1978年，以农村家庭联产承包责任制为发端的农村改革，拉开了中国改革的序幕。关于农村改革，从1982年到1986年连续5年，中共中央（后含国务院）每年都以一号文件的形式下发一份关于农村改革和农村政策的文件，对前一时期的农村改革进行总结，对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出具体部署。这些文件具有很强的连续性和针对性，在中国农村改革史上形成一个专用名词——“五个一号文件”。

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，这是第一个一号文件。文件突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，明确肯定了包产到户、包干到户等责任制形式都是社会主义集体经济的生产责任制，是社会主义农业经济的组成部分。1983年1月2日，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，这是第二个一号文件。文件从理论上肯定了家庭联产承包责任制的社会主义性质，指出联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。文件提出：我国农业要走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路；稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务；要适应商品生产的需要，发展多种多样的合作经济。值得一提的是，文件还提出了“两个转化”的重要观点，即促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，这是第三个一号文件。文件强调，要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的项目和开发性项目，承包期应当更长一些。文件规定，允许有偿转让土地使用权，鼓励农民向各种企业投资入股，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。文件强调，要在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理流通渠道，促进农村商品生产的发展。1985年1月1日，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这是第四个一号文件。文件规定：调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购新政策；进一步放宽山区、林区政策；对乡镇企业实行信贷、税收优惠政策；放活农村金融政策，提高资金融通效益；按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制；进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导；发展对外经济、技术交流。1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于一九八六年农村工作的部署》，这是第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。文件强调：要进一步摆正农业在国民经济中的地位；依靠科学，增加投入，保持农业稳定增长；深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强领导，改进领导。

农村改革5个一号文件，保证了家庭联产承包责任制的施行，建立了农村集体经营和农民家庭分散经营相结合的基本体制，极大地调动了广大农民的积极性，农村经济进入新的发展时期。经过实践探索和政策完善，农村改革取得重大成果，这就是1991年11月29日，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》明确的，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。

——社会主义市场经济体制的建立与农村市场化改革

1992年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，农村改革按照建立社会主义市场经济体制要求向前推进。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》宣布：“经过十多年来的改革，粮食统购统销体制已经结束，适应市场经济要求的购销体制正在形成。”至此，统购统销制度最终结束。取消统购统销制度，是继家庭联产承包责任制之后，中国农村经济体制改革的另一项重大突破，这一改革赋予农民生产经营权、收益支配权，对农村经济发展、社会进步产生了重要影响。1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。提出按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定与完善农村基本经营制度，深化农产品流通体制改革，调整农村产业结构，推进乡镇企业体制创新，促进农村劳动力转移，农村改革得到进一步深化。

城乡统筹发展与农村改革的深入

2004年，时隔18年之后，中共中央、国务院再次发出关于“三农”问题的一号文件，提出了一系列强农惠农富农的重要政策措施。从2004年起，我国建立了对农民的直接补贴制度；2005年12月24日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。2006年1月1日起，延续了2000多年的农业税全面取消。2006年3月27日，国务院公布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。2006年9月1日至2日，全国农村综合改革工作会议举行，10月8日国务院发出《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》。2008年6月8日，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，规定林地的承包期为70年，承包期届满可以按照国家有关规定继续承包。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要大力推进改革创新，加强农村制度建设，健全严格规范的农村土地管理制度，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。2011年6月7日国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。至2012年7月1日，我国基本实现社会养老保险制度全覆盖。2013年11月，中共十八届三中全会召开，会议提出，健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议召开，会议提出推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，推进农业转移人口市民化。2014年7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见指出，为适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。这一时期，我国在健全农村土地管理制度、深化粮棉流通体制改革、建立农业支持保护制度、扩大农业对外开放、改革农村税费制度、创新农村金融制度、健全农村民主管理制度、建立城乡发展一体化制度方面取得长足进步，农村改革进入城乡统筹发展新阶段。

——农村改革全面深化

党的十八大以来，中共中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，农村改革进入全面深化阶段。习近平总书记发表的一系列重要讲话，为农村改革发展指明了方向。这一时期，以全面建成小康社会为目标，全面推进农村综合改革和其他领域各项改革，注重改革的全局性、系统性、协同性，农村改革进入全面深化并快速推进阶段。农村改革深化集中体现在两个方面：一是农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”，这是我国农村改革的又一重大制度性创新；二是农业现代化，这是我国农村改革发展的方向和目标。

关于土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。2013年12月23日至24日，中央农村工作会议召开。会议提出坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利；坚持农村基本经营制度，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。2016年4月25日，习近平总书记主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，明确指出：新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系；完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求坚持农村土地集体所有权的根本地位；严格保护农户承包权；任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权，加快放活土地经营权，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体产权制度改革向全国推开。“三权分置”，明确了土地所有权、承包权、经营权各自的权能和相互关系。这是继农村土地承包责任制后，农村土地制度又一次重大改革创新，对促进我国农业适度规模化经营、发展现代农业意义重大。“三权分置”是农村改革实践探索的产物，是家庭联产承包责任制适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果。“三权分置”坚持农村土地集体所有，强化对农户土地承包权的保护，顺应土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力，创新了农村土地产权制度，丰富了农村土地集体所有制的有效实现形式；“三权分置”丰富了双层经营体制内涵，形成“集体所有、农户承包、多元经营”的新格局，有利于提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度；“三权分置”在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，顺应发展适度规模经营的要求，为中国特色农业现代化开辟了新的路径。

2016 年10 月，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台，进一步健全农村土地产权制度，促进农村土地流转。图为河北省河间市一家现代农业产业园的工人采摘西红柿

关于农业现代化问题。2014年1月19日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。意见指出，全面深化农村改革，要坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场的关系，激发农村经济社会活力；要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2015年的中央一号文件《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，要求继续全面深化农村改革，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。2015年12月31日，中央一号文件《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》发布，要求各地区各部门牢固树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。2016年4月25日，习近平总书记在农村改革座谈会上的讲话中指出，当前农业还是现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板……加快农村发展，要紧紧扭住发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务·发展现代农业，要在稳定粮食生产、确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，加快构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍。2016年12月31日，中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，要求优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。中央的一系列文件和习近平总书记的讲话，使农业现代化进入全面推进、重点突破、梯次实现的新时期。

衡阳县杉桥镇白石园村农田航拍图

2018年1月2日，中共中央、国务院发布中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，对于推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村全面振兴新篇章，具有重大意义。2019年1月3日，中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》发布。文件提出，聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚；夯实农业基础，保障重要农产品有效供给；扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板；发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道；全面深化农村改革，激发乡村发展活力；完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定；发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设；加强党对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针。2020年1月2日，中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》发布，提出坚决打赢脱贫攻坚战；对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板；保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收；加强农村基层治理；强化农村补短板保障措施等。系列中央一号文件的发布与实施，使农村改革进入全面深化、农村发展进入全面振兴的新阶段。

40多年来，党和国家始终坚持把改革作为推进农村发展的根本动力，农村改革在取得巨大历史性成就的同时，积累了丰富的经验。这就是，必须充分尊重农民的首创精神，必须坚持党对农村工作的领导，必须坚持以问题为导向，因地制宜、循序渐进的改革方法。改革开放以来农村改革发展的伟大实践，为改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。农村改革发展的历史经验，对新时代全面深化农村改革、推动乡村振兴具有重要启示意义。

（未完待续）